Gustaf Petrén; Svensk och europeisk rättstradition

GUSTAF PETREN:
Svensk och europeisk
rättstradition
På alla de rättsområden som
Romtraktaten täcker in kommer
Sverige att influeras av den ordning EG väljer och även av den
tolkning av denna ordning som
EG-domstolen kommer att lägga fast. På vissa rättsområden
– t ex civilrätten – har vi länge
aktivt deltagit i det europeiska
unifieringsarbetet
Den viktigaste faktorn till förmån för en europerisering av
svensk rätt är Europarådets
konvention angående skydd för
medborgerliga rättigheter och
grundläggande friheter. Konventionen uppställer en rad minimikrav vad gäller både straffprocess och civilprocess som Sverige i längden inte kan underskrida.
Genom att ratifiera Europarådskonventionen har vi också
bundit oss för att godta någon
form av domstolskontroll av stora delar av förvaltningen.
Gustaf Petren är regeringsråd.
N
är man diskuterar frågan om Sveriges relationer till EG, är det i
främsta rummet konsekvenserna
för vårt ekonomiska liv som träder i förgrunden. Sveriges ekonomiska välfärd
blir på så många sätt beroende av den jättemarknad som håller på att bli helt integrerad inom EG-ländemas område. Sverige måste på olika sätt anpassa sig till
denna marknads villkor.
När det gäller de rättsliga relationerna
mellan Sverige och EG är läget inte helt
detsamma. Självfallet ingår stora rättsområden i den gemensamma marknaden.
Alla de rättsregler som styr de centrala
verksamhetsfälten i EG-systemet måste
ha enahanda innehåll inom EG-området.
Som exempel kan nämnas föreskrifter
som gäller olika varors kvalitet, säkerhetskontrollen av farliga varor och villkoren för utövande av reglerade tjänster, t ex
de medicinska yrkena, stadganden om
rätt till bosättning och människors rörlighet över nationsgränserna, arbetsmarknadsbestämmelser, valutalagstiftning o s v. Ett mycket viktigt område utgör beskattningen av handeln. Omsättningsskattema måste vara enhetliga inom
hela området för att varorna skall kunna
få likartad prissättning. Även då det gäller
inkomstbeskattningen kan inte skillnaden
mellan länderna vara alltför stor, då eljest
lätt snedvridningar i befolkningsstrukturen uppkommer.
Det är lätt att på detta sätt påvisa mängder av rättsområden där ett land, som är
medlem av EG, har att underordna sig det
centrala system, som läggs fast i Bryssel.
Lagstiftningen måste förenhetligas.
Lagstiftningen måste förenhetligas
Vi vet redan att det finns många för Sverige känsliga områden. Jag har redan nämnt
skatteområdet Med detta sammanhänger
nära reglerna om det inhemska socialförsäkringssystemet Hur mycket av det sociala skyddet skall betalas över skatten
och hur långt skall man lita till försäkringar? Sannolikt blir det svårt att driva en nationell välfärdsordning som alltför radikalt avviker från de system som EG-länBlir Sverige ej medlem i EG, får vi
självfallet ingen plats i EG-domstolenochingen möjlighetattden vägen
påverka rättsutvecklingeninomEG.
dema i huvudsak tillämpar: En viss anpassning av den svenska socialförsäkringen till ordningar som gäller ute i Europa
kan bli ofrånkomlig.
Den punkt där det hittills uppstått den
livligaste diskussionen gäller arbetsmiljön. Vi anser oss här i Sverige ha strängare
regler beträffande arbetsmiljön än på
andra håll, det gäller även användningen
och bruket av arbetsmetoder och arbetsredskap, som innehåller riskmoment.
Från svensk sida har framhållits att en anpassning till EG-förhållanden inte får innebära en försvagning av de svenska
skyddsreglema. Kontaktema med Europa får inte innebära att de fysiska riskerna
för människorna i svenskt arbetsliv ökar.
På denna punkt finns också möjligheter
till undantag enligt EG:s regler.
Anslutningsformen avgör
Hur långt Sverige blir skyldigt att gå i alla
de nu uppräknade avseendena beror gi- 355
vetvis på valet av anslutningsform. Blir
Sverige medlem i EG är saken enkel. Då
måste de regler som gäller inom EG följas. Väljer vi andra former, blir läget rättsligt sett olika beroende på i vilken mån
Sverige genom avtal med EG förpliktar
sig att följa vissa regler och i vilken mån vi
väljer att förbehålla oss vår handlingsfrihet. Går Sverige in i en europeisk valutaenhet genom en formell anslutning via en
bindande traktat, måste vi givetvis anta de
lagregler om kapitalrörelser och andra
valutafrågor som följer av traktaten. Vill
vi medverka till fri rörlighet för vissa varor, måste vi underkasta oss samma regler
som gäller inom EG för dessa varors hantering.
