Dick Hichens-Bergström; Den europeiska säkerhetskonferensen

DICK HICHENS-BERGSTRÖM:
Den europeiska säkerhetskonferensen
Från Helsingfors till Madrid har
ambassadör Dick Hichens-Bergström satt
som underrubrik till sin artikel om ESK, den
europeiska säkerhets- och
samarbetskonferensen. Samtidigt som
forfattaren under åren 1973-79 var
ambassadör i Rom var han även ordforande i
den svenska ESK-delegationen i Geneve
1973/74. Han redogör härfor bakgrunden
till Helsingforsmötet, de ryska kraven då på
stadfästelse av status quo i Europa och de
västliga anspråken på motprestationer. Två
uppfoljningskonferenser har hållits i Belgrad
och nu senast i Madrid. Författarens
bedömning av ESK-processen är präglad av
viss skepsis.
I betraktelser om nordisk säkerhetspolitik
ser man sällan eller aldrig den europeiska
säkerhets- och samarbetskonferensen
(ESK) omnämnas som exempel på sådana
politiska fenomen som har att göra med
ländernas trygghet. Inte ens i docent Krister Wahlbäcks kringsynta inträdesanfö-
rande i KVA (maj 1978), ” Sverige, Norden och stormakterna”, beröres annat än i
fOrbigående ”förtroendeskapande åtgärder” – främst fOrhandsbesked om militära
manövrar – ett av de ämnen som Sverige
gjort sig särskild möda att driva i ESKsammanhang, även vid Madridkonferensen.
Vad handlar då ESK om? Är den en
fredsfaktor? Eller rent av en osäkerhetsfaktor? Man har läst om ytterligt starka motsättningar vid uppföljningskonferensen i
Madrid. Man erinrar sig kanske också det
s k Helsingfors-dokumentet, undertecknat
i festiva, ja festivala former sommaren
1975 av sådana giganter som Bresjne,·,
Ford och Giscard d’Estaing. Den glansfulla avslutningen i Finlands huvudstad
förde tanken till ett varaktigt europeiskt
fredstillstånd, en europeisk konsert i avspänningens tecken.
Inte sedan Wien-kongressen 1814/15
hade så många statschefer, regeringschefer
och ministrar samlats på en och samma
plats. Enbart den svenska delegationen –
naturligtvis ett intet mot våra årliga FNdelegationer – bestod av en statsminister.
en utrikesminister, två statssekreterare, tre
. utrikesråd plus ett myller av experter. Helsingfors-mötet var höjdpunkten i 1970-talets avspänningsprocess. Därtill var det ett
evenemang som 1 n a m p l i s s i m a fo rma bekräftade Sovjets hegemoni över
Öst-Europa.
Bakgrunden till Helsingforsmötet
Innan Helsingfors-dokumentet undertecknades hade ett långt utdraget förberedelsearbete förekommit. De många turerna
började redan 1954, då den sovjetiske
utrikesministern Molotov föreslog en europeisk säkerhetskonferens. Projektet var ett
led i de ryska försöken att hejda VästTysklands återupprustning och integration i NATO – dvs i realiteten att uppluckra banden mellan USA och
Väst-Europa. I 1950-talets frostiga politiska klimat rann den ryska propåen ut i
sanden. Först när den polske utrikesministern Rapacki 1964 i FN återupplivade
ideen om en europeisk säkerhetskonferens
började det på västsidan finnas gehör för
någon form av uppgörelse av stabiliserande slag om ökad europeisk säkerhet.
Men misstänksamheten i väst vad gällde
östs avsikter var länge påfallande stor, liksom osäkerheten om den egna taktiken.
Sedermera följde en rad propagandistiskt-taktiska deklarationer från båda sidor. Som det väsentliga, och mest pådrivande, bör nog i retrospekt betraktas
tillkomsten 1966 av ”den stora koalitionen” i Väst-Tyskland och därmed inledningen till Willy Brandts ”Ostpolitik”.
