Jan Wallenberg; Är den offentliga sektorn effektiv

JAN WALLENBERG:
Ar den offentliga sektorn
effektiv?
SvT:S artikelserie om den offentliga sektorn – som började i
7-8/86 – fortsätter här med en
ny artikel av Jan Wallenberg.
Han behandlar frågan om effektiviteten inom den offentliga
sektorn och konstaterar att man
först måste precisera vad som
menas med ”effektivitet”.
Först klarläggs målsättningarna, sedan undersöks huruvida
de genomförts i praktiken. Därefter görs en bedömning: finns
en rimlig grad av målgenomförande till rimliga kostnader;
dvs är verksamheten effektiv?
Kanske slutsatsen bör bli en
varning för att tilldela den offentliga sektorn för många och för
olikartade uppgifter, en varning
för att se statsmakten som ett
instrument för att genomföra
vackra välfärdsåtgärder, summerar författaren.
Jan Wallenberg är fil dr i statskunskap.
!:
diskussion om den offentliga sekms eventuellt orättfärdiga utbredg på marknadsekonomins och privatlivets bekostnad kan det vara värdefullt att försöka precisera egenskaperna
hos det som kritiseras. Jag vill rentav gå
ett steg längre, och hävda nödvändigheten av att seriöst precisera den offentliga sektoms egenskaper. Därefter kan
man ha en mer välgrundad åsikt om vad
den offentliga sektorn borde och inte borde göra.
Det finns tyvärr i allmän debatt en viss
tendens att man inte tar dessa krav på
kunskap på riktigt allvar, utan med väl
magra argument avfärdar stat och kommun för att kräva mer marknadsmekanismer. På detta sätt vinner man emellertid
ingen ideologisk kamp mot marknadsekonomins motståndare. Jag vill därför i
denna artikel peka på en speciell fråga,
som rymmer många principiellt viktiga
problem, men som enligt min mening
alltför lättvindigt används i debatten och
då riskerar att bli ett tveeggat svärd för
marknadsekonomins förespråkare: effektiviteten. Det är nämligen inte korrekt att
man tar lätt på effektiviteten inom offentlig sektor, det är förmodligen överdrivet
att anklaga densamma för bristande effektivitet och det kanske inte ens är önskvärt med ökad effektivitet.
För det första; det görs seriösa ansträngningar i effektivitetsfrågan, och
sådana gjordes även innan massmedia
började uppmärksamma vissa av näringslivets effektivitetskampanjer. För övrigt
törs man nog påstå att den intellektuella
kvaliteten på statsförvaltningens insatser
inte alls varit underlägsen näringslivets,
utan snarare tvärtom med tanke på de
dyrbara modekurser av tvivelaktigt slag
\
L
120
som många företag satsar på. (Ar det inte
också så, att grafologi och astrologi utnyttjas av en del företag? Otänkbart för
ett ämbetsverk!)
Det är faktiskt så, att stora resurser satsas och har satsats på effektiviteten inom
offentlig sektor, kanske i så hög grad att
man vågar påstå att just effektivitetsfrågan är den enskilda fråga som för närvarande får mest uppmärksamhet inom
stat, landsting och kommun. (För en
översikt, se Wallenberg 1986 och Mellbourn 1986). Låt oss då se vilka lärdomarna hittills varit.
Effektivitetens svårigheter
Den kanske mest iögonfallande lärdomen
är svårigheten att mäta effektiviteten.
Effektivitet innebär ju att målen genomförs till rimliga kostnader, och mätningarna innebär därför ett ”trestegsarbete”.
