Tommy Möller; Kommunal självstyrelse
1987
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
TOMMY MÖLLER:
Kommunal självstyrelse?
11974 års regeringsform återfinns den kommunala självstyrelsen redan i den första paragrafen. l verkligheten är det
emellertid klent med kommunernas rätt att ta självständiga beslut.
Det är riksdagen som i stor
utsträckning beslutar om kommunernas befogenheter och
skyldigheter och regeringen ger
genom förordningar bindande
föreskrifter till kommunerna.
Hela BO % av den kommunala
verksamheten äger rum inom
den reglerade sektorn.
Det finns förutsättningar för
mer självständiga kommuner
och skillnaden mellan kommunerna fordrar det. Att bara förorda kommunal självstyrelse så
länge den inte får några praktiska konskvenser är ohållbart.
Tommy Mö/ler är fil dr i statskunskap.
D
en kommunala självstyrelsen har
ett dubbelt och lite motstridigt
ursprung. Samtidigt som kommunerna alltid har betraktats som en del av
statsmakten på lokal nivå, har de också i
ökad utsträckning kommit att ses som nå-
gorlunda självständiga enheter med egna
uppgifter. Att tyngdpunkten alltid har legat på det förra perspektivet råder det
emellertid inte någon tvekan om. Enligt
det kommittebetänkande, som låg till
grund för 1862 års kommunallag, sågs
kommunerna ”såsom integrerade delar
av statsförvaltningens organisation, och
de gemensamma ändamål för vilka de
inom sig arbeta, måste tillika anses vara
statsändamål”.
I 1974 års regeringsform återfinns den
kommunala självstyrelsen redan i första
paragrafen. Den intar där rentav en lika
framskjuten plats som riksdag och regering, ty folkstyrelsen, heter det, ”förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse”.
Detta är dock knappast någon verklighetsbeskrivning. Den kommunala självstyrelsen hämtar visserligen sin legitimitet
direkt från folket, men av andra paragrafer i RF framgår det tydligt att riksdagen
är folkets främsta företrädare. Det är
riksdagen som beslutar om kommunindelningen, om grunderna för kommunernas organisation och om den kommunala
beskattningen. Riksdagen avgör även vilka befogenheter och skyldigheter kommunerna i övrigt skall ha. Därtill har regeringen rätt att genom förordningar ge
bindande föreskrifter till kommunerna.
Betecknande är, att hela 80 % av den
kommunala verksamheten äger rum inom
den reglerade sektorn. Här finns ingen
självstyrelse. Ibland kan en viss beslutandesfär förvisso finnas, men det handlar på
det hela taget om ganska marginella och
tekniskt präglade beslut (vilket dock inte
hindrar hårda politiska strider). Man kan
säga att kommunerna är implementeringsorgan för den politik som utformats
av riksdag och regering.
Självstyrelsens förutsättningar
Grundtanken när det gäller den kommunala självstyrelsen är emellertid att kommunerna i största möjliga utsträckning
skall vara autonoma. Lokal variation, i
överensstämmelse med egna behov och
preferenser, är essensen i självstyrelsebegreppet
Lokal variation, i överensstämmelse med egna behov och preferenser,
är essensen i självstyrelsebegreppet.
Hur förhåller det sig då med skillnaderna mellan kommunerna? Hur ser så
att säga självstyrelsens förutsättningar ut?
Den forskning som bedrivits om detta
visar alldeles klart att förutsättningarna är
goda. l en nyutkommen skrift, Staten,
kommunerna och den statliga styrningen,
sammanfattar Jörgen Westerståhl på ett
mycket förträffligt sätt de viktigaste resultaten inom kommunalforskningen. Ett av
resultaten är att det de facto föreligger
ganska betydande variationer ifråga om
serviceprioriteringar mellan kommunerna. Däremot är skillnaderna inom kommunerna närmast obefintliga, eller
åtminstone mycket små.
Att de nya kommunerna blivit förhållandevis homogena är inte helt ointres- 329
sant i sammanhanget, eftersom ett viktigt
syfte med indelningsreformerna just var
att minska skillnaderna ifråga om serviceförutsättningar mellan kommunerna.
