Anders E. Borg; Särintressenas tid är ute

SÄRINTRESSENAS TID ÄR UTE
ANDERS E. BORG
I den svenska debatten har ett BU-medlemskap utmålats som en räddningsplanka för
välfärdsstaten. Genom ett medlemskap skall vi undvika beslut om minskadeförmåner, sänkta
skatter och avregleringar. Denna uppfattning kan ifrågasättas. Ett svenskt inträde i EU kommer
att i grunden förändra förutsättningarna för politiskt beslutsfattande och öka kraven på
riformpolitik.
I
en tidigare artikel i Svensk Tidskrift, nr 2/94, har jag argumenterat for att EU och EMU kan ses
som en ny liberal makroekonomisk
regim och att denna ställer utomordentligt stora krav på strukturreformer.
Men EU är inte bara ett ekonomiskt
projekt. Syftet med denna artikel är att
analysera dt; politiska aspekterna av EU.
Grundfrågan är hur de ekonomiska forutsättningarna for politiskt beslutsfattande forändras.
Hinderforsvinner
EU är en federativ struktur. Federalism
kännetecknas vanligen av att det finns
exekutiv, lagstiftande och dömande makt
på olika nivåer – provinser, delstater eller
nationalstater – som sammanbinds av en
konstitution och att det finns beslutsområden där de enskilda delstatema for
ANDERS E. BORG är forfattare oclr arbetar med
politisk at1alys i Carl Bildts stab.
sig inte har vetorätt gentemot den centrala nivån.
I en konfederation är samarbetet begränsat till koordinering av politiken
mellan självstyrande delstater. Den avgö-
rande skillnaden i fOrhållande till en federation är att den centrala nivån saknar
kompetens att fatta bindande beslut for
de lägre nivåerna.
Lokala särintressen
Att de amerikanska grundlagsfådema,
med James Madison i spetsen, valde att
omvandla USA från en konfederation
1789 var att delstatema skulle haft utrymme och kompetens att hindra handel
och begränsa den ekonomiska friheten.
Lokala särintressen kunde då ha forhindrat handel och konkurrens.
Det avgörande draget i en ekonomisk
analys av en federation är alltså att fri
konkurrens vidgas över ett större område
genom att delstatema minskar kompetensen att fatta beslut som forhindrar fri
SVENSK TIOSKRIFT 315
•.
rörlighet för varor, kapital och ~änster. juni 1988 fattade beslut om att avskaffa
alla hinder för fria kapitalrörelser samt
Hayeks analys om fri etablering och fri konkurrens för
Redan 1939 lade F.A. Hayek i artikeln finansiella aktörer över gränserna.
Interstate Federalism fram en liberal argumentation för europeisk federalism.
Hayeks artikel är intressant dels därför att
den föregår den ekonorruska analys av
EV som idag görs, dels därför att den sätter in frågan om svenskt EV-medlemskap i en liberal idetradition.
Hayeks analys av den ekonorruska logiken i federalism utgår från att om varor,
arbetskraft, kapital och tjänster kan röra
sig fritt, så minskar utrymmet för en enskild regering att lägga på högre skatter
eller mer regleringar än i någon annan
del av federationen.
Om en del av federationen väljer att
införa mer omfattande pålagor kommer
produktionen inom området att konkurreras ut av företag som inte behöver
bära regleringskostnaderna.
Fundamentalt skifte
Applicerar vi Hayeks argument på dagens
situation är det tydligt att det, alldeles
oavsett EV, har skett ett fundamentalt
skifte när det gäller rörlighet och konkurrens. Detta beror på en rad olika faktorer.
För att belysa den förändring som
skett kan nämnas att 1980 var fyra procent av bankudåningen i OECD-områ-
det gränsöverskridande. I slutet av
1980-talet hade andelen ökat till nära 50
procent. Tendensen till finansiell integration har förstärkts av att EV-länderna i
Efter framväxten av nya finansiella instrument och avregleringen av de finansiella marknaderna har den politiska
makten begränsats. Det är numera en illusion att det skulle vara möjligt för
Sverige att återvinna makten över
kapitalströmmarna genom att bli medlem
iEU.
Kapitalets rörlighet
Till att börja med är det förbjudet för enskilda stater att återinföra regleringar som
förhindra kapitalrörelser.