Först klarläggs målsättningarna, sedan
undersöks huruvida de genomförts i
praktiken, därefter görs en bedömning:
finns en rimlig grad av målgenomförande
till rimliga kostnader, dvs är verksamheten effektiv? Sådana mätningar bygger
som synes på flera förutsättningar, t ex att
det finns klara målsättningar, att man kan
undersöka huruvida en myndighet genomfört sina målsättningar, och att man
kan jämföra målsättningar med praktiskt
genomförande. Effektivitetsmätningarnas
svårigheter gäller just den bristande realismen i dessa förutsättningar, och vi skall
se närmare på två av dem.
l) Mätningarna är svåra därför att
målsättningarna icke låter sig formuleras
exakt – och då vet man ju inte om de genomförts. Det är nog vanligare med oklara än med klara målsättningar inom offentlig sektor, till visst problem för dem
som försöker mäta effektiviteten, men
detta skall inte ses som någon sorts moralisk eller intellektuell brist hos de ansvariga, utan som en strukturell egenskap hos
det politiska systemet. Det finns nämligen
starka drivkrafter till att formulera otydliga och allmänt hållna målsättningar,
drivkrafter som är starkare än effektivitetsmätarnas krav på exakta och entydiga
målsättningar. En sådan drivkraft är att
ge förvaltningen en viss självständighet,
vilket är en traditionell kärnpunkt i det
svenska systemet – (exakta mål skulle
styra tjänstemännen för hårt och därvid
kunna skada självständigheten).
En annan drivkraft är att icke binda
politikerna alltför hårt vid förvaltningens
praktiska arbete – (det kan straffa sig vid
valet, ty tjänstemännen kan skylla alla
misslyckanden på att de detaljstyrts av
politikerna, så att medborgama väljer
andra politiker). Ytterligare en drivkraft
är att främja den kommunala självstyrelsen – (kommunerna vill icke ha exakta
och konkreta målsättningar givna av
staten, de vill bestämma själva). Ta t ex
socialtjänstlagen. Den uttrycker riksdagens vilja (och därmed förhoppningsvis
folkets vilja) inom den sociala sektorn,
men för att inte binda upp kommunerna
(som ju också uttrycker folkets vilja) har
man formulerat en ramlag, en allmän inriktning, som kommunerna själva får precisera.
En mätning av den sociala sektoms
effektivitet, en mätning av de politiska
målsättningarnas genomförande, riskerar
därför att bli omöjlig och meningslös, ty
målsättningarna är medvetet så löst preciserade att de icke kan ligga till grund för
en mätning – just därför att lokal variation skall underlättas. Socialt arbete får
och skall se olika ut i Blomstermåla och
Botkyrka, och den utredare som försöker
påstå att skillnaden mellan dem är en
skillnad i effektivitet råk.ar säkert illa ut.
Detta är dock ingen säregenhet för det
sociala området, ty ramlagar, decentralisering och lokal variation är snarare regel
än undantag inom offentlig sektor, vilket
skapar problem för effektivitetsmätningarna- det saknas helt enkelt klara målsättningar att utgå från. Hur skall man då
veta om de genomförts?
Det är faktiskt inte nödvändigt att
den offentliga sektorn skall sköta
all viktig verksamhet.
2) En annan svårighet är att mäta genomförandet. Vi antar att man lyckats
precisera en målsättning, och att man
därefter försöker mäta huruvida den genomförts. Denna ambition möter avsevärda svårigheter, bl a följande:
Tidsmässig avgränsning. Många (kanske de flesta) myndighetsåtgärder syftar
ju till att på lång sikt förbättra något, t ex
missbrukamas leverne, och att förebygga
problem, t ex förhindra att det skapas nya
missbrukare. Hur och när mäter man om
sådana målsättningar genomförts?
Sektorsavgränsning. Samhällsproblem
hänger ihop, men myndigheter är organisatoriskt åtskilda. Detta har blivit ett
starkt ökande problem i och med
välfärdsambitioner via den offentliga sektorn; nästan allt blir politik och hänger
ihop i ett svårgenomträngligt mönster,
där det blir så gott som omöjligt att förändra eller analysera bara en isolerad
komponent.