Detta skulle i sig borga för autonomi. En
sannolik förklaring till att det inom de
nya kommunerna, som sammanfogats av
tidigare ganska olikartade småkommuner, så pass snabbt utvecklats en samsyn
när det gäller serviceprioriteringar, är
självfallet den omfattande expansionstakten av den kommunala verksamheten;
gemensamma utgångspunkter har skapats
för inriktningen av denna. Endast smärre
skillnader föreligger: på landsorten prioriteras åtgärder för att förbättra kollektivtrafik, vatten och avlopp etc något högre,
medan man i centralorterna har större intresse för exempelvis bostadsbyggande.
slutsatsen måste rimligen bli, att det
finns förutsättningar för mer självständiga
kommuner. Dels för att skillnaderna mellan kommunerna faktiskt fordrar detta.
Dels också för att det inte kan råda någon
tvekan om att vi i dag har tillräckligt resursstarka kommuner i hela landet för att
en verklig decentralisering skall vara möjlig. Regeringen tillsatte förra året en arbetsgrupp inom civildepartementet med
uppgift att – mindre än ett decennium efter att den nuvarande kommunallagen
trädde i kraft – utarbeta ett förslag till ny
kommunallag. Det måste betraktas som
ytterst angeläget att man i detta sammanhang noggrant ser över förutsättningarna
för den kommunala självstyrelsen. Tiden
är mogen att diskutera frågan vilken roll
kommunerna egentligen skall spela i det
politiska systemet.
Det finns starka skäl – både ur demokrati- och effektivitetssynpunkt – att genomföra en långtgående decentralisering,
330
inte bara av verkställighetsfunktioner
utan även av beslutandefunktioner. Det
finns i alla stora och växande organisationer ett permanent behov av att decentralisera beslutsfattande, och på den kommunala nivån är det först under senare tid
som möjligheterna att göra detta uppstått.
Självstyrelse eller enhetlighet
I synen på vilken roll som kommunerna
bör spela finns ofta en påfallande ambivalens. Nästan alla som deltar i debatten om
kommunerna är starkt positiva till självstyrelse. Ingen opponerar sig mot förslag
om decentralisering och vidgad autonomi. Men samtidigt finns en annan viktig
princip av egalitär karaktär: oavsett var
någonstans i landet man bor har man rätt
till ungefär samma service, och dessutom
bör nivån på det kommunala skatteuttaget inte skilja sig nämnvärt mellan rika
och fattiga kommuner.
I en undersökning från 1979 om medborgamas attityder till skatter och service
framträder denna motsägelsefulla inställning: nästan alla instämde i den primära
motiveringen för självstyrelse – att servicen genom en sådan bäst kan anpassas till
lokala behov – men de flesta av dessa instämde märkligt nog också i påståendet
att staten bör tvinga alla kommuner att
hålla samma service, liksom i tanken att
alla kommuner bör ha samma kommunalskatt. (Westerståhl & Johansson:
Medborgarna och kommunen, Ds Kn
1981:12)
Det är naturligtvis av fundamental betydelse, att denna uppenbara kluvenhet
klaras ut nu när statsmaktema återigen
skall precisera de allmänna förutsättningama för den kommunala självstyrelsen.
Att bara förorda kommunal självstyrelse
så länge den inte får några praktiska konsekvenser är ohållbart.
Priset för ökad självstyrelse
är värt att betala
Förvisso är det inte endast den ovan
nämnda rättviseprincipen som motiverar
inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Det finns en mängd funktioner
som berör övergripande intressen för landet som helhet, varvid de mest påtagliga
exemplena torde vara försvars- och utrikespolitik, områden som naturligtvis är
Att bara förorda kommunal självstyrelse så länge den inte får några
praktiska konsekvenser är ohållbart.
direkt otänkbara att decentralisera. Att
staten skall ha det överordnade ansvaret
för samhällsekonomin är också närmast
en självklarhet; vad detta konkret innebär
är dock inte helt okomplicerat. Därutöver
finns det en rad områden som visserligen
ligger utanför de traditionella och fundamentala statsfunktionerna, men där det
av såväl praktiska som principiella skäl är
angeläget med enhetlighet. Ett exempel
på detta är skolväsendet: med tanke på att
elever från hela landet så småningom
skall konkurrera om högskoleplatser är
det onekligen en fördel både från
administrativ synvinkel och av rättviseskäl om samma betygssystem tillämpas
över hela landet. Och det är också rimligt
att det finns en gemensam läroplan, så att
alla får lära sig ungefår samma saker oavsett av var man råkar bo.
