Anders Björnsson; Om byråkrati och makt
1989
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
l
l
ANDERS BJÖRNSSON:
Om byråkrati och makt
Den statliga maktutredningen
kommer inte att göra någon
kartläggning av makten och byråkratin. Förlusten för den politiska debatten är stor då Sverige
är ett samhälle där den byråkratiska maktutövningen har drivits
ovanligt långt och uppvisar ett
antal särdrag vid varje internationell jämförelse.
Det finns ett antal specialstudier framför allt av modern
svensk statsförvaltning som
maktutredningen hade kunnat
väga samman och göra mera
tillgängliga, påpekar Anders
Björnsson.
Anders Björnsson är producent
vid riksradions vetenskapsredaktion samt ordförande i förlaget och föreningen Ordfront.
D
en statliga maktutredningen,
Sveriges mest uppskrivna samhällsvetenskapliga forskningsprojekt, närmar sig sin fullbordan och efter ett antal delrapporter står det nu klart
att den utlovade kartläggningen om makten och byråkratin inte blir av. Inkompetens och intrigmakeri tycks ha spelat supplerande roller här. Icke desto mindre är
förlusten för den politiska debatten stor
och det av flera skäl. Först och främst är
naturligtvis Sverige ett samhälle där den
byråkratiska maktutövningen – jag ska
strax ge mig in på ett försök att ringa in
och begreppsbestämma denna – har drivits ovanligt långt och därtill uppvisar ett
antal särdrag vid varje internationell jämförelse. Vidare finns det redan en lång rad
specialstudier, framförallt av modern
svensk statsförvaltning, som maktutredningen med sin syntetiserande ambition
hade kunnat väga samman och göra mera
allmänt tillgängliga. Men kanske viktigast
ändå är att uteslutningen av byråkratifunktionerna från själva maktanalysen
måste skapa en betänklig obalans i slutredovisningen.
Byråkrati är väl sedan länge ett ord i
var mans mun, dessutom med starkt pejorativ innebörd. Vi tänker oss onödigt
krångel, komplicerade pappersformulär,
en viss tröghet och ineffektivitet i ärendenas beredning. Och denna negativa laddning kan förstärkas – av massmedia, det
medger jag gärna – genom påvisad eller
påstådd paragrafexercis som tycks ha till
enda ändamål att tyrannisera den enskilde medborgaren. Samtidigt lider förstås
”vardagsföreställningen” om byråkrati av
en räcka oklarheter och självmotsägelser.
Om nu syftet skulle vara att skydda staten
från medborgaren, är inte krånglet då ett
rätt effektivt försvarsmedel för den
offentliga byråkratin och eventuellt också
för samhället som helhet? För vem ger sig
självmant in i den djungel av lagar som
reglerar förhållandet mellan det allmänna
och det enskilda utan att vara mycket sä-
ker på sin sak eller utan att ha ett mycket
starkt intresse att slå vakt om? En återhållsamhet som förvisso inte är ömsesidig
men som torde hindra de flesta av oss från
att bli rättshaverister.
Weberssyn
Nej, den här nidbilden av byråkraten och
hans värld är lätt att gyckla med, men den
har en pedagogisk poäng i det att den
representerar s.a.s. inverteringen av det
moderna byråkratikonceptets elementa.
För Max Weber, som brukar vara auktoriteten i sammanhanget, framstår byråkraten som den rationellt tänkande och
handlande människan. Rationaliteten är
frigjord från hans personliga omständigheter och egenskaper: den uttrycks i själva
det anonyma – abstrakta – utövandet av
en given syssla. Verksamheten bygger på
reglementering och rutinisering. Varje beslut är förutsebart, oberoende av beslutsfattarens privata mening och i princip
möjligt att upprepa, ungefär som ett vetenskapligt experiment: resultatet ska alltid bli detsamma. Mot varje befogenhet
svarar en viss kompetensnivå, beslutsvä-
garna är hierarkiskt utstakade och i den
byråkratiska professionaliteten ligger i sin
tur en garanti för att oväld och neutralitet
ska prägla beslutsprocessen. Även om
denna weberska idealbild av byråkratisk
rationalitet sannolikt aldrig har påträffats
i sinnevärlden utgör den ändå ett slags
~—— -….._____ ~…._._-
365
motto eller ethos för ”den perfekte ämbetsmannen”: hur han vill uppfatta sig
själv och bli bedömd av andra. Och när en
enskild byråkrat får schavottera inför offentligheten anklagas han som regel för
försummelse·r i något av de nämnda avseendena. Han har åsidosatt ett lagbud, han
har varit besticklig eller godtycklig.
