Jan Wallenberg; Den offentliga sektorns legitimitetsgrunder
1987
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
JAN WALLENBERG:
Den offentliga sektorns
legitimitetsgrunder
Hur kan den svenska frihetstraditionen vara förenlig med att
Sverige har den demokratiska
världens största offentliga sektor? Jo, friheten var inte någon
sorts individualistisk våryra, utan
knuten tilllagen och till kollektiv
av olika slag som byalag, landsting och riksdagar.
Det har under seklernas gång
funnits ett grundmurat förtroende för statsmakten. Den offentliga sektorn har därför kunnat
expandera i skydd av sin månghundraåriga legitimitet.
Jan Wallenberg är fil dr i statskunskap.
V
arför har Sverige den demokratiska världens största offentliga
sektor? Att slutgiltigt och övertygande besvara denna fråga är en gigantisk
forskningsuppgift av tvärvetenskapligt
slag, och jag tänker inte anta en sådan utmaning för närvarande. Däremot tänker
jag ge en kort skiss till en möjlig förklaringstyp. Mitt skissartade svar på den inledande frågan lyder: den svenska offentliga sektorn är störst i den demokratiska
världen därför att den har störst legitimitet. ”Legitimitet betyder” menar Habermas ”en viss politisk ordnings välgrundade anspråk på att erkännas.” (Den rationella övertygelsen. 1984, s 125)
I och med den svenska statsmaktens
höga legitimitet saknas mycket av den
misstro som i andra länder vidlåter statsmaktens olika grenar, vilket där förhindrat en långtgående expansion av svensk
typ. I Sverige har däremot socialdemokraterna (främst de, men inte uteslutande
de) obehindrat kunna bygga ut det offentliga maskineriets storlek och uppgifter
långt utöver den gräns många finner rimlig. Detta maskineri har i det svenska folkdjupet stor legitimitet, annars vore utbyggnaden knappast möjlig. (Minns temat ”systemskifte” från valrörelsen. Inte
endast den demagogiska kraften iförkunnelsen ledde till vaktslåendet om rådande
system. Dess legitimitet var inte förbrukad, det är den viktigare förklaringen.)
Alla de demokratiska länderna har genom den allmänna rösträtten och den politiska friheten en gemensam och stark
grund för den politiska ordningens legitimitet. Dock har vissa svårigheter i det avseendet kunnat märkas, genom politikerförakt, bristande laglydnad, skattefiffel
o d och för Sveriges del i uppseendeväckande händelser som havererade mordutredningar, vapensmuggling, kommunala penningplaceringsmisslyckanden och
bostadsförmedlingskorruption.
Den offentliga makten försöker dock
medvetet höja sin anfrätta legitimitet med
allehanda metoder, kanske ännu inte lika
klart märkbart iSverige som i många andra länder. Att använda statusmetoder
med vetenskaplig klang är därvidlag ett
beprövat medel. Programbudgetering,
avancerad samhällsplanering, tekniska
Den offentliga makten försöker
medvetet höja sin anfrätta legitimitet med allehanda metoder.
budgetprocesser, datorer, centrala effektivitetsmyndigheter m m har säkert sin
rent sakliga motivering, men till det kommer även symbolvärdet, det legitimitetshöjande syftet.
Staten använder metoder som har högt
prestigevärde och positiv klang hos medborgarna, inte bara efter kylig analys och
noggranna bedömningar i sakfrågan, utan
också efter känslomässiga bedömningar,
förvaltningsmässiga modetrender och anpassning till samhällets dominerande statusideer;just för att bevara eller förbättra
sitt folkliga förtroendekapital. Ingen har
väl t ex undgått att märka hur 60- och ?Otalets högstatusmetoder inom den offentliga sektorn, såsom central samhällsplanering och avancerade budgetsystem, ersatts av det mindre teknokratiska 80-ta·
lets decentralisering, ”brukarmedverkan”, avregleringar och frizoner? (Som
bekant några av civildepartementets honnörsord för närvarande.) Här finns uppenbarligen klara element av medveten
325
anpassning till ”tidsandan”, till de föreställningar som har en positiv klang hos
medborgarna, i ett ganska lätt skönjbart
egenintresse. statens minskande legitimitet möts således mer eller mindre medvetet med motåtgärder. Tidvis genom infö-
rande av teknologiskt iårgade planeringsoch styrningsprocesser, tidvis genom
”mjukare” avregleringstrender.