Men även om Sverige väljer att inte genom traktater binda landet att tillämpa
vissa EG-mönster, blir Sverige uppenbarligen ändå nödsakat att i en mängd situationer lägga sin lagstiftning så nära EG:s
som möjligt. Ställer Sverige på vissa områden specialkrav, kan en utveckling av
handeln med dessa varor fördröjas. Vi
måste i svensk nationell lagstiftning, som
berör förhållanden som är reglerade i
Romtraktaten, esomoftast snegla på EGlösningarna för att se hur långt vi i Sverige
har råd att driva en egen linje.
EG-domstolens rättspraxis
En särskild fråga är vilket inflytande som
EG-domstolens rättspraxis kommer att få
för Sverige. Blir Sverige ej medlem i EG,
får vi självfallet ingen plats i domstolen.
Sverige får inte möjlighet att den vägen
påverka rättsutvecklingen inom EG. Å
andra sidan måste vi finna oss i att den
tolkning av olika stadganden i EG-lagstiftningen som domstolen stannar för
356
kommer att gälla inom EG-området. Indirekt kommer denna rättsutveckling
också att påverka förhållandena i vårt
land. Har vi t ex förbundit oss traktatmässigt att i ett visst avseende följa EG-reglerna, har vi därmed också åtagit oss att acceptera den tolkning av de aktuella EGreglema som EG-domstolen lägger fast.
Denna indirekta avhängighet av EGdomstolens rättspraxis kan komma att
spela en ganska betydande roll.
Viktigt med nordisk enighet
Man kan fråga sig vilka möjligheter man
från svensk sida har att påverka normbildningen inom EG med synpunkter
från vårt håll. Även vad gäller denna fråga
blir svaret avhängigt av vilken modell för
kontakt med EG vi väljer. Är Sverige ett
medlemsland, har Sverige samma möjligheter som alla andra länder inom EG att
genom medverkan i kommissionens och
ministerrådets arbete komma till tals. Blir
Sverige utanför, måste vi finna andra vä-
. gar.
En möjlighet är då att föra en aktiv politik i Bryssel och där ägna sig åt lobbyverksamhet. Jag tror dock mera på ett
nordiskt alternativ. Om man från nordisk
sida kan visa upp en enhetlig uppfattning i
viktigare policyfrågor, kan denna mening
med hänsyn till de nordiska ländemas
samlade betydelse i den europeiska konserten komma att utöva en viss inverkan.
Tyvärr har vi under det senaste decenniet
låtit det nordiska samarbetet minska i effektivitet. Skall en nordisk insats beträffande de rättsliga frågor som löses på EGplanet bli möjlig krävs helt nya grepp vad
gäller samarbetsorganisationer. Svenska
folkpartiet i Finland har ifrågasatt om
icke en nordisk kommission efter mönster
avEG-kommissionen borde inrättas. Nå-
got sådant behövs.
Avreglering p g a EG-påverkan
Det är lätt att konstatera att, på alla de
rättsområden som Romtraktaten täcker
in, vi i Sverige kommer att influeras av
den ordning som EG väljer och även av
den tolkning av denna ordning som EGdomstolen kommer att lägga fast. På det
hela taget kan denna påverkan från EG
väntas leda till en intern avreglering i Sverige. Vad EG vill uppnå genom sin ”plan
unique” som nu håller på att genomföras
En nordisk kommission efter mönsteravEG-kommissionen borde inrättas.
är en frihet för varor, tjänster, människor
och kapital att utan hinder röra sig inom
EG-området. En rad speciella svenska
kontrollföranstaltningar måste då offras.
Det är mot denna bakgrund lätt att förstå att å ena sidan socialdemokratin, som
står för en hel del av regleringarna i Sverige, känner viss motvilja mot ett alltför nä-
ra samröre med EG och att å andra sidan
moderatema som driver en delvis motsatt
politik talar om medlemskap. Ett sådant
skulle sannolikt främja genomförandet av
moderat politik.
Områden utanför Romtraktaten
Vi har stora rättsområden som ligger
utanför Romtraktatens bestämmelser.
Den centrala handels- och köprätten
och de grundläggande civilrättsliga normerna kan väl tänkas komma under ett
visst tryck att ytterligare”europeifieras”.