Weber såg byråkratiseringen som en
process som omfattar och påverkar hela
samhället, inte bara delar av det. Det är ett
synsätt till vilket författarna i antologin
Byråkratisering och maktfördelning
(Thorsten Nybom/ Rolf Torstendahl, red.
studentlitteratur 1989) ansluter sig. I boken redovisas några fallstudier av byrå-
kratiseringsförlopp – ingenjörernas professionalisering, uppkomsten av en organiserad tjänstemannarörelse i Sverige,
vägförvaltningens omdaning i riktning
mot korporativa beslutsmiljöer bland åtskilligt annat. Det är noggranna, historiskt
genomförda undersökningar som kastar
ljus över förbisedda sidor av svensk samhällsutveckling. Teoretisk inspiration har
författarna hämtat främst från nyweberiansk västtysk samhällsforskning där organiseringen av olika samhällsfunktioner –
ekonomiska, politiska, administrativa –
uppfattas som ett gemensamt drag för alla
mogna industrisamhällen. Uppsatserna
kan ilånga stycken läsas som en uppgörelse med, eller i vart fall korrigering av, vissa
marxistiska postulat om staten som redskap för ekonomiska intressen. Här handlar det istället om ett samspel mellan de
olika nivåerna där impulser till vad författarna inte helt precist kallar ”samhällsorganisatoriska förändringar” kan komma från olika håll.
366
”Organiserad kapitalism”
Byråkratiseringsprocessen börjar på allvar vid sekelskiftet, om vinu-som Nybom et al. – håller oss huvudsakligen till
svenska förhållanden. Det industriella genombrottet hade skett med viss fördröjning och under former som ännu var
starkt knutna till det gamla samhället.
Bruket med många arbetarkategorier och
en personlig relation mellan över- och underordnade var ännu den typiska industriarbetsplatsen; också avancerade verkstadsföretag som Bolinders tillverkade
långt fram i tiden huvudsakligen på beställning och med stor frihet för yrkesarbetarens kreativa insats. Men med sekelskiftet bryter en ny tid in. Nyckelorden
blir storskalighet och standardisering.
Fabriksägaren, industrialisten av modernt
snitt, har kanske fortfarande behov av en
direkt kontakt med och kontroll över sina
arbetare. Men med den fortgående mekaniseringen och stordriften blir arbetarna för många – och de blir, liksom delarna i produktionskedjan, utbytbara. Rationell drift kräver en högt uppdriven flexibilitet och en förmåga att sätta rätt man på
rätt plats vid rätt tidpunkt. Improvisationens tid är förbi. Inte familjen utan förläggningen, den militära disciplinens tillhåll, blir idealet för den rationelle företagsledaren. Paternalismen undergrävs
och ersätts successivt av en regelstyrd byråkrati. Längre fram under 1900-talet
kommer denna företagarbyråkrati att
skaffa sig vetenskaplig legitimitet under
täckmanteln ”scientific management”.
Det historiska perspektivet som förekommer i antologin Byråkratisering och
maktfördelning har otvetydiga förtjänster.
Man får klart för sig att det är på den ekonomiska, inte på den politiska nivån, som
byråkratin som socialt fenomen slår igenom först. Politiken1 staten, följer som så
ofta efter ekonomin – för att i ett senare
skede av många ekonomiskt verksamma
upplevas som en tvångströja för andra organisatoriska innovationer. Men kring sekelskiftet är det från framsynta kapitalister av typen Gustaf Wallenberg, sedermera svensk ambassadör iTokyo och Peking,
som kraven reses att de ”feodala odågorna” inom departement och statsförvaltning rensas ut och ersätts av modernt skolade byråkrater, med sinne framförallt för
industrins behov. Hela denna sammanflätning mellan stat och näringsliv, mellan
politik och ekonomi, som författarna kallar den ”organiserade kapitalismen”, får
stora effekter, både praktiskt och ictemässigt. Ett genombrott sker med kristidsförvaltningen under första världskriget då vi
får en regleringsekonomi och näringslivets direkta deltagande i flera offentliga
organ. Tanken att den industriella expansionen för över i ständigt större produktionsenheter och att stordriften i sin tur
naturligt leder till statsdrift och statsegendom är common wisdom hos både konservativa och liberala tänkare i början av
seklet; man kan nämna namn som Gustaf
Cassel, Eli F. Heckscher och naturligtvis
Rudolf Kjellen. Sedan svänger opinionen,
med arbetarrörelsens växande politiska
styrka, och en del av dem som tidigare
vurmat för staten blir Manchester-liberaler i motström (se f.ö. Benny Carlsons
utomordentliga doktorsavhandling staten som monster från 1988). Men sammanflätningen mellan stat och näringsliv
fortsätter, i alltmer korporativa former, in
i våra dagar.
