Ulf Brunfelter; Egendomsskyddet i Sverige-myt eller verklighet
1987
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
–
ULF BRUNFELTER:
Egendomsskyddet i Sverige
– myt eller verklighet?
Debatten om pensionsskatten
har fört fram frågan om grundlagsskydd för äganderätten i
rampljuset. De utredare som
inom kort väl sätts att penetrera
frågan får här vägledning i sitt
arbete av Ulf Brunte/ter, som är
en av landets främsta experter
på detta område.
Vad tänkas skall är redan till
stor del tänkt.
Ulf Brunfelter är verkställande
direktör i Näringslivets Byggnadsdelegation.
D
e senaste årens händelseutveckling i vårt land har ökat den praktiska betydelsen av konstitutionellt medborgarskydd. Vad som tidigare
mest varit av teoretiskt intresse, när rättsstaten troddes lika befäst som den politiska demokratin som sådan, har alltmer
kommit i centrum för den politiska debatten. Löntagarfonder, pensionsskatt,
plan- och bygglagen och ersättningsfria
upplåtelser av handredskapsfisket är en
rad uppmärksammade exempel på bruk
av offentlig makt, som inte tidigare trotts
möjlig. Det typiska för utvecklingen är,
att beskattningsinstrument och befogenhetsregleri,ngar utnyttjas för maktutövning, som rubbar tilltron till egendomsordningens trygghet.
Efter pensionsskatten blev måttet rågat
för en samlad kritisk opinion. Samtliga
borgerliga partier i riksdagen ställer nu
krav påutredningom behovet att förstärka
egendomsskyddet
Skyddet i Rf 2:18
Tilltron till egendomsskyddet är ringa. Det
har upprepats så ofta idebatten, att det blivit en etablerad trossats, att egendomsskyddet har en svag ställning i Sverige från
rättslig synpunkt.
En första fråga för blivande utredare,
som får till uppgift att granska egendomsskyddets ställning, blir naturligen ändå att
bilda sig en uppfattning om det skydd, som
vi redan har. Åtskilliga paradoxerkommer
då att möta de tilltänkta utredarna.
Någon dom, som i praxis klarlagt det
nuvarande skyddets innebörd i Rf 2:18
finns ännu inte. Grundlagsreglen är allmänt hållen och ger betydande utrymme
för tolkning.
116
Det finns t ex uppfattningar framförda
om brister, som fått en paradoxal tilltro på
ganska klent underlag. Hit hör t ex tesen at
skyddet bara gäller gentemot det allmänna
(vilket saknar stöd i ordalydelsen). Enligt
en annan uppfattning avser skyddet i Rf
2:18 bara expropriation av fast egendom.
Men så kringskuret är expropriationsbegreppet från rättslig synpunkt inte i
praktiken (tvångslicens till patent betecknas t ex som ”expropriation” i svensk lag
redan 1916). Det har också spritts tvekan
om ersättningens storlek är grundlagsfäst,
trots att ersättning ”för förlusten” iRf2: 18
refererar till välkänt ordval i skadeståndsrätten, där ”förlust” normalt är det förmögenhetsvärde som skadeersättningen
skall återställa.
Framför allt gäller tveksamheten befogenhetsregleringar, som lagstiftningsvägen griper in i egendomsordningen på
ett sätt som förändrar egendomsvärden.
Men också här skulle ett mer inträngande
utredningsarbete kunna finna åtskilliga
historiska och praktiska beläggför att vissa
former av myndighetsutövning av detta
slag omfattas av en innehållsrik ersättningspraxis.