Frihet knuten tilllagen
Hur mycket har då förklarats med detta?
Vi har berört hur minskande legitimitet är
allvarligt för varje statsmakt, och vi har
pekat på motåtgärder som är gemensamma för hela den industrialiserade världen.
Vi har emellertid ännu inte gått in på själva huvudfrågan; varför har vårt lands
statsmakt den största legitimiteten? Här
räcker inga allmänna resonemang om
teknokratiska planeringsprocesser eller
decentraliserade avregleringstrender, ty
sådant behärskar man även i andra länder. Men något har vi, som är unikt: vår
svenska historia. Ehuru det vid ett ytligt
betraktande kan förefalla banalt, tror jag
att vi där finner en viktig förklaringsfaktor
till den svenska statsmaktens höga legitimitet.
Sverige är frihetens stamort på jorden,
och har så varit sedan urminnes tider, sades det förr i högtidliga sammanhang.
Förmodligen med all rätt. Och denna frihet har inte varit någon sorts individualistisk våryra , utan knuten till lagen och till
kollektiv av olika slag: byalag, landsting,
riksdagar.
Denna formellt och institutionellt
knutna frihet kan spåras i en obruten tradition genom seklerna, gott och väl ned
till medeltiden. Medeltidens landskapsla- 326
gar skapade allmänt accepterad ordning
och reda i samhället och var faktiskt giltiga ända till 1734 års lag; Magnus Erikssons landslag från 1350-talet är ett annat
exempel på tidig och långvarig lagreglering av mänsklig samvaro; mötet i Arboga
1435 får vi ju inte längre se som riksdagens födelse, men är ändå ett uttryck för
att kollektiv samvaro under ordnade former kännetecknat den svenska friheten;
besvärsrätten, ”att gå till kungs”, visar
också på mycket gamla former av frihet
via lagar och offentliga organ.
Sverige har dessutom aldrig haft verkligt envälde av centraleuropeiskt slag, vi
har aldrig haft ett fullt utvecklat feodalsystem med dess beroende av furstarnas
nycker, vi har aldrig haft livegenskap (trä-
lar har funnits, men bondeklassen som så-
dan har aldrig varit någon herres egendom).
Sverige bjuder helt enkelt ett utomordentligt åskådningsmaterial till den av
Burke formulerade iden om värdet av historiskt framväxta institutioner, förankrade i ”de samlade generationerilas visdom”, orörda av hetsiga reformivrare
men utvecklade gradvis och eftertänksamt i takt med erfarenheten. Poängen i
Burkes resonemang (Reflections on the
Revolution in France) är just att friheten
främjas genom lagen och de traditionella
institutionerna, medan friheten hotas av
dem som högljutt kräver drastiska omvälvningar, brott mot traditionerna och
rastlösa förbättringar av samhället. Deras
syfte må vara gott, menar Burke, men effekterna av deras verksamhet blir
avskräckande – exemplen ges från den
franska revolutionen, men en modern lä-
sare kommer osökt att tänka på mer näraliggande förhållanden.
Förtroende för statsmakten
Sverige har således under århundrade efter århundrade vid en internationell jämförelse haft ett regelverk och en statsmakt
som, med smärre undantag, haft stora
mått av folkligt förtroende – icke oförtjänt, om någon värdering skall anläggas.
Den ”offentliga sektorns” ovanligt hö-
ga legitimitet i det moderna Sverige är så-
ledes väl grundad i faktiska omständigheter; knappast i den nuvarande förvaltningens eventuella skicklighet, utan i
långvariga traditioner. Men just här ligger
60- och 70-talens centrala samhällsplaneringoch avancerade budgetsystem har ersatts av decentralisering och ”brukarmedverkan”.
också problemet. Den som är positiv till
den nuvarande offentliga sektoms storlek
och funktion, kan naturligtvis se en obruten frihetstradition ända från medeltidens
landskapslagar.
