Tommy Möller; maktens nätverk

TOMMY MÖLLER:
Maktens nätverk
Maktutredningens senaste rapport – Maktens nätverk – behandlar endast riksdagens roll i
förbigående. l stället kartlägges
omfattningen av regeringens
kontaktnät med andra aktörer i
samhället men tyvärr inte vilken
tyngd de olika kontakterna har
eller i vilken riktning de går.
Vi får inte något svar på frå-
gan om regeringen styr riket
men en inblick i hur den försöker
att göra det, d v s hur regeringen regerar.
Fil dr Tommy Mö/ler är universitetslektor i statskunskap vid
Uppsala Universitet.
U
t~ångspunkten för maktutredrnngens senaste rapport –
”Maktens nätverk” – är en av
nyckelmeningarna i regeringsformens inledningskapitel: ”Regeringen styr riket”
(RF l :6). ”Ingen poet kunde sammanföra
tre ord med samma tunga, ödesmättade
klang”, skriver Olof Petersson i bokens
inledning, och konstaterar därefter att
denna mening kan läsas på två olika sätt;
dels som en konstitutionell norm, vilket
det i en rent teknisk, författningsmåssig
mening är, dels som en empirisk hypotes.
Det är det senare betraktelsesättet som
ligger till grund för Peterssons bok; styr
regeringen riket?
Det är en frågeställning som inte är helt
perifer. Det är bara 15 år sedan vi fick en
ny författning. Syftet med författningsreformen var att upphäva den klyfta som fö-
relåg mellan norm och verklighet; vi skulle ifortsättningen inte ha två författningar,
en formell och en reell. Är 1974 års RF
redan passe? Har den blivit förbisprungen av utvecklingen? Aterspeglar inte vår
nya författning det faktiska styrelseskicket? Består RF redan av ett antal ”döda”
bokstäver?
Något annat sätt att tolka Peterssons
ansats finns inte. I förordet till boken poängteras just skillnaden mellan ”den formella författningens regelverk” och de
verkliga beslutsprocesserna maktstrukturerna. ”Man kan se maktutredningen som
ett bidrag till försöken att tolka det faktiska styrelseskicket i dagens Sverige”, deklarerar maktutredningens ordförande.
Det är numera iden om parlamentarismen, riksdagens överhöghet gentemot regeringen, som ligger till grund för vår
senaste författning. ”All offentlig makt utgår från folket” heter det i RF l:l. ”Riksdagen är folkets främsta företrädare” i RF
1:4, och i RF 1:6, som inledningsvis
nämndes, framgår att regeringen är ”ansvarig inför riksdagen”. Bilden är mycket
tydlig: folket- som är källan till all offentlig maktutövning – väljer riksdag, som i
sin tur utser regering, som i sin tur ”styr riket”. Det är detta som brukar kallas den
demokratiska styrningskedjan. Det som
ur strikt konstitutionell synvinkel vore intressant att få belyst när maktutredningen
skall tolka det faktiska styrelseskicket, är
därför inte bara regeringens roll, som behandlas i ”Maktens nätverk”, utan även
riksdagens. Lyckas den fylla ut sin centrala roll i styrningskedjan? Och hur förhåller det sig egentligen med relationerna
mellan riksdag och regering? Överensstämmer de med den konstitutionella
normen, som klart betonar riksdagens
överhöghet?
Den norska maktutredningen kunde
konstatera att stortingets makt successivt
minskat under senare år; partikanslierna
hade stärkt sin ställning gentemot de folkvalda, organisationernas och förvaltningens makt hade ökat, och det hade ägt rum
en initiativförskjutning från stortinget till
regeringen. Alla centrala organ tycktes ha
blivit mäktigare på stortingets bekostnad.