Det utredarna kanske mest kommer att
fövåna sig över blir troligen, att formuleringen i Rf 2:18 verkar stå sig ganska gott i
jämförelse med ordval, som använts för att
beskriva egendomsskyddet i våra grannländer, t ex Danmark och Norge. Det som
behöver en förklaring blir då särskilt, hur
det kommer sig att sådana grannländer betraktar grundlagsreglerna som ett uttryck
för en allmän skyddsprincip för egendomsordninge!l, medan flertalet svenska
uttolkare av praktiskt taget samma problem enbart ser begränsningar till formlig
expropriation. Det sistnämnda kommer
utredarna säkerligen också att finna, skiljer även svensk uppfattning från tolkningen av Europakonventionens garantier för
egendomsskyddet Ännu en paradox blir
då, att svenska lagbestämmelser enligt
vedertagen uppfattning skall tolkas så att
de motsvarar Europakonventionens krav,
dvs i detta fall ett vidsträcktare skydd.
Falluckan i Rf 11:14
Framför allt kommer vår tillänkta utredare
till den fallucka, som många uttolkare anser finnas mot nämnvärt medborgarskydd
Under senare år har lagrådets maningar klingat ohörda.
i Sverige på något rättsområde över huvud
taget. Det är föreskriften i Rf 11:14, att
lagar bara får åsidosättas, om de är
uppenbart oförenliga med Rf.
Men i brist på vägledande domstolsavgörande är det inte så alldeles självklart
heller, hur den regeln skall uppfattas. Betyder den egentligen något mer än att felet
skall vara tillräckligt tydligt?
Det ligger nära till hands att tro, att blivande utredare också kommer att låta
skyddsprinciperna ta sikte enbart på allvarliga övertramp, och att smärre brister i
lagstiftningsmaskineriet måste lämnas
därhän. Paradoxalt nog måste väl blivande
utredare därför också formulera sig på ett
ganska likartat sätt, dvs att domstolar bara
ska ingripa i undantagsfall, då medborgarskyddet tydligt nonchaleras eller sätts
åsido i lagstiftningen.
Lagrådet
De två viktigaste betingelserna för ett hållbart medborgarskydd är regler med tillräcklig begriplighet för att kunna tillämpas
och samhällsorgan som kan stå till tjänst
med en effektiv prövning av reglerna, då
de behövs.
Här möter blivande utredare en ytterligare paradox i lagrådets ställning. I många
stycken har lagrådet i svenska rättstraditioner betraktats som ettvärn för rättssamhället med nästan samma status som en
Det leder till politiska bakslag att
nonchalera grundlagsskyddet.
författningsdomstoL Men de senaste årens
hantering av lagrådet från statsmaktemas
sida har kastat ett obarmhärtigt ljus på de
konstitutionella svagheterna.
Ingen omdömesgill person skulle förmodligen vilja överlämna rättstvister om
miljardbelopp (löntagarfonderna – pensionsskatten t ex) med stor principiell betydelse till en domstol, som får ett par tre
veckor på sig att döma, dessutom på ett
materialsom domstolen intesjälvfår införskaffa, och slutligen efter att ha hört enbart ena parten i målet. Lägg därtill att
domstolen inte behöver slutligt avgöra,
hur rättsläget egentligen är beskaffat utan
kan nöja sig med uttalanden och råd, som
partema i målet egentligen inte behöver
följa.
I långa stycken ter sig denna tyvärr inte
alltför verklighetsfrämmande beskrivning
av lagrådets konstitutionella belägenhet
som något av en parodi påett domstolsförfarande.
Men just så har statsmaktema i praktiken hanterat lagrådsgranskningen under
117
senare år med bristfälligt utrett material,
korta granskningstider osv. Sist men inte
minst har lagrådets maningar dessutom
klingat ohörda.
Den rättsliga prövningen
Våra tilltänkta utredares viktigaste uppgift
blir med all sannolikhet att reparera våra
nuvarande svagheter, när det gäller effektiv rättslig prövning av grundlagsfrågor.