Betydelsen härav skall dock inte överdrivas. Sverige har hämtat mycket av sin centrala civilrättsliga lagstiftning från tyska
förebilder. Vi har länge aktivt deltagit i det
europeiska unifieringsarbetet på detta
fålt. Några stora förändringar är knappast
att vänta.
Till saken hör också att skiljedomsväsendet är helt dominerande inom den
internationella handeln och även på EGnivån. Här har sedan länge utvecklats internationella normer som har betydelse
även för Sverige. Vår inställning till EG
torde inte nämnvärt influera på vårt reella
beroende av den internationella handelsrätten som är under uppbyggnad.
Specialområden som patenträtt, varumärkesrätt och upphovsrätt är också
starkt internationaliserade. Sverige har
här föga intresse av att utveckla några egna linjer. Detsamma torde kunna sägas
om de nya rättsregler datatekniken efterhand kan ge anledning till.
Familjerätten kommer sannolikt inte
att nämnvärt beröras av den europeiska
utvecklingen
Ett stort rättsområde är straffrätten.
Något enhetligt europeiskt inflytande torde det här knappast bli tal om redan av
det skälet att det inte finns någon enhetlig
europeisk ordning. Snarare är det inom
straffrätten så att lagstiftandet i varje land
går ganska mycket i vågor. Kriminaliteten
är ett evigt ont som mänskligheten inte
tycks kunna frigöra sig från. Man möter
den med olika medel som varierar från
land tillland men framför allt från tid till
annan. En tid tror man på vissa lösningar.
När dessa visar sig ge lika litet resultat
357
som andra tidigare moderiktningar, försöker man slå in på nya vägar o s v.
Större betydelse har våra europeiska
kontakter fått för processrättens vidkommande. Sverige har som bekant byggt upp
sitt domstolsväsende och format sina rättegångsregler utifrån nationella förutsättningar. Successivt har vi anpassat oss till
europeisk standard, dock blott på vissa
punkter. Den stora processreformen
1948, då vi införde muntlighet, omedelbarhet och koncentration i processen vid
de allmänna domstolarna, kan ses som en
uppföljd av en allmän europeisk tradition.
Att man nu är i färd med att urholka denna reform genom att skapa allehanda undantag- de flesta motiverade med statsfinansiella skäl är en annan sak. Möjligheterna att gå vidare på denna väg är dock
mycket begränsade. En reaktion är redan
på gång.
Europarådets konvention
Härmed är vi inne på den viktigaste faktom till dags dato till förmån för en europeisering av svensk rätt, nämligen Europarådets konvention angående skydd för
medborgerliga rättigheter och grundläggande friheter jämte tilläggsprotokoll.
Konventionen uppställer nämligen en rad
minimikrav vad gäller både straffprocess
och civilprocess. Vi har redan fått korta
våra anhållningstider. Parts rätt att bli
hörd muntligen av domstolen har slagits
fast i några fall. Inte minst av intresse är
kravet på opartiska domstolar. Det är
oklart huruvida våra partssammansatta
domstolar av typen bostadsdomstolen
och arbetsdomstolen håller måttet som
opartisk domstol. I vart fall blir det frågetecken då den ena parten i ett aktuellt mål
35~
inte har någon företrädare för sina intressen i domstolen, där ju bara domare som
nominerats av organiserade partsintressen har säte.
Viktigt är att Europarådskonventionen
upprätthåller en europeisk minimistandard som vi i Sverige nationellt inte kan
underskrida i längden. Till bilden hör att
Europarådsdomstolen, som har till uppgift att tolka konventionen, därvidlag visat
stor oräddhet. Domstolen har i allmänhet
inte tummat på rättsstatens krav. Visserligen ger domstolen stor marginal åt de enskilda statema då det gäller att utforma
nationella regler, men då principerna tilllämpas har domstolen stått fast. Genom
domstolens rättskipning har efterhand en
viss vidareutveckling av konventionen
skett. Inte minst gäller detta de processrättsliga rättssäkerhetsgarantiema. Här
har vi att se fram emot ett långsamt men
stadigt ökande europeiskt inflytande.
Det offentligrättsliga området
De stora frågetecknen visar sig då vi kommer till det offentligrättsliga området.