~~~~~—~— —
121
Yttre påverkan. Varje myndighet kan
med fog hävda att de förbättrats, men att
andra faktorer förvärrar problemen. Hur
skall en utredare t ex kunna särskilja en
eventuell effektivitetsminskning inom
sjukvården från yttre påverkan av försvå-
rande slag som aids, miljöproblem, osundare leverne?
Det har förvisso gjorts försök att bemästra dessa effektivitetsmätningarnas
svårigheter, och de har i allmänhet slutat
på två olika sätt. Dels att ambitionen till
mätning ges upp, vilket varit en vanlig
svensk utväg, och dels att resultaten blir
våldsamt kontroversiella och föremål för
de vanliga, ideologiska striderna, som i
USA vid utvärderingen av större välfärdsprogram. En vanlig amerikansk slutsats var att offentlig välfärdspolitik inte
fungerar, utan är ett slöseri med skattebetalamas pengar, och det ville av naturliga skäl vänsteranhängarna betrakta mer
som ett politiskt diskussionsinlägg än som
en saklig effektivitetsmätning.
Effektiviteten och demokratin
Kanske ändå dessa mätproblem har en
väl teknisk prägel. Låt oss därför diskutera en mer principiell fråga. Jag tror
nämligen att grunden till svårigheterna
inte alls är av teknisk karaktär, utan av
djupgående principiell karaktär. Kanske
sådana svårigheter framträder klarare,
när man ställer frågan: vems målsättningar är det som skall genomföras? Svaret
blir naturligtvis: medborgarnas. Ty förvaltningen ska genomföra de målsättningar som politikerna formulerat på
folkets uppdrag, eller snarare: förvaltningen skall genomföra det som den politiska majoriteten tolkar såsom folkmajo- 122
ritetens vilja. Okad effektivitet blir i det
perspektivet närmast frågan om att öka
förvaltningens följsamhet mot den politiska ledningen, och här framträder den
av Gunnar Heckscher betonade motsättningen mellan effektivitet och rättssäkerhet (se Heckscher 1958). Låt oss diskutera denna motsättning i två led.
För detförsta kan en strävan efter ökad
effektivitet leda till ett överambitiöst förvaltningsmaskineri, som okänsligt krossar
enskilda individer i sin strävan att till
punkt och pricka genomföra politiska viljeyttringar. Besvärsregler är t ex något
som skyddar den enskilde, men som lätt
kan ses som byråkratiska bestämmelser
hindrande en ökad effektivitet. Over
huvud taget brukar just detta strikta beroende av lagar, förordningar och regler
användas för att kritisera myndigheters
effektivitet, men det har trots allt en sund
och nödvändig kärna: medborgaren skall
veta att han måste följa demokratiskt beslutade regler, inget annat, och dessa regler skall ge honom både skyldigheter och
rättigheter. Förvaltningen skall icke på
egen hand få rubba dessa regler, hur
vackra ambitioner man än har om att
”snabbt och smidigt” lösa diverse samhällsproblem.
Här finns alltså ett mycket kontroversiellt element, nämligen att vissa politiska
målsättningar, som har sin grund i folkets
vilja, enkannerligen sådant som gäller att
förbättra välfärden eller lösa samhällsproblemen, kan stå i motsättning till
andra politiska målsättningar, som också
har sin grund i folkviljan, nämligen
kraven på fasta spelregler och den enskildes rättssäkerhet. Man kan försöka mildra denna motsättning genom att hävda att
problemen uppstår när politikerna icke
tolkat folkets vilja korrekt eller när förvaltningen icke genomför de politiska intentionerna hundraprocentigt – då vore
det inte konstigt om kraven på rättssäkerhet kom i kläm, och då kunde man korrigera felet så att allt fungerar perfekt igen.
Ty folkets vilja i ett demokratiskt system
borde ju inte vara så inkonsekvent~att en
typ av mål (välfärdsreformer, socialt
ingenjörsarbete), står i motsats till andra
mål (rättssäkerheten).