NATO förklarade sig i juni 1968 intresserat av överläggningar om styrkereduktioner, men invasionen i Prag i augusti
samma år satte stopp för denna utveck- 223
ling. Dock inte längre än till 1969, då den
s k Budapest-appellen tillkom (Europas
säkerhet och öst/västhandelns villkor)
samt – för Sverige kanske viktigast – Finlands erbjudande att anordna förberedande överläggningar i Helsingfors.
Den svenska regeringens Sprachregelung hade ditintills varit avvaktande Ua till
en säkerhetskonferens ”om den var väl förberedd och fick allmänt stöd”) men blev
nu efterhand positivare. NATO gav grönt
ljus för sådana förberedande överläggningar först när Brandts Ostpolitik lett till
att de väst-tyska avtalen med Moskva och
Warszava godkänts av förbundsdagen i
Bonn i maj 1972.
Efter alla dessa våndor inleddes i Helsingfors hösten 1972 förberedande informella överläggningar som gick ut på att
formulera ett mandat för den konferens
som 1973/75 i Geneve hade i uppdrag att
ge innehåll, och om möjligt mening, åt alla
de texter och presumptiva åtaganden som
nu går under namnet Helsingfors-dokumentet. Därmed hade ESK-processen
sjösatts.
Genevekonferensens målsättning
Geneve-konferensen, i vilken 33 europeiska länder samt USA och Canada deltog, förväntades kunna slutföra sin uppgift
under hösten 1973. Men det skulle dröja
ända till juli 1975 innan det digra slutdokumentet var färdigt för undertecknande i
Helsingfors. Då jag en gång (som ordförande i den svenska ESK-delegationen) frå-
gade dåvarande utrikesministern Sven
i. l
———————-…………..
224
Anderson vad han – utöver alla lärdomar
jag inhämtat från UD’s ivriga expertis –
ville ge som instruktion, svarade han: ”Jo,
det är 3 saker – tålamod, tålamod och
tålamod!”
Det sovjetiska huvudintresset i konferensen var att få ”principen om gränsernas okränkbarhet” godtagen. Med denna
abstrakta formulering ville man, i avsaknad av ett allmänt fredsslut efter det andra
världskriget, få J alta-överenskommelsens
gränsdragning politiskt bekräftad. Alltså
en stadfästelse av status quo i Europa som
inte kunnat i direkt form regleras, eftersom
det skulle inneburit formlig accept av existensen av två tyska stater. Men för att ge
sig in på detta företag, som man dock i
tysthet redan godtagit, krävde man på
västligt håll sovjetiska motprestationer.
Dessa gällde Europas samexistensproblem
i vidsträckt bemärkelse; inte minst ville
man prioritera ”friare rörelser av människor, ideer och information”, det som efter
Carter-administrationens tillkomst går
under den inte alltid entydiga beteckningen human rights.
För svensk del var detta oantastliga ting
– vem kan invända mot mänskliga rättigheter? Men Sverige lade som förut berörts
för egen del stor vikt vid ”förtroendeskapande åtgärder” på det militära området.
Schweiz hade, och har, en annna käpphäst: ett system för fredlig lösning av tvister (ett ämne som naturligt nog alltid måste behandlas höviskt).
Geneve-konferensens agenda utgjorde
således en paketuppgörelse. Dvs det fanns
en ”linkage” mellan de ryska kraven och
de västliga anspråken på motprestationer.
Därmed var det ju också klart att målsättningarna för konferensen var diametralt
olika, så olika i själva verket att man redan
under Geneve-konferensen frågade sig om
väst-sidans aspirationer egentligen var
realistiska. Jag erinrar mig ett uttalande
av Henry Kissinger 1974 då Geneve-mötet
redan pågått över ett år och man i alla
utrikesdepartement började vädra sin otå-
lighet: ”Kan någon tro att ett antal texter
från Geneve kan ändra på 500 års tsarism
och 60 års sovjetvälde?”