Det vore knappast ett uttryck för en
djupsinnig och halsbrytande originalitet
att våga gissningen, att samma mönster
gäller även i Sverige. Den i regeringsformen mycket konsekvent formulerade
principen om riksdagen som folkets främstaföreträdare, som den primäraförvaltaren av all den makt folket lämnar ifrån sig,
motsvarar, av allt att döma, i allt mindre
utsträckning vårt verkliga styrelseskick
Att det ägt rum en förskjutning av den
parlamentariska grundiden, som innebär
447
att parlamentarismen i dag är någonting
annat än tidigare, när parlamentarikerrollen var en annan, fjärran från partipiskor, förändrar inte detta faktum.
Regeringens kontaktnät
Nu behandlar som sagt inte ”Maktens
nätverk” riksdagens roll, annat än i förbigående. Boken håndiar i stället om det organ som enligt regeringsformen fått sig
tilldelat uppgiften att styra riket, nämligen
regeringen. Och det från en utgångspunkt
som i förstone kan förefalla väl begränsad
för att tillföra några mer betydelsefulla
kunskaper om hur detta centrala organ
faktiskt fungerar, d v s ytterst om vilken
maktställning den styrande makten har i
praktiken. Någon ”styrningsanalys” är det
nämligen inte fråga om; syftet med undersökningen är- endast, frestas man att turlägga – att kartlägga det kontaktnät som
finns mellan regeringen och andra aktörer
i samhället. Petersson kartlägger omfattningen av regeringens, eller rättare sagt
regeringskansliets, kontakter med myndigheter, riksdagsutskott, intresseorganisationer, företag, massmedia etc. Det
handlar om såväl formella som informella
kontakter. Vilken tyngd de olika kontakterna har undersöks inte. En heldagssittning mellan statsministern och LO-ordföranden om skattereformen ger således
inte mer utslag än ett hastigt telefonsamtal
mellan en departementssekreterare och
en handläggare i underordnad befattning
på LO om en tämligen betydelselös fråga.
Inte heller undersöks vem som tog initiativet, något som hade varit av visst intresse. I vilken riktning går egentligen på-
verkansströmrnarna? Går de mestadels
från regeringskansliet är detta förmodli- 448
gen ett uttryck för att regeringen ”styr riket”, går de istället till regeringskansliet
bör det omvänt vara ett uttryck för särintressenas försök att påverka regeringen.
Trots den ensidiga inriktningen på
kontakternas omfattning bidrar Peterssons undersökning till att ge ny och i flera
avseende fundamental kunskap om den
styrande makten i Sverige. Ty även om vi
inte får något svar på frågan om regeringen styr riket, eller snarare kanske i vilken
utsträckning den gör det, få vi i alla fall en
inblick i hur den försöker att göra det,
d v s hur regeringen regerar. En nyckelmening återfinns i slutet på boken när
Petersson beskriver statsrådens vardag:
”Uppvaktningarna, anförandena och studiebesöken avlöser varandra i en ändlös
rad. Den lite naive kanske frågar inför
detta maratonlopp genom det organiserade Sverige: när har de egentligen tid att regera? Svaret är givetvis mycket enkelt: det
är detta som idag är att regera.” (s 170).
Det svenska särdraget
Petersson har i olika sammanhang hävdat
att svensk politisk kultur kännetecknas av
intarrnalitet och öppenhet, ”hygglighet”
och pragmatisk resultatinriktning. Hur
saker görs är inte det centrala, det avgörande är att de görs, och att så många
som möjligt står bakom. Boken handlar
visserligen inte primärt om den svenska
beslutskulturen, men vid flera tillfällen
framskymtar resultat som styrker tesen
om det svenska särdraget; framförallt gäller detta frånvaron av hierarkiska inslag,
vilket är möjligt att utläsa av kontakternas
konfigurationer. I den mån man kan tala
om regeringskansliet som en hierarkiskt
uppbyggd pyramid råder det en direkt
förbindelse mellan dess spets och dess
botten. Samma sak gäller regeringens
kontakter mot övriga aktörer; det är statsråden – som i kraft av sitt resande – har
de tätaste kontakterna med partiorganisationen, även på lokal nivå, med kommunala företrädare, med regionala och lokala företrädare för det ämbetsverk som lyder under departementet etc. Skulle den
hierarkiska principen gälla, skulle dessa
kontakter tvingas passera ett halvdussin
nivåer innan de nådde fram till statsrådet.