Så kan uppräkningen fortsätta. På område efter område kan man hitta mer eller
mindre starka skäl för att begränsa den
kommunala självstyrelsen, under hänvisning till överordnade nationella intressen
eller till praktiska problem som lämpligast hanteras genom statsmaktemas försorg. Även den mest dogmatiske decentralist blir till slut tämligen resignerad, ty
det fullkornligen vimlar av argument för
Även den mest dogmatiske decentralist blir till slut tämligen resignerad.
att inskränka den av alla mycket starkt
omhuldade principen om kommunal
självstyrelse.
Icke desto mindre är det nödvändigt
att inför omarbetningen av kommunallagen söka precisera innebörden av självstyrelsebegreppet Ambitionen måste vara att ge största möjliga utrymme för
kommunalt självbestämmande, med ty efterföljande konsekvenser. Om ordet
331
”självstyrelse” verkligen skall ha en adekvat betydelse – att kommunerna skall
styra sig själva- krävs åtskilligt nytänkande.
Vad som krävs är framförallt en genomgripande kartläggning av de områ-
den inom den specialreglerade sektorn
som är möjliga att avreglera. Men det är
också angeläget med en grundlig diskussion om den ambivalens som genomsyrar
inställningen till självstyrelsen som sådan.
Är det verkligen rimligt att kräva samma
service över hela landet? Om så är fallet:
är detta viktigare än principen om självstyrelse? Om så ej är fallet: är vi då beredda att ta konsekvenserna av detta?
Mycket talar för att vi inom en relativt
snar framtid kommer att få se en utveckling från dagens situation, där kommunerna i stor utsträckning all~ämt fungerar
som verkställare av centralt utformad politik, till en situation med ett avsevärt större inflytande för kommunerna. För dem
som eftersträvar största möjliga likhet
och enhetlighet kommer självfallet priset
för en sådan utveckling att framstå som
alltför högt. Men för dem som är anhängare av decentralistiska lösningar är det
priset definitivt värt att betala.
Kommunal självstyrelse?
11974 års regeringsform återfinns den kommunala självstyrelsen redan i den första paragrafen. l verkligheten är det
emellertid klent med kommunernas rätt att ta självständiga beslut.
Det är riksdagen som i stor
utsträckning beslutar om kommunernas befogenheter och
skyldigheter och regeringen ger
genom förordningar bindande
föreskrifter till kommunerna.
Hela BO % av den kommunala
verksamheten äger rum inom
den reglerade sektorn.
Det finns förutsättningar för
mer självständiga kommuner
och skillnaden mellan kommunerna fordrar det. Att bara förorda kommunal självstyrelse så
länge den inte får några praktiska konskvenser är ohållbart.
Tommy Mö/ler är fil dr i statskunskap.
D
en kommunala självstyrelsen har
ett dubbelt och lite motstridigt
ursprung. Samtidigt som kommunerna alltid har betraktats som en del av
statsmakten på lokal nivå, har de också i
ökad utsträckning kommit att ses som nå-
gorlunda självständiga enheter med egna
uppgifter. Att tyngdpunkten alltid har legat på det förra perspektivet råder det
emellertid inte någon tvekan om. Enligt
det kommittebetänkande, som låg till
grund för 1862 års kommunallag, sågs
kommunerna ”såsom integrerade delar
av statsförvaltningens organisation, och
de gemensamma ändamål för vilka de
inom sig arbeta, måste tillika anses vara
statsändamål”.
I 1974 års regeringsform återfinns den
kommunala självstyrelsen redan i första
paragrafen. Den intar där rentav en lika
framskjuten plats som riksdag och regering, ty folkstyrelsen, heter det, ”förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse”.
Detta är dock knappast någon verklighetsbeskrivning. Den kommunala självstyrelsen hämtar visserligen sin legitimitet
direkt från folket, men av andra paragrafer i RF framgår det tydligt att riksdagen
är folkets främsta företrädare. Det är
riksdagen som beslutar om kommunindelningen, om grunderna för kommunernas organisation och om den kommunala
beskattningen. Riksdagen avgör även vilka befogenheter och skyldigheter kommunerna i övrigt skall ha. Därtill har regeringen rätt att genom förordningar ge
bindande föreskrifter till kommunerna.