Till det kommer att de stora multinationella företagen under många år haft
tillgång till teknik som gör att kapitalmarknadsregleringarna blivit alltmer ihå-
liga. Idag kan till och med enskilda individer utnyttja liknande instrument.
Effekten av kapitalets ökade rörlighet
förstärks av två andra strukturförändringar. Successivt har humankapitalet
kommit att bli allt mer betydelsefullt.
När humankapitalets andel av det totala
produktionsvärdet stiger, blir också produkterna alltmer lättrörliga (om inte annat därför att vikten minskar i förhållande
till marknadsvärdet). Ett avancerat datachips, som kostar några tior i råmaterial
och väger några gram, kan vara värt
hundratals kronor.
Samtidigt som betydelsen av humankapital ökar blir det, med modern informationsteknik och förbättrade person- 316 SVEN SK TIDSKRIFT
transporter, allt mer rörligt och följaktligen också mer svår kontrollerat och oberoende av staten.
Den andra utvecklingslinjen som bidrar till rörligheten är att betydelsen av
skalfårdelarna minskat. Produktion kan
bedrivas effektivt i allt mindre enheter.
Detta återspeglas i att vi, sedan 1950-talet, gått mot miniatyrisering snarare än
mot gigantonomi.
Omöjlig attflytta
När produktionsanläggningar blir mindre
ökar också rörligheten eftersom investeringskostnaderna sjunker. Ett stålkombinat av Stålverk 80-modell kan en
regering betrakta nästan som en naturresurs. Har en anläggning väl fårlagts i landet är den omöjlig att flytta. Detta gäller
inte lika självklart får 1990-talets små,
moderna och högteknologiska produktionsanläggningar.
Den ökade rörligheten ses ofta, felaktigt, som ett hot. En öppen och internationaliserad ekonomi gör att välståndet blir
större därfår att marknaden blir större.
En större marknad ökar konkurrensen,
gör en mer sofistikerad arbetsdelning
möjlig och leder till att stordriftsfårdelar
utnyttjas bättre än idag.
nom friare handel och friare marknader
får vi acceptera detta.
Rörligheten sätter en ram får de offentliga utgifterna. Om ett framtida välstånd skall bevaras måste den riskjusterade långsiktiga avkastningen på investeringar i Sverige vara konkurrenskraftig, även efter att skatterna betalts.
Alternativet är att kapital, företag och
innovationer flyr Sverige.
Låt oss inte glömma att de svenska
direktinvesteringarna i utlandet, mellan
1983 och 1991, ökade med ca 560 procent i löpande priser. I sig behöver självfallet inte svenska utlandsinvesteringar
utgöra ett problem, problemet var att de
utländska investeringarna i Sverige var
relativt sett begränsade.
Genomgripandeförändringar
Tillsammans betyder finansmarknadernas
öppenhet, humankapitalets ökade betydelse och miniatyriseringen att produktivkrafterna fårändrat fårutsättningarna
får att bedriva politik på ett genomgripande sätt.
Genom BU-samarbetet rivs hinder får
handel och rörlighet. Detta effektiviserar
också konkurrensen mellan olika offentliga reglerings- och skattesystem. Ett land
kan tillåta sig ineffektivitet, som beror på
Rörlighet sätter ram bristande konkurrens, etableringshinder,
Denna välståndsökning kan inte uppnås får höga ersättningsnivåer m.m., om det
utan att möjligheterna till politiskt be- är avskärmat från internationell konkurslutsfattande begränsas. Det går inte att rens. Långsiktigt blir resultatet att välgöra marknader större och konkurrensen ståndsutvecklingen försämras. Eftersom
friare utan att minska delstaternas besluts- detta sker gradvis blir det svårare att uppkompetens. Vill vi ha ökat välstånd ge- täcka och därfår skenbart lättare att bära.
SVENSK TIOSKRI FT 317
Konkurrensen om foretagen och investeringarna kommer att driva fram en
utveckling mot lägre skatter, fårre regleringar och minskade offentliga utgifter.
Att så är fallet kan vi också se när det gäller utvecklingen av företags- och kapitalbeskattningen. Utvecklingen under de
senaste decennierna har gått mot allt
lägre skattesatser på lättrörliga produktionsfaktorer som kapital.
intressant. Han menade att centraliserat
politiskt beslutsfattande begränsas av
möjligheten att skapa enighet kring gemensamma värderingar och mål.