Jag vill emellertid hävda att så är fallet.
Jag tror att man kan dela upp den fiktiva
konstruktionen ”folkets vilja” i åtminstone fyra motstridande element: a) majoritetens contra minoritetens vilja b) viljan
ifråga om kostnader c) viljan ifråga om
rättssäkerheten d) viljan i fråga om materiella välfärdsreformer. Effektivitet brukar vanligen tolkas som relation mellan
d) och b), dvs mellan materiella mål och
kostnader. Kostnader brukar avse
penningutgifter, men kan ibland avse
även rättssäkerhet och minoritetens vilja.
I teoretiska skrifter ser man vanligen
kostnadsbegreppet på det senare sättet,
men i praktisk förvaltningsverksamhet är
kostnader helt enkelt frågan om penningutgifter. Konsekvensen blir att i praktiken
får rättssäkerhet och minoritetsskydd
mindre uppmärksamhet än de förtjänar.
Folkets vilja består alltså av flera inbördes motsatta delar, och ju mer av folkviljan förvaltningsmaskineriet försöker
genomföra, desto mer bygger man in
målkonflikter och antagonistiska motsättningar i själva organisationen.
Organisationen – den offentliga sektorn – fungerar därför allt sämre i takt
med ökad mångsidighet och bredare ambitioner. I grund och botten gäller denna
problematik själva synen på statsmakten.
Är staten ett kraftfullt instrument som i
händerna på filantropiska politiker och
~änstemän tolkar folkviljan och skapar
det perfekta samhället, där offentliga
organ garanterar varje människa trygghet
och välstånd? Eller kan en sådan statsmakt bli en maktfullkomlig koloss som i
längden motverkar både trygghet och välstånd, just därför att folket inte har någon
entydig vilja? Byråkratins behov av handling kan alltså reducera den mångfacetterade, av målkonflikter kännetecknade
folkviljan till en brutal enhetlighet som
kan skada viktiga värden.
Frågeställningen rymmer som synes en
mängd ideologiska problem av traditionell art, vilket bör leda till en seriös ideologisk analys av förvaltningen, men här
finns en uppenbar risk att man bakvägen
gör ett ogenomtänkt ställningstagande till
förmån för den kollektivistiska välfärdsstaten; nämligen om man kräver ökad
effektivitet utan att ta hänsyn till immateriella kostnader som rättssäkerhet och
minoritetsskydd.
Den andra begränsande faktorn i kraven på ökad effektivitet följer logiskt på
vad som diskuterats, nämligen frågor om
demokratins karaktär. Jag avser risken att
folkmajoritet och politisk majoritet med
en totalt följsam förvaltningsapparat (dvs
en i normal mening effektiv förvaltning)
erfar en viss maktberusning, och inte ser
några hinder alls för att omdana samhället efter sin vilja; ett mindre angenämt
framtidsperspektiv för minoriteter av olika slag. En mycket hög effektivitet skulle
således kunna bli en stimulans för ett alltför långt drivet majoritetsvälde, vilket t ex
de Tocqueville varnade för i sin analys av
demokratins problem i Amerika på
1830-talet (de Tocqueville 1986).
123
Dessa varningar finns ju så att säga inskrivna i USA:s konstitution, genom
maktbalanssystemet, och i någon mån i
Västtysklands, genom författningsdomstolen. Det är faktiskt rimligt att se de
amerikanska och tyska arrangemangen
som hinder för en alltför långtgående effektivitet, eller åtminstone som ett tillfälle
till begrundan över om ökad effektivitet
kan komma i konflikt med andra värden.
Och dessa värden är då närmast individens rättssäkerhet, stabiliteten i samhällets regelsystem, skydd för äganderätten,
skydd för privatliv och familjen, o d.