Betecknande är, att hela 80 % av den
kommunala verksamheten äger rum inom
den reglerade sektorn. Här finns ingen
självstyrelse. Ibland kan en viss beslutandesfär förvisso finnas, men det handlar på
det hela taget om ganska marginella och
tekniskt präglade beslut (vilket dock inte
hindrar hårda politiska strider). Man kan
säga att kommunerna är implementeringsorgan för den politik som utformats
av riksdag och regering.
Självstyrelsens förutsättningar
Grundtanken när det gäller den kommunala självstyrelsen är emellertid att kommunerna i största möjliga utsträckning
skall vara autonoma. Lokal variation, i
överensstämmelse med egna behov och
preferenser, är essensen i självstyrelsebegreppet
Lokal variation, i överensstämmelse med egna behov och preferenser,
är essensen i självstyrelsebegreppet.
Hur förhåller det sig då med skillnaderna mellan kommunerna? Hur ser så
att säga självstyrelsens förutsättningar ut?
Den forskning som bedrivits om detta
visar alldeles klart att förutsättningarna är
goda. l en nyutkommen skrift, Staten,
kommunerna och den statliga styrningen,
sammanfattar Jörgen Westerståhl på ett
mycket förträffligt sätt de viktigaste resultaten inom kommunalforskningen. Ett av
resultaten är att det de facto föreligger
ganska betydande variationer ifråga om
serviceprioriteringar mellan kommunerna. Däremot är skillnaderna inom kommunerna närmast obefintliga, eller
åtminstone mycket små.
Att de nya kommunerna blivit förhållandevis homogena är inte helt ointres- 329
sant i sammanhanget, eftersom ett viktigt
syfte med indelningsreformerna just var
att minska skillnaderna ifråga om serviceförutsättningar mellan kommunerna.
Detta skulle i sig borga för autonomi. En
sannolik förklaring till att det inom de
nya kommunerna, som sammanfogats av
tidigare ganska olikartade småkommuner, så pass snabbt utvecklats en samsyn
när det gäller serviceprioriteringar, är
självfallet den omfattande expansionstakten av den kommunala verksamheten;
gemensamma utgångspunkter har skapats
för inriktningen av denna. Endast smärre
skillnader föreligger: på landsorten prioriteras åtgärder för att förbättra kollektivtrafik, vatten och avlopp etc något högre,
medan man i centralorterna har större intresse för exempelvis bostadsbyggande.
slutsatsen måste rimligen bli, att det
finns förutsättningar för mer självständiga
kommuner. Dels för att skillnaderna mellan kommunerna faktiskt fordrar detta.
Dels också för att det inte kan råda någon
tvekan om att vi i dag har tillräckligt resursstarka kommuner i hela landet för att
en verklig decentralisering skall vara möjlig. Regeringen tillsatte förra året en arbetsgrupp inom civildepartementet med
uppgift att – mindre än ett decennium efter att den nuvarande kommunallagen
trädde i kraft – utarbeta ett förslag till ny
kommunallag. Det måste betraktas som
ytterst angeläget att man i detta sammanhang noggrant ser över förutsättningarna
för den kommunala självstyrelsen. Tiden
är mogen att diskutera frågan vilken roll
kommunerna egentligen skall spela i det
politiska systemet.
Det finns starka skäl – både ur demokrati- och effektivitetssynpunkt – att genomföra en långtgående decentralisering,
330
inte bara av verkställighetsfunktioner
utan även av beslutandefunktioner. Det
finns i alla stora och växande organisationer ett permanent behov av att decentralisera beslutsfattande, och på den kommunala nivån är det först under senare tid
som möjligheterna att göra detta uppstått.
Självstyrelse eller enhetlighet
I synen på vilken roll som kommunerna
bör spela finns ofta en påfallande ambivalens. Nästan alla som deltar i debatten om
kommunerna är starkt positiva till självstyrelse. Ingen opponerar sig mot förslag
om decentralisering och vidgad autonomi. Men samtidigt finns en annan viktig
princip av egalitär karaktär: oavsett var
någonstans i landet man bor har man rätt
till ungefär samma service, och dessutom
bör nivån på det kommunala skatteuttaget inte skilja sig nämnvärt mellan rika
och fattiga kommuner.