I en federation är det, enligt Hayek,
avsevärt svårare att uppnå enighet kring
mål och planer. Det finns så många olika
intressen inbyggda att något gemensamt
mål inte kan formuleras och utrymmet
centraldirigering begränsas följaktligen.
I frånvaro av enighet kommer många
Avregleringstryck att foredra att vara utan reglering framfor
I huvudsak råder det idag enighet kring att underställas de regler andra beslutat
Hayeks analys. Kontroversen gäller i vil- om.
ken utsträckning den federativa nivån
kan och bör utnyttjas for att besluta om
gemensamma regler som motverkar det
avregleringstryck som den fria rörligheten ger.
Genom att komma överens på BUnivå kan europeiska politiker undvika att
konkurrera med varandra om foretagen
och investeringarna. Den avgörande frå-
gan är alltså vilka möjligheter till gemensamt beslutsfattande som finns på den
federativa nivån.
På lång sikt torde det vara mest avgö-
rande att analysera hur möjligheterna till
gemensamma federativa beslut kommer
att utvecklas. Självfallet påverkas detta av
hur den politiska attityden till centrala
regleringar utvecklas, men det bestäms
också av hur mer strukturella faktorer,
som beslutsregler, är utformade.
BU och särintressena
Även när det gäller möjligheterna till gemensamt beslutsfattande är Hayeks analys
Tre argument
Jag väljer att tolka Hayek så att det han
avser är att särintressens möjligheter att
manipulera det kollektiva beslutsfattandet
till sin fördel, ofta till priset av stora kostnader for majoriteten, minskar.
Det finns tre argument som talar for
att spelutrymmet for särintressen minskar
i en federation.
För det forsta att intressemotsättningama i en federation i genuin mening är
mer skiljaktiga än i en nation. Det som
kan göra intressemotsättningar mer betydelsefulla i en federation är bl a att den är
större och därmed rymmer fler disparata
grupper.
Det faktum att de olika länderna har
skilda kulturer och olika historisk erfarenhet gör det än svårare att bygga gemensamma ståndpunkter. Det beror
också på att det i en federation finns demokratiskt valda politiker på olika nivåer,
vilket innebär att de kan ställa sin respek- 318 SVENSK TIDSKRIFT
tive väljarlegitimitet mot varandra och
därigenom blir det svårare att ignorera ett
minoritetsintresse. Minoriteten stärks av
att den företräds av en suverän stat.
Effekten av att motsättningarna far
större genomslag kan vara att kollektivt
beslutsfattande i sig blir svårare, vilket gör
att det endast nyttjas när skälen är starka.
Kohandel
Det andra argumentet är att kostnaderna
för att bygga en tillräckligt stark koalition, för att driva igenom ett beslut, är
högre därför att beslutsfattandet i EU i de
flesta viktiga frågor bygger på enhällighet
eller kvalificerade majoriteter. James
Buchanan har, i sin uppsats Europe’s
Constitutional Future, argumenterat för att
EU:s beslutsregler ger en sådan effekt.
Det faktum att många intressen samsas
inom ramen för en politisk struktur försvårar inte beslutsfattande om det enkelt
kan kringgås genom kohandel, dvs man
bygger majoriteter av skiljaktiga intressen
som lovar att ömsesidigt rösta för varandras förslag~ Det som begränsar möjligheterna till kohandel inom EU är inte att
det är en federation, utan kraven på enhällighet eller på kvalificerade majoriteter.
Högre kostnader
Det tredje argumentet är att det är svårare
för särintressen, exempelvis hyresgäster,
konununalarbetare eller jordbrukare, att
enas över nationsgränserna.
Kostnaden för att organisera samtliga
hyresgästorganisationer blir högre i en federation än i en enskild nationalstat. Dels
därför att det handlar om fler parter som
skall komma överens och dels därför att
dessa parter i större utsträckning kommer
att ha motstridiga intressen. Transaktionskostnaderna för att bygga koalitioner mellan särintressen blir högre.
Kombinationen av den fria rörlighetens begränsningar och svårigheten att nå
enighet i federationen gör att resultatet
blir mindre politik. En avsevärd del av
makten att styra ekonomin tas ifrån den
enskilda staten, utan att den kan utövas
på federal nivå.