Vår nuvarande s k lagprövning ger t ex
ett långvarigt tolkningsföreträde för politiska beslut, som kringgår eller trotsar
grundlagen, innan avgöranden i sista instans kan påräknas som korrigering sent
om länge – kanske efter både fem och tio
år. Skall medborgama få ett skydd mot
dåligheter i den politiska beslutsprocessen
– ensidiga och dåligt genomtänkta utredningsförslag, ringa eller ingen remissgranskning, nonchalans av lagrådsgranskning osv – krävs ett så pass effektivt prövningssystem, att beslutsfattama inser, att
det leder till politiska bakslag att nonchalera grundlagsskyddet.
Den demokratiska beslutsordningen
bygger enligt Rf på ett tvåbeslutssystem
med mellankommande val i medborgarskyddsfrågor. Det är viktigt från demokratisk synpunkt att upprätthålla detta. Det är
ju ytterst en garanti för att beslut inte fattas
som saknar folkligt stöd i konstitutionellt
viktiga frågor. Hade den kontrollen varit
effektiv, behöver man knappast tveka om
att vare sig löntagarfonder, pensionsskatt
eller andra tveksamheter satts i sjön. Få
politiker är så lättsinniga, att de riskerar få
upp indragning av pengar till staten från
pensionskassor eller för den delen kommunalindragningsmakt överenskild byggrätt i en valrörelse.
118
Problem
Utredare som ska behandla egendomsskyddsfrågorna i det nutida samhället
möter också teoretiska problem, t ex hur
skyddet ska avgränsas vid befogenhetsregleringar. Här kan dock både inhemsk lagstiftningspraxis och under senare år rättsutvecklingen inom Europadomstolen erbjuda en hel del att ta fasta på.
Bruket av beskattningsmakten är ett
mera oprövat kapitel. Här gäller det att
definiera gränser för missbruk.
T ex är det vedertaget med transfereringar av statsmedel mellan medborgargrupper. Sådant socialt stöd betalas då i
pincip solidariskt av alla skattebetalare.
Blir skattebasen däremot smal och riktad enbart mot begränsade grupper och
mottagarkretsen likaså begränsad, närmar
man sig onekligen en förmögenhetsöverföring som skiljer sig från det vedertagna
mönstret och som i stället liknar expropriation i kollektiva former (t ex att företagsmedel överförs till fackliga mottagare
eller att vissa pensionärer skattevägen får
avstå medel till andra). Ofta kan f ö missbruk visa på flera sjukdomssymptom, som
t ex pensionsskatten, som utger sig för att
vara enförmögenhetsskatt- dvs tillgångar
minskade med skulder- men som i verkligheten är en pålaga på försäkringsinrättningarnas tillgångar utan någon avräkning
av deras pensionsskulder.
Attformerna för missbruk varierar talar
för att skyddets utformning i praktiken
måste bli förhållandevis abstrakt och principiellt avfattat för att lämna utrymme åt
den praktiska tillämpningen att närmare
konkretisera hur skyddet formas i detalj
för att upprätthålla tilltron till egendomsordningen i det moderna samhällets omfångsrika lagstiftningsapparat
Aktuell litteratur:
”Äganderätt och Egendomsskyd”, SAFs förlag, Stockholm 1985
Bertil Bengtsson, ”Om expropriation och
grundlagstolkning”, ur Festskrift för Henrik
Hessler 1986.
Bertil Bengtsson, ”Ersättning vid offentliga ingrepp” l Egendomsskyddet enligt regeringsformen, Norstedts
Michael Bogdan, ”Äganderätten som folkrättsligt skyddad mänsklig rättighet”, Lund
1986, Raoul Wallenberg Institute, report nr 2.
Ulf Brunfelter, ”Egendomsskyddet, Grundlagen och Europakonventionen”, Timbro 1986.
Ulf Brunfelter/Mats Svegfors, ”Grundlag och
Egendomsskydd”, Akademilitteratur 1977.