Nu finns en direktlinje.
Syftet med undersökningen är att
kartlägga det kontaktnät som finns
mellan regeringen och andra aktö-
rer i samhället.
Uppenbarligen sker mycket av maktutövningen i dagens Sverige genom informella och personliga kontakter. Regeringen har byggt upp ett finmaskigt och närmast heltäckande nätverk med alla betydelsefulla aktörer i det svenska samhället. Det är för att försöka sammanfatta bokens alla tabeller i en mening, en minst
sagt imponerande kontaktfrekvens som i
stort sett alla i kanslihuset uppvisar mot i
stort sett samtliga de undersökta aktörskategorierna.
Principiellt intressanta resultat
Boken innehåller som sagt åtskilliga tabeller. Låt mig bara lyfta fram fyra principiellt intressanta resultat.
l. I stort sett samtliga av de tillfrågade
har kontakt med myndigheter; 62 procent
har det minst en gång iveckan. Detta indikerar att samspelet mellan regering och
förvaltning är omfattande. Huruvida detta innebär att den svenska förvaltningstraditionen, med vattentäta skott mellan
regering och förvaltniug, är på upphällningen är svårt att avgöra eftersom något
jämförande perspektiv inte föreligger
(varken vad gäller förändring över tid
eller hur den svenska förvaltningens autonomi förhåller sig till situationen i andra
länder). Beroende på vad man nu avser
med ”styra” vore detta i och för sig inte
ologiskt mot bakgrund av den demokratiska styrningskedjan; enligt RF skall regeringen ju styra riket, och ett av de mest
centrala instrumenten den har till sitt förfogande är just förvaltningen. I RF 11:6
stadgas ju också uttryckligen att förvaltningen (i allt väsentligt) lyder under regeringen.
2. Anmärkningsvärt, men föga förvånande är de täta organisationskontakterna. Framförallt med LO som står i förbindelse med regeringskansliet, och detta
naturligtvis inte enbart med det fackdepartement som LO:s verksamhet åtminstone formellt anknyter till, arbetsmarknadsdepartementet, utan med i stort
sett samtliga departement. Inte minst med
statsrådsberedningen och finansdepartementet.
Kontakterna med organisationerna är
mer frekventa än med riksdagen; mot
bakgrund av att regeringsformen inte innehåller några som helst korporativa drag
är detta av visst intresse, särskilt med
tanke på den djupa principiella motsättningen som föreligger mellan parlamentarismens och korporatismens ide. När det
gäller organisationskontakterna är det
också värt att notera att de skiljer sig nå-
got från den allmänna bilden som tonar
fram vad gäller departementens centrali- 449
tet. Finansdepartementet, som annars
spelar en framträdande roll såväl internt i
kanslihuset som vad gäller externa kontakter, hamnar långt ned på listan. Organisationerna vänder sig primärt till fackdepartementen. Hans Bergström beskrev
i sin avhandling vad som inträffar i samband med regeringsskiften och konstaterade att nyutnämnda statsråd snabbt
riskerar att ”departementaliseras”. De
blir, omedvetet eller ej, sektorsfångar;
uppslukade av den egna sektorns problem blir de närmast någon sort ambassadörer för denna sektor snarare än det de
egentligen förväntas vara: företrädare för
helheten. Möjligen kan man tolka det
ovan nämnda mönstret så att fackdepartementen håller på att utvecklas till särintressenas ambassader.