BU mer änfrihandelsavtal
Det finns också argument för att EU i sitt
gemensamma beslutsfattande kommer att
ha större möjligheter, att behålla fokuseringen på det gemensamt bästa, än andra internationella organ, t.ex. FN,
EFTA eller GATT, genom att organisationen är byggd kring en rättsstruktur.
EFTA och GATT bygger på frihandelssamarbete mellan suveräna stater. I
denna mening har dessa organisationer
konfederativa drag.
Återrullningsprocess
När det inte föreligger någon instans med
kompetens att fatta bindande beslut för
delstatema blir handelshinder, tullar eller
tekniska regler, i slutändan inrikespolitik
i respektive nationalstat.
Efter att tullar och hinder mödosamt
pressats ned i en GATT-runda vidtar
protektionismens återrullningsprocess.
Olika lobbyister, landsändar och intresSvENsK TIDsKRIFT 319
sen kommer högljutt att efterfråga nya avkastningen på investeringar i Sverige
ingrepp. I ett frihandelssamarbete mellan driver kapital och fciretag bort från
stater har politikerna möjlighet att bygga Sverige. Men ert medlemskap har också
upp nya hinder utan att några effektiva mer omedelbara effekter av stor betysanktionsmöjligheter finns. Därför riske- delse. Detta gäller inte minst den ekonorar frihandelsavtal att urgröpas genom att miska politiken.
protektionister söker nya vägar att upprätta hinder.
Hinder upphävs
Om något liknande sker inom EV kommer konkurrerande företag att anmäla
detta till EV-domstolen. Kan det konstateras att handelshinder eller snedvridande
subventioner föreligger kan domstolen
upphäva dessa. Frihandeln har förvandlats från att vara inrikespolitik till att bli
en rättsfråga. Domstolen tar icke hänsyn
till kommunalpolitiker som uppvaktar,
fackföreningar som samlar in namn eller
företag som klagar. Den kommer att avgöra huruvida handelshindren är lagliga
eller inte.
Frihandeln blir i praktiken grundlagsskyddad och förs därmed bort ifrån den
nationella politiska agendan, där röstmaximerande politiker och särintressen
alltför lätt slår sig samman mot allmänintresset.
EU och den ekonomiska politiken
De förändringar som diskuterats hittills är
alla av mer indirekt karaktär. Det rör sig
om strukturella förändringar som förändrade förutsättningarna för politiken. På
sikt kommer detta att ta omtumlande effekter. Vi kommer inte kunna avvika
med beskattning på ett sätt som gör att
Inflatera bort underskott
Ett EV-medlemskap förhindrar i praktiken att en rad ekonomisk-politiska
medel används. Det gäller framför allt
möjligheterna att sanera statsfinanserna
genom att inflatera bort underskott och
skulder, att lägga om kursen i penningpolitiken, att avsätta riksbankschefen och
att återreglera kreditmarknaden eller
återinföra valutakontrollen.
I diskussionen om statsskulden och
budgetunderskottet som rasat under valrörelsen har det hävdats att risken är stor
att det blir för dyrt för staten att finansiera
budgetunderskotten genom att ta upp
marknadsmässiga lån. I ett sådant läge
tvingas staten att i stället ta upp lån hos
Riksbanken.
Omedelbara problem
Staten finansierar då sina utgifter VIa
sedelpressarna. Effekten blir att penningmängden ökar snabbare än tillgången på
varor och ~änster vilket gör att inflationen stiger. En hög inflation minskar de
omedelbara problemen genom att den
reducerar realräntan på de utestående
statsobligationerna och värdet på de utestående skulderna.
Risken är påtaglig att penningmängdsökningen inte ens på kort sikt har
320 SVENSK TIDSKRIFT
positiva effekter på ekonomin eftersom
den kompenseras av att räntorna stiger. I
ett land med Sveriges inflationshistoria är
risken att räntorna till och med stiger så
mycket att effekten i själva verket blir
kontraktiv.
När Sverige blivit medlemmar i EU
har vi inte längre möjlighet att inflatera
bort statsskulden. Ett inträde i EU innebär att vi måste ändra riksbankslagen så
att Riksbanken inte längre rar bevilja staten kontokredit får att täcka utgifterna.
Därmed återstår att sanera underskott
med höjda skatter och minskade utgifter.