I en undersökning från 1979 om medborgamas attityder till skatter och service
framträder denna motsägelsefulla inställning: nästan alla instämde i den primära
motiveringen för självstyrelse – att servicen genom en sådan bäst kan anpassas till
lokala behov – men de flesta av dessa instämde märkligt nog också i påståendet
att staten bör tvinga alla kommuner att
hålla samma service, liksom i tanken att
alla kommuner bör ha samma kommunalskatt. (Westerståhl & Johansson:
Medborgarna och kommunen, Ds Kn
1981:12)
Det är naturligtvis av fundamental betydelse, att denna uppenbara kluvenhet
klaras ut nu när statsmaktema återigen
skall precisera de allmänna förutsättningama för den kommunala självstyrelsen.
Att bara förorda kommunal självstyrelse
så länge den inte får några praktiska konsekvenser är ohållbart.
Priset för ökad självstyrelse
är värt att betala
Förvisso är det inte endast den ovan
nämnda rättviseprincipen som motiverar
inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Det finns en mängd funktioner
som berör övergripande intressen för landet som helhet, varvid de mest påtagliga
exemplena torde vara försvars- och utrikespolitik, områden som naturligtvis är
Att bara förorda kommunal självstyrelse så länge den inte får några
praktiska konsekvenser är ohållbart.
direkt otänkbara att decentralisera. Att
staten skall ha det överordnade ansvaret
för samhällsekonomin är också närmast
en självklarhet; vad detta konkret innebär
är dock inte helt okomplicerat. Därutöver
finns det en rad områden som visserligen
ligger utanför de traditionella och fundamentala statsfunktionerna, men där det
av såväl praktiska som principiella skäl är
angeläget med enhetlighet. Ett exempel
på detta är skolväsendet: med tanke på att
elever från hela landet så småningom
skall konkurrera om högskoleplatser är
det onekligen en fördel både från
administrativ synvinkel och av rättviseskäl om samma betygssystem tillämpas
över hela landet. Och det är också rimligt
att det finns en gemensam läroplan, så att
alla får lära sig ungefår samma saker oavsett av var man råkar bo.
Så kan uppräkningen fortsätta. På område efter område kan man hitta mer eller
mindre starka skäl för att begränsa den
kommunala självstyrelsen, under hänvisning till överordnade nationella intressen
eller till praktiska problem som lämpligast hanteras genom statsmaktemas försorg. Även den mest dogmatiske decentralist blir till slut tämligen resignerad, ty
det fullkornligen vimlar av argument för
Även den mest dogmatiske decentralist blir till slut tämligen resignerad.
att inskränka den av alla mycket starkt
omhuldade principen om kommunal
självstyrelse.
Icke desto mindre är det nödvändigt
att inför omarbetningen av kommunallagen söka precisera innebörden av självstyrelsebegreppet Ambitionen måste vara att ge största möjliga utrymme för
kommunalt självbestämmande, med ty efterföljande konsekvenser. Om ordet
331
”självstyrelse” verkligen skall ha en adekvat betydelse – att kommunerna skall
styra sig själva- krävs åtskilligt nytänkande.
Vad som krävs är framförallt en genomgripande kartläggning av de områ-
den inom den specialreglerade sektorn
som är möjliga att avreglera. Men det är
också angeläget med en grundlig diskussion om den ambivalens som genomsyrar
inställningen till självstyrelsen som sådan.
Är det verkligen rimligt att kräva samma
service över hela landet? Om så är fallet:
är detta viktigare än principen om självstyrelse? Om så ej är fallet: är vi då beredda att ta konsekvenserna av detta?
Mycket talar för att vi inom en relativt
snar framtid kommer att få se en utveckling från dagens situation, där kommunerna i stor utsträckning all~ämt fungerar
som verkställare av centralt utformad politik, till en situation med ett avsevärt större inflytande för kommunerna. För dem
som eftersträvar största möjliga likhet
och enhetlighet kommer självfallet priset
för en sådan utveckling att framstå som
alltför högt. Men för dem som är anhängare av decentralistiska lösningar är det
priset definitivt värt att betala.