”Sporong!Lönnroth”, utgåva på svenska av
Europadomstolens domar mot Sverige med
kommentarer, Institutet för internationell och
offentlig rätt nr 63, 1985
ULF BRUNFELTER:
Egendomsskyddet i Sverige
– myt eller verklighet?
Debatten om pensionsskatten
har fört fram frågan om grundlagsskydd för äganderätten i
rampljuset. De utredare som
inom kort väl sätts att penetrera
frågan får här vägledning i sitt
arbete av Ulf Brunte/ter, som är
en av landets främsta experter
på detta område.
Vad tänkas skall är redan till
stor del tänkt.
Ulf Brunfelter är verkställande
direktör i Näringslivets Byggnadsdelegation.
D
e senaste årens händelseutveckling i vårt land har ökat den praktiska betydelsen av konstitutionellt medborgarskydd. Vad som tidigare
mest varit av teoretiskt intresse, när rättsstaten troddes lika befäst som den politiska demokratin som sådan, har alltmer
kommit i centrum för den politiska debatten. Löntagarfonder, pensionsskatt,
plan- och bygglagen och ersättningsfria
upplåtelser av handredskapsfisket är en
rad uppmärksammade exempel på bruk
av offentlig makt, som inte tidigare trotts
möjlig. Det typiska för utvecklingen är,
att beskattningsinstrument och befogenhetsregleri,ngar utnyttjas för maktutövning, som rubbar tilltron till egendomsordningens trygghet.
Efter pensionsskatten blev måttet rågat
för en samlad kritisk opinion. Samtliga
borgerliga partier i riksdagen ställer nu
krav påutredningom behovet att förstärka
egendomsskyddet
Skyddet i Rf 2:18
Tilltron till egendomsskyddet är ringa. Det
har upprepats så ofta idebatten, att det blivit en etablerad trossats, att egendomsskyddet har en svag ställning i Sverige från
rättslig synpunkt.
En första fråga för blivande utredare,
som får till uppgift att granska egendomsskyddets ställning, blir naturligen ändå att
bilda sig en uppfattning om det skydd, som
vi redan har. Åtskilliga paradoxerkommer
då att möta de tilltänkta utredarna.
Någon dom, som i praxis klarlagt det
nuvarande skyddets innebörd i Rf 2:18
finns ännu inte. Grundlagsreglen är allmänt hållen och ger betydande utrymme
för tolkning.
116
Det finns t ex uppfattningar framförda
om brister, som fått en paradoxal tilltro på
ganska klent underlag. Hit hör t ex tesen at
skyddet bara gäller gentemot det allmänna
(vilket saknar stöd i ordalydelsen). Enligt
en annan uppfattning avser skyddet i Rf
2:18 bara expropriation av fast egendom.
Men så kringskuret är expropriationsbegreppet från rättslig synpunkt inte i
praktiken (tvångslicens till patent betecknas t ex som ”expropriation” i svensk lag
redan 1916). Det har också spritts tvekan
om ersättningens storlek är grundlagsfäst,
trots att ersättning ”för förlusten” iRf2: 18
refererar till välkänt ordval i skadeståndsrätten, där ”förlust” normalt är det förmögenhetsvärde som skadeersättningen
skall återställa.
Framför allt gäller tveksamheten befogenhetsregleringar, som lagstiftningsvägen griper in i egendomsordningen på
ett sätt som förändrar egendomsvärden.
Men också här skulle ett mer inträngande
utredningsarbete kunna finna åtskilliga
historiska och praktiska beläggför att vissa
former av myndighetsutövning av detta
slag omfattas av en innehållsrik ersättningspraxis.