”Servicekultur”
Men nu har ju, som vi vet, det byråkratiska ledarskapet, ”scientific management”, befunnit sig i kris och förfall under
de senaste 20-30 åren. Paternalismen
och det karismatiska, personliga ledarskapet däremot verkar vara på retur. Den
moderna företagsledaren kan inte längre
inneha ett anonymt ämbete, han måste
visa sig – om inte på verkstadsgolvet så
dock ständigt på bild. Han måste tala just
till dig, även om det inte alltid är så mycket
han har stt säga. Bort med reglementen
och hierarkier! In med ”mjuka begrepp”
som företagskulturer och decentraliserat
beslutsfattande! Och precis de här fenomenen kan vi, med sedvanlig eftersläpning, iaktta inom den offentliga sektorn,
på den politiska nivån. Ämbetsmannens
uppgift är inte längre att tillämpa regler,
besluten ska ner till gräsrötterna, med- 367
borgarna ska möta inte en myndighetskultur utan en ”servicekultur”, som en tidigare civilminister har sagt. Gott och väl:
men vart tog makten vägen, den som byråkraten var satt att tjäna? Har den avskaffats under tiden – i det moderna storföretaget, i dagens storkommuner? Kanske är det som en tjänsteman på ett stadsbyggnadskontor säger i sociologen Göran
Ahrnes bok om gräsrotsbyråkratier (Byråkratin och statens inre gränser, Raben
och Sjögren, 1989):
”Ja, nu är det ju så populärt att inte vara
byråkratisk, utan det ska vara serviceinriktat. Men så jädra lätt är det ju inte att
vara serviceinriktad genom att säga till en
människa att du ska göra så här. Det är ju
inte service. Det är ju att slå blå dunster i
folk.”
Nog hade det varit ett problem för en
svensk maktutredning att ta fasta på!
Pärmarför inbindning av årgång 1988
kan rekvireras från Svensk Tidskrifts
expedition, te! 08-667 59 55, eller genom insättning av kronor 70:- på
postgiro 7 27 44-6.
l
ANDERS BJÖRNSSON:
Om byråkrati och makt
Den statliga maktutredningen
kommer inte att göra någon
kartläggning av makten och byråkratin. Förlusten för den politiska debatten är stor då Sverige
är ett samhälle där den byråkratiska maktutövningen har drivits
ovanligt långt och uppvisar ett
antal särdrag vid varje internationell jämförelse.
Det finns ett antal specialstudier framför allt av modern
svensk statsförvaltning som
maktutredningen hade kunnat
väga samman och göra mera
tillgängliga, påpekar Anders
Björnsson.
Anders Björnsson är producent
vid riksradions vetenskapsredaktion samt ordförande i förlaget och föreningen Ordfront.
D
en statliga maktutredningen,
Sveriges mest uppskrivna samhällsvetenskapliga forskningsprojekt, närmar sig sin fullbordan och efter ett antal delrapporter står det nu klart
att den utlovade kartläggningen om makten och byråkratin inte blir av. Inkompetens och intrigmakeri tycks ha spelat supplerande roller här. Icke desto mindre är
förlusten för den politiska debatten stor
och det av flera skäl. Först och främst är
naturligtvis Sverige ett samhälle där den
byråkratiska maktutövningen – jag ska
strax ge mig in på ett försök att ringa in
och begreppsbestämma denna – har drivits ovanligt långt och därtill uppvisar ett
antal särdrag vid varje internationell jämförelse. Vidare finns det redan en lång rad
specialstudier, framförallt av modern
svensk statsförvaltning, som maktutredningen med sin syntetiserande ambition
hade kunnat väga samman och göra mera
allmänt tillgängliga. Men kanske viktigast
ändå är att uteslutningen av byråkratifunktionerna från själva maktanalysen
måste skapa en betänklig obalans i slutredovisningen.
Byråkrati är väl sedan länge ett ord i
var mans mun, dessutom med starkt pejorativ innebörd. Vi tänker oss onödigt
krångel, komplicerade pappersformulär,
en viss tröghet och ineffektivitet i ärendenas beredning. Och denna negativa laddning kan förstärkas – av massmedia, det
medger jag gärna – genom påvisad eller
påstådd paragrafexercis som tycks ha till
enda ändamål att tyrannisera den enskilde medborgaren. Samtidigt lider förstås
”vardagsföreställningen” om byråkrati av
en räcka oklarheter och självmotsägelser.