Den som mer oroas av tillståndet i dagens Sverige har dock anledning att fundera över trendbrottet; hur kan Iandskapslagarnas fria folk nästan ett årtusende senare skapa ett sådant missfoster till
lag som socialtjänstlagen, som tillåter vem
som helst att sitta med armarna i kors och
bli rikligen försörjd av skattebetalarna,
med utbetalningsprivilegiet hos lägre
kommunaltjänstemän? Nog finns det skäl
att peka på denna diskontinuitet, peka på
hur världens friaste land fått tendenser i
en annan riktning – lagar och offentliga
organ främjar inte som förr flit, sparsamhet och hederligt leverne, utan visar tendenser till att främja raka motsatsen. Men
legitimiteten, det folkliga föriroendet, lever kvar i en eftersläpningseffekt av stora
mått, skyddande den byråkrati och de lagar som inte alltid är värda det.
En paradox
Förklaringarna till mångfacetterade samhällsfrågor är- mångfacetterade. Jag har
endast antytt den huvudinriktning en rimNu främjar lagar och offentliga organ inte som förr flit, sparsamhet
och hederligt leverne.
lig förklaring till vår inledande fråga kan
ta: Sveriges offentliga sektor är störst i
den demokratiska världen, därför att den
kunnat expandera i skydd av den månghundraåriga legitimitet den välförtjänt innehaft .
327
Att den nuvarande apparaten inom
stat, landsting och kommun inte på alla
punkter motsvarar de gamla idealen, borde visa sig så småningom – men eftersläpningseffekterna från ”den gamla goda
tidens” legitimitet är förmodligen betydande. Paradoxalt nog, kan alltså vår urgamla frihet ha underlättat tendenserna
till den nya ofriheten – till den offentliga
byråkratins dominerande inflytande över
den enskildes liv och näringslivets funktion. Kanske ett sådant historiskt och nationellt perspektiv inte tillräckligt uppmärksammats i diskussionerna om dagens offentliga sektor.
I mer ideologiska termer vill jag hävda,
att konservatismen fått för liten plats i
dagens Sverige, inte bara som politisk
åskådning, utan även som samhällsvetenskapligt analysinstrument.
Den offentliga sektorns
legitimitetsgrunder
Hur kan den svenska frihetstraditionen vara förenlig med att
Sverige har den demokratiska
världens största offentliga sektor? Jo, friheten var inte någon
sorts individualistisk våryra, utan
knuten tilllagen och till kollektiv
av olika slag som byalag, landsting och riksdagar.
Det har under seklernas gång
funnits ett grundmurat förtroende för statsmakten. Den offentliga sektorn har därför kunnat
expandera i skydd av sin månghundraåriga legitimitet.
Jan Wallenberg är fil dr i statskunskap.
V
arför har Sverige den demokratiska världens största offentliga
sektor? Att slutgiltigt och övertygande besvara denna fråga är en gigantisk
forskningsuppgift av tvärvetenskapligt
slag, och jag tänker inte anta en sådan utmaning för närvarande. Däremot tänker
jag ge en kort skiss till en möjlig förklaringstyp. Mitt skissartade svar på den inledande frågan lyder: den svenska offentliga sektorn är störst i den demokratiska
världen därför att den har störst legitimitet. ”Legitimitet betyder” menar Habermas ”en viss politisk ordnings välgrundade anspråk på att erkännas.” (Den rationella övertygelsen. 1984, s 125)
I och med den svenska statsmaktens
höga legitimitet saknas mycket av den
misstro som i andra länder vidlåter statsmaktens olika grenar, vilket där förhindrat en långtgående expansion av svensk
typ. I Sverige har däremot socialdemokraterna (främst de, men inte uteslutande
de) obehindrat kunna bygga ut det offentliga maskineriets storlek och uppgifter
långt utöver den gräns många finner rimlig. Detta maskineri har i det svenska folkdjupet stor legitimitet, annars vore utbyggnaden knappast möjlig. (Minns temat ”systemskifte” från valrörelsen. Inte
endast den demagogiska kraften iförkunnelsen ledde till vaktslåendet om rådande
system. Dess legitimitet var inte förbrukad, det är den viktigare förklaringen.)