Det utredarna kanske mest kommer att
fövåna sig över blir troligen, att formuleringen i Rf 2:18 verkar stå sig ganska gott i
jämförelse med ordval, som använts för att
beskriva egendomsskyddet i våra grannländer, t ex Danmark och Norge. Det som
behöver en förklaring blir då särskilt, hur
det kommer sig att sådana grannländer betraktar grundlagsreglerna som ett uttryck
för en allmän skyddsprincip för egendomsordninge!l, medan flertalet svenska
uttolkare av praktiskt taget samma problem enbart ser begränsningar till formlig
expropriation. Det sistnämnda kommer
utredarna säkerligen också att finna, skiljer även svensk uppfattning från tolkningen av Europakonventionens garantier för
egendomsskyddet Ännu en paradox blir
då, att svenska lagbestämmelser enligt
vedertagen uppfattning skall tolkas så att
de motsvarar Europakonventionens krav,
dvs i detta fall ett vidsträcktare skydd.
Falluckan i Rf 11:14
Framför allt kommer vår tillänkta utredare
till den fallucka, som många uttolkare anser finnas mot nämnvärt medborgarskydd
Under senare år har lagrådets maningar klingat ohörda.
i Sverige på något rättsområde över huvud
taget. Det är föreskriften i Rf 11:14, att
lagar bara får åsidosättas, om de är
uppenbart oförenliga med Rf.
Men i brist på vägledande domstolsavgörande är det inte så alldeles självklart
heller, hur den regeln skall uppfattas. Betyder den egentligen något mer än att felet
skall vara tillräckligt tydligt?
Det ligger nära till hands att tro, att blivande utredare också kommer att låta
skyddsprinciperna ta sikte enbart på allvarliga övertramp, och att smärre brister i
lagstiftningsmaskineriet måste lämnas
därhän. Paradoxalt nog måste väl blivande
utredare därför också formulera sig på ett
ganska likartat sätt, dvs att domstolar bara
ska ingripa i undantagsfall, då medborgarskyddet tydligt nonchaleras eller sätts
åsido i lagstiftningen.
Lagrådet
De två viktigaste betingelserna för ett hållbart medborgarskydd är regler med tillräcklig begriplighet för att kunna tillämpas
och samhällsorgan som kan stå till tjänst
med en effektiv prövning av reglerna, då
de behövs.
Här möter blivande utredare en ytterligare paradox i lagrådets ställning. I många
stycken har lagrådet i svenska rättstraditioner betraktats som ettvärn för rättssamhället med nästan samma status som en
Det leder till politiska bakslag att
nonchalera grundlagsskyddet.
författningsdomstoL Men de senaste årens
hantering av lagrådet från statsmaktemas
sida har kastat ett obarmhärtigt ljus på de
konstitutionella svagheterna.
Ingen omdömesgill person skulle förmodligen vilja överlämna rättstvister om
miljardbelopp (löntagarfonderna – pensionsskatten t ex) med stor principiell betydelse till en domstol, som får ett par tre
veckor på sig att döma, dessutom på ett
materialsom domstolen intesjälvfår införskaffa, och slutligen efter att ha hört enbart ena parten i målet. Lägg därtill att
domstolen inte behöver slutligt avgöra,
hur rättsläget egentligen är beskaffat utan
kan nöja sig med uttalanden och råd, som
partema i målet egentligen inte behöver
följa.
I långa stycken ter sig denna tyvärr inte
alltför verklighetsfrämmande beskrivning
av lagrådets konstitutionella belägenhet
som något av en parodi påett domstolsförfarande.
Men just så har statsmaktema i praktiken hanterat lagrådsgranskningen under
117
senare år med bristfälligt utrett material,
korta granskningstider osv. Sist men inte
minst har lagrådets maningar dessutom
klingat ohörda.
Den rättsliga prövningen
Våra tilltänkta utredares viktigaste uppgift
blir med all sannolikhet att reparera våra
nuvarande svagheter, när det gäller effektiv rättslig prövning av grundlagsfrågor.