3. Genom en dimensionsanalys på hela materialet, med syftet att urskilja nätverkens strukturering, utkristalliseras tre
dimensioner: (l) kanaler för opinionsbildning (kommuner, allmänhet/ uppvaktningar, massmedia, organisationer, partier); (2) förvaltningen (kommitteer, ämbetsverk, riksdagen); (3) ”ekonomi” (fö-
retag och internationella kontakter). Denna tredelning är intressant genom att den
anknyter till etablerade maktteorier. John
Kenneth Galbraith talar exempelvis om
”betingad makt”, d v s makt som utövas
genom övertalning eller utbildning och
som påverkar vår övertygelse, om ”tvingande makt”, d v s sådan makt som framtvingar ett visst beteende genom sanktioner (eller hot om sanktioner), samt om
”kompensatorisk makt”, d v s genom nå-
gon form av belöning. Även om man kan
diskutera vissa av Peterssons tolkningar
av vad som förenar de olika aktörstyperna inom de olika dimensionerna, är detta
\
450
en utomordentligt fyndig infallsvinkel, typisk för Petersson. I förlängningen av dessa tre maktkällor ser han rentav den fornnordiska mytologin: är det Oden, Tor och
Frej som framskymtar bakom maktspelet
i dagens Sverige? frågar han.
4. Det finnstre teorier om hur makten i
ett samhälle kan vara strukturerad: efter
en funktionell princip, efter en sektoriell
princip och efter en territoriell princip.
De kan förekomma samtidigt, parallellt,
även om det finns latenta konflikter mellan dem. Bostadsdomstolen är ett exempel där alla tre principerna förenas; det är
frågan om en funktionell princip i så
måtto att det handlar om rättstillämpning,
om en sektoriell i så måtto att det är bostadssektorn som berörs, och om en territoriell genom att denna myndighet finns
på central nivå. Den teori som har mest
bärighet i undersökningen är den sektoriella. Detta är ett resultat som anknyter
till den norska maktutredningens segmenteringstes; att samarbets- och konfliktlinjer i samhället inte går längs institutionsgränser utan genom dem. Det uppkommer nätverk inom samhällets olika
sektorer; ett nätverk inom jorbrukssek- .torn kan exempelvis bestå av tjänstemän
på jordbruksdepartementet, företrädare
för LRF, ledamöter från riksdagens jordbruksutskott, forskare från lantbruksuniversitetet och journalister från tidningen Land. Karakteristiskt för sektoriella
nätverk är att en viss värdegemenskap
mellan de olika aktörerna utvecklas även
om de har olika roller och utgångspunkter
för sin medverkan i nätverket, men framförallt får de en gemensam verklighetsuppfattning, en gemensam referensram.
Sektorerna utmanas
Petersson avslutar med att ställa frågan
om inte de sektoriella nätverkens storhetstid är på väg mot sitt slut. Det var under välfärdsstatens expansiva skede vårt
samhälle sektoriserades. Nu utmanas sektorerna både inifrån och utifrån, vi befinner oss i en brytningstid. Det pågår sedan
en tid exempelvis en avsektorisering i den
kommunala organisationen; ”områdesstrategin” (d v s kommundelsnämnderna)
ersätter ”sektorsstrategin” (facknämnderna). Den territoriella (lokala nivån) maktprincipen tränger ut den sektoriella.
Ambitionen med boken kan förefalla
modest; Petersson, som noggrant redovisar de invändningar som kan resas mot
undersökningen, vill som sagt kartlägga
vilka som är involverade i den centrala
beslutsstrukturen, och i vilken omfattning. Resultaten betraktar han åtminstone vara ”ett flygfoto över spåren i snön”.
Det är en bra metafor. Man får en god
överblick över hur ,regeringskansliets
kommunikation med omvärlden ser ut.
Men man ser inte vad det är för spår, eller
åt vilket håll de går. I kombination med de
övriga delrapporter maktutredningen arbetar med kommer dock dessa spår att bidra till en kartläggning av hur maktförhållandena ser ut i det svenska samhället.