Ändra överskottsmålet under ansvar

Överskottsmålet kan vara kvar. Men inget hindrar att det sätts till exempelvis noll. Det skriver Jonas Frycklund, som menar att principerna för en ny finanspolitik bör vara: traditionellt, svenskt och tråkigt.

När själva upphovsmannen till överskottsmålet säger att det är dags att överväga en förändring så är det klart att något har hänt. Det var vad som hände när Göran Persson i april i en intervju luftade sin åsikt att nu var det dags att ifrågasätta det som blivit något av det heligaste i svensk politik.

Men egentligen är det inte så konstigt. När Socialdemokraterna i sitt samarbete med Centerpartiet införde överskottsmålet var det en ambitiös plan för att amortera av på den stora skuld som staten dragit på sig under 1990-talskrisen. När överskottsmålet formulerades var den allmänna cyniska föreställningen att det skulle blir svårt för politikerna att leverera.

Få trodde då att Sverige skulle leva upp till målet om att ha ett överskott på en procent över konjunkturcykeln. Få trodde att det skulle gå att nå det underliggande syftet att den offentliga nettoskulden skulle vara borta till 2010. Men leverera var just vad man gjorde. Redan 2005 hade skulderna amorterats av så att de blev mindre än de finansiella tillgångarna. Sverige är från den tidpunkten skuldfritt. En unik situation som vi delar med få andra länder i EU.

När det underliggande syftet var uppnått hade det varit naturligt att ändra på överskottsmålet. Det var mot den bakgrunden Svenskt Näringsliv föreslog just detta 2007. Vårt påpekande ledde till några höjda ögonbryn, men avfärdades och glömdes mer eller mindre bort.

Den politiska logiken var nämligen sådan att överskottsmålet hade blivit något att hålla sig fast vid. Ett bekvämt ankare i Finansdepartementets ständiga förhandlande med utgiftsdepartementen. Psykologiskt är det förståeligt att man väljer att fortsätta med något som har visat sig fungera. Om det inte är trasigt varför laga det?

Det som därefter hände var att Sverige började samla på sig en nettoförmögenhet. Officiellt finns fortfarande en bruttoskuld, men den vägs upp av finansiella tillgångar som är större. Den finansiella nettoförmögenheten är nu uppe i cirka 20 procent av BNP. Förut fanns en föreställning att den som är satt i skuld inte är fri. Nu verkar vi ha principen att man inte blir fri förrän man både är skuldfri och dessutom har skaffat sig en extra madrass med 700 miljarder kronor som stötdämpare. En extra reserv som är lika stor som Slovakiens BNP.

I själva verket är reserven ännu större eftersom det endast är de finansiella tillgångarna som ingår i beräkningen. Utanför faller andra offentliga tillgångar som infrastruktur, som naturligtvis också har ett värde men inte bokförs.

Det finanspolitiska ramverket är verkligen ingen folklig fråga. I praktiken vilar det på axlarna hos en begränsad skara personer och institutioner. En viktig aktör i sammanhanget är Finanspolitiska rådet. I sina tidiga analyser fann man i sina beräkningar att ett överskottsmål på en procent av BNP skulle leda till att nettoförmögenheten stabiliserades kring 20 procent av BNP. Man skulle alltså inte få en fortsatt förmögenhetsuppbyggnad över den nivån. Dessa beräkningar skapade en motivering för att hålla fast vid överskottsmålet. Visserligen hade man skaffat sig en rejäl extra marginal, men den kunde vara bra att ha och den skulle i vart fall inte fortsätta att växa.

Men beräkningarna var väl primitiva. Man hade antagit att de finansiella tillgångarna endast hade direktavkastning. Ingen förväntad värdeförändring hade räknats med. Aktierna skulle alltså visserligen ge en del i utdelning men de skulle inte öka i värde.

Historiskt ser man att så inte är fallet. Trots perioder med rejäla kriser ökar de statliga tillgångarna i värde. Med konservativa antaganden om framtiden får man fram att nettoförmögenheten visserligen så småningom stabiliseras som andel av BNP, men på en betydligt högre nivå.

Efter att vi lyft upp dessa beräkningstekniska detaljer till diskussion uppdaterade Finanspolitiska rådet sin syn. Nu menar man att det är rimligt att anta att det sker en värdeförbättring på tillgångarna och även med ett konservativt antagande så kommer man fram till att nettoförmögenheten växer till 48 procent av BNP. Även SNS Konjunkturråd har kommit fram till liknande resultat.

Det innebär att vi kommer att gå mot en extra buffert som motsvarar hela Finlands BNP. Det är en helt orimlig summa att lägga på en bra-att-ha-madrass.