Vår nuvarande s k lagprövning ger t ex
ett långvarigt tolkningsföreträde för politiska beslut, som kringgår eller trotsar
grundlagen, innan avgöranden i sista instans kan påräknas som korrigering sent
om länge – kanske efter både fem och tio
år. Skall medborgama få ett skydd mot
dåligheter i den politiska beslutsprocessen
– ensidiga och dåligt genomtänkta utredningsförslag, ringa eller ingen remissgranskning, nonchalans av lagrådsgranskning osv – krävs ett så pass effektivt prövningssystem, att beslutsfattama inser, att
det leder till politiska bakslag att nonchalera grundlagsskyddet.
Den demokratiska beslutsordningen
bygger enligt Rf på ett tvåbeslutssystem
med mellankommande val i medborgarskyddsfrågor. Det är viktigt från demokratisk synpunkt att upprätthålla detta. Det är
ju ytterst en garanti för att beslut inte fattas
som saknar folkligt stöd i konstitutionellt
viktiga frågor. Hade den kontrollen varit
effektiv, behöver man knappast tveka om
att vare sig löntagarfonder, pensionsskatt
eller andra tveksamheter satts i sjön. Få
politiker är så lättsinniga, att de riskerar få
upp indragning av pengar till staten från
pensionskassor eller för den delen kommunalindragningsmakt överenskild byggrätt i en valrörelse.
118
Problem
Utredare som ska behandla egendomsskyddsfrågorna i det nutida samhället
möter också teoretiska problem, t ex hur
skyddet ska avgränsas vid befogenhetsregleringar. Här kan dock både inhemsk lagstiftningspraxis och under senare år rättsutvecklingen inom Europadomstolen erbjuda en hel del att ta fasta på.
Bruket av beskattningsmakten är ett
mera oprövat kapitel. Här gäller det att
definiera gränser för missbruk.
T ex är det vedertaget med transfereringar av statsmedel mellan medborgargrupper. Sådant socialt stöd betalas då i
pincip solidariskt av alla skattebetalare.
Blir skattebasen däremot smal och riktad enbart mot begränsade grupper och
mottagarkretsen likaså begränsad, närmar
man sig onekligen en förmögenhetsöverföring som skiljer sig från det vedertagna
mönstret och som i stället liknar expropriation i kollektiva former (t ex att företagsmedel överförs till fackliga mottagare
eller att vissa pensionärer skattevägen får
avstå medel till andra). Ofta kan f ö missbruk visa på flera sjukdomssymptom, som
t ex pensionsskatten, som utger sig för att
vara enförmögenhetsskatt- dvs tillgångar
minskade med skulder- men som i verkligheten är en pålaga på försäkringsinrättningarnas tillgångar utan någon avräkning
av deras pensionsskulder.
Attformerna för missbruk varierar talar
för att skyddets utformning i praktiken
måste bli förhållandevis abstrakt och principiellt avfattat för att lämna utrymme åt
den praktiska tillämpningen att närmare
konkretisera hur skyddet formas i detalj
för att upprätthålla tilltron till egendomsordningen i det moderna samhällets omfångsrika lagstiftningsapparat
Aktuell litteratur:
”Äganderätt och Egendomsskyd”, SAFs förlag, Stockholm 1985
Bertil Bengtsson, ”Om expropriation och
grundlagstolkning”, ur Festskrift för Henrik
Hessler 1986.
Bertil Bengtsson, ”Ersättning vid offentliga ingrepp” l Egendomsskyddet enligt regeringsformen, Norstedts
Michael Bogdan, ”Äganderätten som folkrättsligt skyddad mänsklig rättighet”, Lund
1986, Raoul Wallenberg Institute, report nr 2.
Ulf Brunfelter, ”Egendomsskyddet, Grundlagen och Europakonventionen”, Timbro 1986.
Ulf Brunfelter/Mats Svegfors, ”Grundlag och
Egendomsskydd”, Akademilitteratur 1977.
”Sporong!Lönnroth”, utgåva på svenska av
Europadomstolens domar mot Sverige med
kommentarer, Institutet för internationell och
offentlig rätt nr 63, 1985