Alla de demokratiska länderna har genom den allmänna rösträtten och den politiska friheten en gemensam och stark
grund för den politiska ordningens legitimitet. Dock har vissa svårigheter i det avseendet kunnat märkas, genom politikerförakt, bristande laglydnad, skattefiffel
o d och för Sveriges del i uppseendeväckande händelser som havererade mordutredningar, vapensmuggling, kommunala penningplaceringsmisslyckanden och
bostadsförmedlingskorruption.
Den offentliga makten försöker dock
medvetet höja sin anfrätta legitimitet med
allehanda metoder, kanske ännu inte lika
klart märkbart iSverige som i många andra länder. Att använda statusmetoder
med vetenskaplig klang är därvidlag ett
beprövat medel. Programbudgetering,
avancerad samhällsplanering, tekniska
Den offentliga makten försöker
medvetet höja sin anfrätta legitimitet med allehanda metoder.
budgetprocesser, datorer, centrala effektivitetsmyndigheter m m har säkert sin
rent sakliga motivering, men till det kommer även symbolvärdet, det legitimitetshöjande syftet.
Staten använder metoder som har högt
prestigevärde och positiv klang hos medborgarna, inte bara efter kylig analys och
noggranna bedömningar i sakfrågan, utan
också efter känslomässiga bedömningar,
förvaltningsmässiga modetrender och anpassning till samhällets dominerande statusideer;just för att bevara eller förbättra
sitt folkliga förtroendekapital. Ingen har
väl t ex undgått att märka hur 60- och ?Otalets högstatusmetoder inom den offentliga sektorn, såsom central samhällsplanering och avancerade budgetsystem, ersatts av det mindre teknokratiska 80-ta·
lets decentralisering, ”brukarmedverkan”, avregleringar och frizoner? (Som
bekant några av civildepartementets honnörsord för närvarande.) Här finns uppenbarligen klara element av medveten
325
anpassning till ”tidsandan”, till de föreställningar som har en positiv klang hos
medborgarna, i ett ganska lätt skönjbart
egenintresse. statens minskande legitimitet möts således mer eller mindre medvetet med motåtgärder. Tidvis genom infö-
rande av teknologiskt iårgade planeringsoch styrningsprocesser, tidvis genom
”mjukare” avregleringstrender.
Frihet knuten tilllagen
Hur mycket har då förklarats med detta?
Vi har berört hur minskande legitimitet är
allvarligt för varje statsmakt, och vi har
pekat på motåtgärder som är gemensamma för hela den industrialiserade världen.
Vi har emellertid ännu inte gått in på själva huvudfrågan; varför har vårt lands
statsmakt den största legitimiteten? Här
räcker inga allmänna resonemang om
teknokratiska planeringsprocesser eller
decentraliserade avregleringstrender, ty
sådant behärskar man även i andra länder. Men något har vi, som är unikt: vår
svenska historia. Ehuru det vid ett ytligt
betraktande kan förefalla banalt, tror jag
att vi där finner en viktig förklaringsfaktor
till den svenska statsmaktens höga legitimitet.
Sverige är frihetens stamort på jorden,
och har så varit sedan urminnes tider, sades det förr i högtidliga sammanhang.
Förmodligen med all rätt. Och denna frihet har inte varit någon sorts individualistisk våryra , utan knuten till lagen och till
kollektiv av olika slag: byalag, landsting,
riksdagar.
Denna formellt och institutionellt
knutna frihet kan spåras i en obruten tradition genom seklerna, gott och väl ned
till medeltiden. Medeltidens landskapsla- 326
gar skapade allmänt accepterad ordning
och reda i samhället och var faktiskt giltiga ända till 1734 års lag; Magnus Erikssons landslag från 1350-talet är ett annat
exempel på tidig och långvarig lagreglering av mänsklig samvaro; mötet i Arboga
1435 får vi ju inte längre se som riksdagens födelse, men är ändå ett uttryck för
att kollektiv samvaro under ordnade former kännetecknat den svenska friheten;
besvärsrätten, ”att gå till kungs”, visar
också på mycket gamla former av frihet
via lagar och offentliga organ.