Om nu syftet skulle vara att skydda staten
från medborgaren, är inte krånglet då ett
rätt effektivt försvarsmedel för den
offentliga byråkratin och eventuellt också
för samhället som helhet? För vem ger sig
självmant in i den djungel av lagar som
reglerar förhållandet mellan det allmänna
och det enskilda utan att vara mycket sä-
ker på sin sak eller utan att ha ett mycket
starkt intresse att slå vakt om? En återhållsamhet som förvisso inte är ömsesidig
men som torde hindra de flesta av oss från
att bli rättshaverister.
Weberssyn
Nej, den här nidbilden av byråkraten och
hans värld är lätt att gyckla med, men den
har en pedagogisk poäng i det att den
representerar s.a.s. inverteringen av det
moderna byråkratikonceptets elementa.
För Max Weber, som brukar vara auktoriteten i sammanhanget, framstår byråkraten som den rationellt tänkande och
handlande människan. Rationaliteten är
frigjord från hans personliga omständigheter och egenskaper: den uttrycks i själva
det anonyma – abstrakta – utövandet av
en given syssla. Verksamheten bygger på
reglementering och rutinisering. Varje beslut är förutsebart, oberoende av beslutsfattarens privata mening och i princip
möjligt att upprepa, ungefär som ett vetenskapligt experiment: resultatet ska alltid bli detsamma. Mot varje befogenhet
svarar en viss kompetensnivå, beslutsvä-
garna är hierarkiskt utstakade och i den
byråkratiska professionaliteten ligger i sin
tur en garanti för att oväld och neutralitet
ska prägla beslutsprocessen. Även om
denna weberska idealbild av byråkratisk
rationalitet sannolikt aldrig har påträffats
i sinnevärlden utgör den ändå ett slags
~—— -….._____ ~…._._-
365
motto eller ethos för ”den perfekte ämbetsmannen”: hur han vill uppfatta sig
själv och bli bedömd av andra. Och när en
enskild byråkrat får schavottera inför offentligheten anklagas han som regel för
försummelse·r i något av de nämnda avseendena. Han har åsidosatt ett lagbud, han
har varit besticklig eller godtycklig.
Weber såg byråkratiseringen som en
process som omfattar och påverkar hela
samhället, inte bara delar av det. Det är ett
synsätt till vilket författarna i antologin
Byråkratisering och maktfördelning
(Thorsten Nybom/ Rolf Torstendahl, red.
studentlitteratur 1989) ansluter sig. I boken redovisas några fallstudier av byrå-
kratiseringsförlopp – ingenjörernas professionalisering, uppkomsten av en organiserad tjänstemannarörelse i Sverige,
vägförvaltningens omdaning i riktning
mot korporativa beslutsmiljöer bland åtskilligt annat. Det är noggranna, historiskt
genomförda undersökningar som kastar
ljus över förbisedda sidor av svensk samhällsutveckling. Teoretisk inspiration har
författarna hämtat främst från nyweberiansk västtysk samhällsforskning där organiseringen av olika samhällsfunktioner –
ekonomiska, politiska, administrativa –
uppfattas som ett gemensamt drag för alla
mogna industrisamhällen. Uppsatserna
kan ilånga stycken läsas som en uppgörelse med, eller i vart fall korrigering av, vissa
marxistiska postulat om staten som redskap för ekonomiska intressen. Här handlar det istället om ett samspel mellan de
olika nivåerna där impulser till vad författarna inte helt precist kallar ”samhällsorganisatoriska förändringar” kan komma från olika håll.
366
”Organiserad kapitalism”
Byråkratiseringsprocessen börjar på allvar vid sekelskiftet, om vinu-som Nybom et al. – håller oss huvudsakligen till
svenska förhållanden. Det industriella genombrottet hade skett med viss fördröjning och under former som ännu var
starkt knutna till det gamla samhället.
Bruket med många arbetarkategorier och
en personlig relation mellan över- och underordnade var ännu den typiska industriarbetsplatsen; också avancerade verkstadsföretag som Bolinders tillverkade
långt fram i tiden huvudsakligen på beställning och med stor frihet för yrkesarbetarens kreativa insats. Men med sekelskiftet bryter en ny tid in. Nyckelorden
blir storskalighet och standardisering.