Politik och marknad
Kanske slutsatsen av effektivitetsproblematiken främst bör bli en varning för att
tilldela den offentliga sektorn för många
och för olikartade uppgifter, en varning
för att se statsmakten som ett instrument
för att genomföra vackra välfärdsåtgärder, och i grunden en varning för åsikten
att någon styrcentral över huvud taget
kan planera och administrera fram det
goda samhället. (Slutsatsen som sådan är
som synes inte särskilt originell, men jag
tror man måste lägga större vikt än vad
som ofta är fallet, vid de argument och
analyser som leder till slutsatsen.)
En orealistisk ambition om det positiva
med en allvetande samhällelig styrcentral
kan alltså sammanfattningsvis leda till att
förvaltningsorganen blir för stora och för
mångfacetterade, så att man till slut inte
vet vad som genomförs: politikernas målsättningar eller byråkratins egna, eller
kanske någon slumpstyrd produkt skapad
inom ett oöverskådligt maskineri.
Den politiska majoriteten kan kanske
också, med folkmajoriteten som legitimi- )
124
tetsgrund, frestas till maktövergrepp mot
enskilda individer och mot minoriteter av
olika slag, i den heliga ”folkviljans”
namn. Och kanske just begreppet ”folkvilja” är en viktig grund till problemen, ty
det är ett sammansatt fenomen som kännetecknas av inre motsättningar, icke av
harmonisk enighet. Om förvaltningen
försöker genomföra detta mångfacetterade fenomen, måste man obönhörligen
åsidosätta viktiga aspekter, troligen rättssäkerhet och minoritetsskydd.
· · Den offentliga sektorn och den representativa demokratin är trots allt vackra
ting, förutan vilka livet vore mindre civiliserat, och därför måste man peka på riskerna med orealistiska ambitioner som
ofta vidlåter stat och kommun. Det är
faktiskt inte nödvändigt att den offentliga
sektorn skall sköta all viktig verksamhet,
ty det finns andra sätt att i god demokratisk ordning fullgöra vad som angeläget
är. Måhända statsmakten har sin största
betydelse i att med auktoritet och legitimitet fastställa klara regler för samhällslivet (helst icke i strid med de informella
regler som alltid finns), och att statsmakten bör vara återhållsam med att genomföra avancerade välfärds- och jämlikhetsreformer av materiellt slag. Välfärd och
jämlikhet kan nämligen i västvärlden
komma folket tillgodo på annat sätt. Jag
syftar på att kapitalismen är det mest
demokratiska systemet därför att folkets
vilja råder via två olika mekanismer: politik och marknad. Passar inte den ena, så
kan man använda den andra.
Via marknadsmekanismer väljer enskilda individer fritt mellan konkurrerande företags ~änster, till båtnad för både
personlig frihet och ekonomisk utveckling. Valfrihet och konkurrens är icke att
förakta vare sig det gäller att skaffa sig bil
eller sjukvård och konsumenterna i en
marknadsekonomi har onekligen så stor
makt att man kan påstå att folkets vilja
råder, särskilt som fattigdomen och
okunnigheten från kapitalismens barndom övervunnits. Naturligtvis är inte systemet perfekt, men vem är perfekt? Det
finns i alla fall bara sämre alternativ att
välja på; vad sägs om t ex sovjetisk planhushållning?
Via politiken sköter medborgarna de
oundgängligen gemensamma verksamheterna, t ex skapandet av fasta spelregler,
men alls icke allt som är ”viktigt” i någon
mening, ty marknadsmekanismerna är ett
fullgott demokratiskt alternativ till mången ”viktig” verksamhet som nu sköts av
det politiska systemet.
Referenser.
Heckscher, G. Svensk statsförvaltning i arbete. SNS 1958
Mellboum, A. Bortom det starka samhället.
Carlssons 1986
de Tocqueville, A. Jämlikheten vårt öde.
Svenskt urval av Anders Byttner. Ratio
1986.
Wallenberg, J. Effektiv demokrati. Liber
1986