Sverige har dessutom aldrig haft verkligt envälde av centraleuropeiskt slag, vi
har aldrig haft ett fullt utvecklat feodalsystem med dess beroende av furstarnas
nycker, vi har aldrig haft livegenskap (trä-
lar har funnits, men bondeklassen som så-
dan har aldrig varit någon herres egendom).
Sverige bjuder helt enkelt ett utomordentligt åskådningsmaterial till den av
Burke formulerade iden om värdet av historiskt framväxta institutioner, förankrade i ”de samlade generationerilas visdom”, orörda av hetsiga reformivrare
men utvecklade gradvis och eftertänksamt i takt med erfarenheten. Poängen i
Burkes resonemang (Reflections on the
Revolution in France) är just att friheten
främjas genom lagen och de traditionella
institutionerna, medan friheten hotas av
dem som högljutt kräver drastiska omvälvningar, brott mot traditionerna och
rastlösa förbättringar av samhället. Deras
syfte må vara gott, menar Burke, men effekterna av deras verksamhet blir
avskräckande – exemplen ges från den
franska revolutionen, men en modern lä-
sare kommer osökt att tänka på mer näraliggande förhållanden.
Förtroende för statsmakten
Sverige har således under århundrade efter århundrade vid en internationell jämförelse haft ett regelverk och en statsmakt
som, med smärre undantag, haft stora
mått av folkligt förtroende – icke oförtjänt, om någon värdering skall anläggas.
Den ”offentliga sektorns” ovanligt hö-
ga legitimitet i det moderna Sverige är så-
ledes väl grundad i faktiska omständigheter; knappast i den nuvarande förvaltningens eventuella skicklighet, utan i
långvariga traditioner. Men just här ligger
60- och 70-talens centrala samhällsplaneringoch avancerade budgetsystem har ersatts av decentralisering och ”brukarmedverkan”.
också problemet. Den som är positiv till
den nuvarande offentliga sektoms storlek
och funktion, kan naturligtvis se en obruten frihetstradition ända från medeltidens
landskapslagar.
Den som mer oroas av tillståndet i dagens Sverige har dock anledning att fundera över trendbrottet; hur kan Iandskapslagarnas fria folk nästan ett årtusende senare skapa ett sådant missfoster till
lag som socialtjänstlagen, som tillåter vem
som helst att sitta med armarna i kors och
bli rikligen försörjd av skattebetalarna,
med utbetalningsprivilegiet hos lägre
kommunaltjänstemän? Nog finns det skäl
att peka på denna diskontinuitet, peka på
hur världens friaste land fått tendenser i
en annan riktning – lagar och offentliga
organ främjar inte som förr flit, sparsamhet och hederligt leverne, utan visar tendenser till att främja raka motsatsen. Men
legitimiteten, det folkliga föriroendet, lever kvar i en eftersläpningseffekt av stora
mått, skyddande den byråkrati och de lagar som inte alltid är värda det.
En paradox
Förklaringarna till mångfacetterade samhällsfrågor är- mångfacetterade. Jag har
endast antytt den huvudinriktning en rimNu främjar lagar och offentliga organ inte som förr flit, sparsamhet
och hederligt leverne.
lig förklaring till vår inledande fråga kan
ta: Sveriges offentliga sektor är störst i
den demokratiska världen, därför att den
kunnat expandera i skydd av den månghundraåriga legitimitet den välförtjänt innehaft .
327
Att den nuvarande apparaten inom
stat, landsting och kommun inte på alla
punkter motsvarar de gamla idealen, borde visa sig så småningom – men eftersläpningseffekterna från ”den gamla goda
tidens” legitimitet är förmodligen betydande. Paradoxalt nog, kan alltså vår urgamla frihet ha underlättat tendenserna
till den nya ofriheten – till den offentliga
byråkratins dominerande inflytande över
den enskildes liv och näringslivets funktion. Kanske ett sådant historiskt och nationellt perspektiv inte tillräckligt uppmärksammats i diskussionerna om dagens offentliga sektor.
I mer ideologiska termer vill jag hävda,
att konservatismen fått för liten plats i
dagens Sverige, inte bara som politisk
åskådning, utan även som samhällsvetenskapligt analysinstrument.