Fabriksägaren, industrialisten av modernt
snitt, har kanske fortfarande behov av en
direkt kontakt med och kontroll över sina
arbetare. Men med den fortgående mekaniseringen och stordriften blir arbetarna för många – och de blir, liksom delarna i produktionskedjan, utbytbara. Rationell drift kräver en högt uppdriven flexibilitet och en förmåga att sätta rätt man på
rätt plats vid rätt tidpunkt. Improvisationens tid är förbi. Inte familjen utan förläggningen, den militära disciplinens tillhåll, blir idealet för den rationelle företagsledaren. Paternalismen undergrävs
och ersätts successivt av en regelstyrd byråkrati. Längre fram under 1900-talet
kommer denna företagarbyråkrati att
skaffa sig vetenskaplig legitimitet under
täckmanteln ”scientific management”.
Det historiska perspektivet som förekommer i antologin Byråkratisering och
maktfördelning har otvetydiga förtjänster.
Man får klart för sig att det är på den ekonomiska, inte på den politiska nivån, som
byråkratin som socialt fenomen slår igenom först. Politiken1 staten, följer som så
ofta efter ekonomin – för att i ett senare
skede av många ekonomiskt verksamma
upplevas som en tvångströja för andra organisatoriska innovationer. Men kring sekelskiftet är det från framsynta kapitalister av typen Gustaf Wallenberg, sedermera svensk ambassadör iTokyo och Peking,
som kraven reses att de ”feodala odågorna” inom departement och statsförvaltning rensas ut och ersätts av modernt skolade byråkrater, med sinne framförallt för
industrins behov. Hela denna sammanflätning mellan stat och näringsliv, mellan
politik och ekonomi, som författarna kallar den ”organiserade kapitalismen”, får
stora effekter, både praktiskt och ictemässigt. Ett genombrott sker med kristidsförvaltningen under första världskriget då vi
får en regleringsekonomi och näringslivets direkta deltagande i flera offentliga
organ. Tanken att den industriella expansionen för över i ständigt större produktionsenheter och att stordriften i sin tur
naturligt leder till statsdrift och statsegendom är common wisdom hos både konservativa och liberala tänkare i början av
seklet; man kan nämna namn som Gustaf
Cassel, Eli F. Heckscher och naturligtvis
Rudolf Kjellen. Sedan svänger opinionen,
med arbetarrörelsens växande politiska
styrka, och en del av dem som tidigare
vurmat för staten blir Manchester-liberaler i motström (se f.ö. Benny Carlsons
utomordentliga doktorsavhandling staten som monster från 1988). Men sammanflätningen mellan stat och näringsliv
fortsätter, i alltmer korporativa former, in
i våra dagar.
”Servicekultur”
Men nu har ju, som vi vet, det byråkratiska ledarskapet, ”scientific management”, befunnit sig i kris och förfall under
de senaste 20-30 åren. Paternalismen
och det karismatiska, personliga ledarskapet däremot verkar vara på retur. Den
moderna företagsledaren kan inte längre
inneha ett anonymt ämbete, han måste
visa sig – om inte på verkstadsgolvet så
dock ständigt på bild. Han måste tala just
till dig, även om det inte alltid är så mycket
han har stt säga. Bort med reglementen
och hierarkier! In med ”mjuka begrepp”
som företagskulturer och decentraliserat
beslutsfattande! Och precis de här fenomenen kan vi, med sedvanlig eftersläpning, iaktta inom den offentliga sektorn,
på den politiska nivån. Ämbetsmannens
uppgift är inte längre att tillämpa regler,
besluten ska ner till gräsrötterna, med- 367
borgarna ska möta inte en myndighetskultur utan en ”servicekultur”, som en tidigare civilminister har sagt. Gott och väl:
men vart tog makten vägen, den som byråkraten var satt att tjäna? Har den avskaffats under tiden – i det moderna storföretaget, i dagens storkommuner? Kanske är det som en tjänsteman på ett stadsbyggnadskontor säger i sociologen Göran
Ahrnes bok om gräsrotsbyråkratier (Byråkratin och statens inre gränser, Raben
och Sjögren, 1989):
”Ja, nu är det ju så populärt att inte vara
byråkratisk, utan det ska vara serviceinriktat. Men så jädra lätt är det ju inte att
vara serviceinriktad genom att säga till en
människa att du ska göra så här. Det är ju
inte service. Det är ju att slå blå dunster i
folk.”
Nog hade det varit ett problem för en
svensk maktutredning att ta fasta på!
Pärmarför inbindning av årgång 1988
kan rekvireras från Svensk Tidskrifts
expedition, te! 08-667 59 55, eller genom insättning av kronor 70:- på
postgiro 7 27 44-6.