Osäkerhet
Detta är ett skäl till att ettja i folkomröstningen bör ha gynnsamma effekter på
den svenska räntenivån. Det föreligger
idag ingen risk får att den svenska staten
inte skall kunna fullgöra sin skuldtjänstgöring, osäkerheten är kring huruvida staten vill göra detta.
Eftersom möjligheten att inflatera bort
statsskulden fårsvinner vid ett medlemskap torde risken som idag fårknippas
med att svenska statspappers värde minskar samtidigt som kraven på politikerna
ökar.
LO har vid upprepade tillfållen framkastat ideen att staten borde tvinga Riksbanken att pressa ner räntan. Till priset av
inflation skulle därmed en lägre arbetslöshet köpas. I sak är det svårt att se hur staten skall sänka räntorna. De avgörande
räntorna får den ekonomiska aktiviteten
är de långa marknadsräntorna. Det är inte
uppenbart varfår dessa skulle sjunka därfår att regeringen nedprioriterar inflationsbekämpningen. Det finns tvärtom
goda skäl att tro att det motsatta gäller.
Inga formella hinder
Men även vid sidan av att en sådan
politikomläggning knappast skulle ge
några positiva effekter så kornmer den att
bli svår att genomfåra vid ett inträde i
EU. ”EU:s institutioner och medlemsstatemas regeringar”, konstaterar man i
BU-propositionen, ”åtar sig att respektera denna princip och inte söka påverka
ledamöterna i de beslutande organen i
Europeiska centralbanken (ECB) och de
nationella centralbankerna”. Man slår
också fast att ”Enligt stadgan får ECBs
skall centralbankschefen inte kunna avsättas annat än då han inte kan fullgöra sin
tjänst eller uppenbart missköter sitt uppdrag”.
Det finns inte, före det tredje steget i
Maastrichtavtalet, några formella hinder
får socialdemokraterna att trotsa BUriktlinjerna. Det finns inga sanktioner
som EU kan vidta mot en felaktig svensk
politik.
Inte oproblematiskt
Aandra sidan är det knappast oproblematiskt får en ny medlem att, antingen
precis före inträdet eller så snart detta är
avklarat, välja en ekonomisk-politisk
kurs som radikalt avviker från den gemensamma kursen. Detta underlättas inte
av att det rör sig om ett land som tillfår
ekonomisk instabilitet.
Vad det gäller valutaregleringar är siSv ENsK TI Ds KRIFT 321
tuationen avsevärt enklare. Detta strider
därmed mot de modifikationer av Romfårdraget som enhetsakten medförde och
mot EES-avtalet. Väljer regenngen
denna typ av åtgärder kommer dessa att
upphävas av EV-rätten eftersom de
svenska reglerna bryter mot EES-avtalet
och EV-rätten.
Alla restriktioner får gränsöverskridande kapitalrörelser är förbjudna. Därmed är utrymmet får att återreglera kapitalmarknaden i princip obefintligt. Om
svenska banker och fårsäkringsbolag
tvingas placera i statsobligationer eller om
vi inför räntetak samtidigt som det inte
finns några hinder får privatpersoner och
företag att placera sina tillgångar i andra
länder blir effekten att kapitaltransaktioner lämnar Sverige. Det kommer
knappast bidra till en mer stabil ekonomisk miljö.
EU. Den svenska statens frihet ökar
knappast vid ett inträde i EU. Ur liberal
synvinkel är inte detta något problem.
Frihet får stater har bara alltfår ofta betytt
ofrihet får medborgarna.
Att det skapas strukturella och konstitutionella hinder får svenska staten att
utöva godtycklig makt innebär att det
skapas skydd får medborgarna. Genom
att en rad diskretionära åtgärder inte
längre kan användas blir regler och villkor mera långsiktigt trovärdiga. I grunden ökar tryggheten får ekonomisk
verksamhet.
På lång sikt ökar ett EV-medlemskap
vårt ekonomiska välstånd. På kort sikt
kommer det att ställa ökade krav på anpassningsförmåga och begränsa de politiska åtgärder som kan vidtas.
Det är viktigt att vi alla inser att ett
EV-medlemskap inte bara ger oss möjligheter. Det ställer också utomordentligt
Ökarfriheten? stora krav på att vi fortsätter att reformera
Den liberala grundfrågan är då om väl- Sverige.
ståndet och friheten ökar vid ett inträde i
322 SvENsK TiosKRIFT