Sverige har här en struktur som avviker
från den europeiska rättstraditionen. Vårt
system går tillbaka på det historiska förhållandet att i Sverige sedan medeltiden
statsledningens topp utgjordes av konungen, som enligt den svenska ordningen var både den högsta förvaltande instansen och högste domare. I såväl statsrådet som Högsta domstolen och regeringsrätten var det till 1974 Kungl Maj:t
som bestämde. Och Kungl Maj:t i Högsta
domstolen kunde i princip inte ompröva
vad Kungl Maj:t i statsrådet hade beslutat.
Någon rättslig kontroll av förvaltningen
inklusive regeringen av domstolar var enligt denna ordning inte att tänka på.
Under tiden omedelbart efter andra
världskriget ställdes från de borgerliga
partiernas sida ett bestämt politiskt krav
om att vi skulle i Sverige införa en ordning
med möjlighet till domstolskontroll av
förvaltningsbeslut Den socialdemokratiska majoriteten höll emot i riksdagen, och
frågan dog så småningom ut som politiskt
stridsspörsmål. Det principiella motståndet har dock måst uppgivas, sedan det visat sig att Sverige genom att ratifiera Europarådskonventionen sådan den tolkats
av Europarådsdomstolen bundit sig för
Den viktigastefaktorn tillförmånför
en europeisering av svensk rätt är
konventionen angående skydd för
medborgerliga rättigheter.
att godta någon form av domstolskontroll
av stora delar av förvaltningen. Efter flera
fållande domar i Europarådsdomstolen
har från l juni 1988 införts något som
kallas för rättsprövning. Det är en möjlighet att få lagligheten av förvaltningsbeslut, inklusive regeringsbeslut, prövad av
regeringsrätten. Det återstår att se vart
denna innovation kan leda. Det är bara att
konstatera att redan Sveriges anslutning
till Europarådet och till Europarådets rättighetskonvention måste jämka på Sveriges eget urgamla system.
Europeiseringen på det offentligrättsliga fåltet är knappast avslutad härmed.
Europarådsdomstolens praxis kommer
sannolikt att driva fram omläggningar av
svensk rätt på flera centrala områden.
Skolmonopol eller skolfrihet är ett sådant
spörsmål där europeiskt inflytande i olika
former kan väntas komma att spela en
viktig roll. Även när det gäller vårdfrågor
kan förhållandena söder om Östersjön
väntas komma att ge inspiration till nyordningar efterhand som tiden går.
Förslag till Ny grundlag
Det har nyligen öppnats en ny debatt om
våra konstitutionella problem. I författningsfrågor har alltid intryck utifrån spelat stor roll, även utvecklingen i Sverige
under detta sekel i stort följt svenska spår.
De viktigaste grundlagsändringarna 1918
Europarådsdomstolenspraxiskommersannoliktattdrivafram omläggningarav svensk rätt.
med parlamentarismens definitiva genombrott som följd kan ses som en konsekvens av den allmänna revolutionära
stämningen ute i Europa vid denna tid.
Det är intressant att, när nu 70 år senare
en ny konstitutionell debatt öppnas, bl a
genom det privata förslaget till Ny grundlag, det återigen är förebilder utifrån som
verkar idegivande. Man tar i detta förslag
upp ett personvalssystem till riksdagen
som praktiseras på Irland. Man tänker sig
den svenske statsministern vald ungefär
359
som presidenten i Frankrike. Det föreslås
en författningsdomstol med uppgifter liknande de som motsvarande organ i Västtyskland, Österrike och Schweiz har. Stor
konservatism råder självfallet då det gäller de grundläggande institutionerna i
vårt demokratiska system. Men jag tror
att porten kommer att öppnas för inflytande utifrån också i fråga om dessa.
De närmaste decennierna kommer under alla omständigheter att leda till ökade
kontakter med olika europeiska rättssystem. Det är naturligt att man, på fålt där
man tycker den svenska ordningen inte
fungerar riktigt bra, blickar ut över Sveriges gränser och ser hur andra länder har
löst sina motsvarande problem. Vi vet att
för 200 år sedan 1789 års ideer hade en
enorm genomslagskraft i hela Europa och
även i den nya världen.Det finns grund att
tro att vi i Sverige nu 200 år senare står inför en ny våg av inflytande från den europeiska kontinenten. Det blir allt svårare,
allt eftersom den ekonomiska integrationen fortskrider,att sluta sig inne i en isolerad bastion av gamla svenska rättsregler.
En ny generation svenskar står också mera öppna för intryck utifrån än äldre årgångar gjorde. Det är inte fråga om att
uppge traditionella värden i form av
svensk rättskultur utan om viktiga jämkningar på punkter där vår ordning inte
håller måttet i den tidsålder vi nu går in i.