Finanspolitiska rådet tordes inte ta steget fullt ut och föreslå en förändring av överskottsmålet. Där är man inte riktigt än men man är i sakta mak på väg i den riktningen.

Konjunkturinstitutet presenterade i år nya hållbarhetsberäkningar för den offentliga sektorn. Man räknade på alternativet att frångå överskottsmålet och tillåta mindre underskott fram till 2040. En period som utgör en demografisk belastning på de offentliga finanserna. Resultatet blev ”att ett lägre överskottsmål under en period inte äventyrar de offentliga finansernas hållbarhet”.

Inte heller Konjunkturinstitutet tar steget fullt ut och föreslår en ändring av överskottsmålet. Men deras analys pekar i den riktningen och de är också på väg åt det hållet.

När fler viktiga ekonomer inom akademi och byråkrati ändrar sig. När fler tyngre opinionsbildare och politiska nestorer byter fot. Då kommer till slut Finansdepartementet att ta intryck, alldeles oavsett vilken finansminister vi då har.

Men hur är det med den politiska maggropskänslan? Är det inte tryggare att behålla det vi har? Blir det inte så att om man väl öppnar kranarna så blir det svårt att skruva åt dem igen? Kommer inte de frigjorda resurserna att slösas bort?

Ändrar man överskottsmålet så måste man göra det på ett ansvarsfullt sätt. Betoningen bör ligga just på förändring och inte borttagande. Sedan 2011 är det infört som ett lagstadgat krav att vi ska ha ett mål för det offentliga sparandet. Visserligen nämns ordet överskottsmål i lagtexten, men det framgår tydligt av författningskommentaren att det går att sätta målet till noll eller till och med ett mindre minustal. Som Finanspolitiska rådet och Svenskt Näringsliv föreslog i samband med lagregleringen hade det varit mycket tydligare och mer värdeneutralt att använda begreppet saldomål i stället för det missvisande begreppet överskottsmål.

Hur som haver finns det inga tekniska hinder för Regeringen att föreslå ett lägre överskottsmål och sätta det till exempelvis noll. Det behövs ett riksdagsbeslut, men ingen lagändring. Icke desto mindre bör ett sådant förslag föregås av utredning och remissbehandling.

Det handlar om att behålla trovärdigheten för det finanspolitiska ramverket. Ramverket är detsamma, det är bara en parameter, bara en siffra som ändras. Ett ändrat överskottsmål måste dessutom uppfylla de krav som EU numera sätter upp i sitt budgetramverksdirektiv. Även på den punkten måste en seriös prövning ske.

Vidare är det viktigt att en ändring av överskottsmålet tar hänsyn till konjunkturläget. Just nu är resursutnyttjandet lågt, men om konjunkturen skulle förbättras snabbare än beräknat så vill man inte att finanspolitiken ska bidra till överhettning. Ett sätt att hantera detta är att fasa in ett nytt överskottsmål över ett antal år.

Traditionellt, svenskt och tråkigt. Det är nyckelorden för hur man ska lägga upp principerna för en ny finanspolitik. Ju mer drag under galoscherna desto större risker med trovärdigheten.

En del nymornade avskaffarvänner är snabba att skriva önskelistor. När man nu får glädjen att avskaffa överskottsmålet vill man direkt tala om vad mannan från himlen ska användas till. Det är närmast komiskt att se LO:s önskelista där man vill sätta sprätt på 70 miljarder kronor. Om man skulle lägga ihop alla önskelistor från olika håll så skulle vi behöva avskaffa överskottsmålet flera gånger om.

Så här kan det naturligtvis inte gå till. Det gäller att ta det i rätt ordning. Först ska man ändra överskottsmålet för att det inte längre behövs. Sedan får man i en sedvanlig seriös process förvalta pengarna på bästa sätt. Helst till sådant som långsiktigt höjer tillväxten.

Ingen kommer att få alla sina önskningar uppfyllda. Går det att garantera att alla pengarna används på ett klokt sätt? Självklart inte. Det ingår i den politiska verkligheten att mindre bra beslut ibland slinker igenom. Men det är inget skäl att fortsätta med en överbeskattning där staten tar ut mer pengar från den privata sektorn än vad den behöver för att driva sin verksamhet.

Ty vad händer om vi fortsätter? Då blir staten först ännu rikare för att sedan till slut ändå komma till slutsatsen att det går att ta bort överskottsmålet. Ju längre man väntar desto större blir penningbunten som bränner i fickan och desto större blir risken att pengar slösas bort. Det finns inget som säger att framtidens politiker skulle vara av en annan mer ansvarsfull sort än dagens.

Jonas Frycklund är ekonom på Svenskt Näringsliv.