Även om Kissinger hade rätt i sin skepsis, var ändå det väsentliga, särskilt för de
medelstora och små länderna, att den allmänna uppslutningen kring säkerhetskonferensen bidrog till avspänningsprocessen.
Att deltagarna i Geneve-arbetet dock
stundom fick en känsla av att syssla med
abstrakta räknestycken berodde på samtidiga händelser i omvärlden, enkannerligen
det israelisk/egyptiska kriget hösten 1973
och den internationella oljekrisen.
Uppföljningskonferenserna
Efter Geneve och Helsingfors har följt två
s k uppföljningskonferenser, den första i
Belgrad 1977-78, den andra i Madrid i
mars 1981. Deras uppgift har varit att
konstatera i vilken grad deltagarländerna
levt upp till Helsingfors-dokumentets åtaganden, låt vara att dessa ej är folkrättsligt
bindande, men därutöver att vidareutveckla samarbetet på nya områden. Medan både Geneve och Helsingfors slutade i
relativ harmoni – rent euforiska stäm·
ningar saknades inte – har särskilt uppföljningskonferensen i Madrid haft karaktär av politisk pseudo-rättegång med beskyllningar och motbeskyllningar. Något
utpräglat betryggande eller nervlugnande
har detta inte varit. Naturligtvis har invasionen av det avlägsna Afghanistan bidragit till denna europeiska klimatförsämring,
likaså mer näraliggande ting som utvecklingen i Polen. Röster höjdes för att uppskjuta Madridmötet. Men ”momentum”
måste tillvaratagas, invände andra. Så
kom konferensen till stånd, till stor del a
contre-creur.
Det kan sägas att Sovjet, efter den decennielånga satsning man gjorde på projektet om en säkerhetskonferens, hade ett
\·estcd interest att bevaka. Ett osedvanligt
negativt debattinlägg förekom däremot
när en av dc franska presidentkandidaterna, Jacques Chirac, tidigare premiärminister och nu gaullismens främste talesman, hävdade att, efter vad som hänt i
Afghanistan, väst bort säga upp
Helsingforsdokumentet.
verigcs intresse för ESK-proccssen är
allmänpolitiskt. Därmed åsyftas ESK som
ett forum för att markera trovärdigheten i
svensk neutralitetspolitik, inbegripet de
möjligheter detta forum erbjuder för
srenska regeringen att framlägga egna
förslag, ibland i form av s k utspel. Det hör
också till det positiva i denna bild att dc
fyra neutrala – förutom Sverige, Finland,
Schweiz och Österrike – emellanåt kunnat agera utjämnande och överbryggande.
Denna neutrala grupp har efterhand utvidgats med några alliansfria länder som i
225
ESK-sammanhang vill inta en oberoende
ställning: Cypern, J ugoslavicn, Licchtenstein, M::tlta och San Marina. N-gruppen som den kallas, (Neutrals and onaligned), har visserligen en mycket
bräcklig gemensam nämnare – vilket i
den heterogena församling som ESK utgör
närmast är normalt- men har dock i låsta
förhandlingslägen inte alltid varit utan all
betydelse. De nordiska länderna konstituerar fortlöpande en nyttig samrådsgrupp, trots att – eller just därför att –
Danmark och arge tillhör NATO och
Danmark därtill är ett EG-land.
Som bekant har dc nio EG-ländcrna –
numera tio efter Greklands upptagande
som medlem – inte alltid lätt att samordna sina utrikespolitiska ställningstaganden. För dessa länder verkade ESK-konfcrensen i Geneve – och senare – katalyserande därigenom att det blev en politisk
nödvändighet för dem att åtminstone utåt
redovisa identiska positioner, ofta givetvis
kompromissartade. Säkcrt skedde det med
avsevärd möda på grund av fransk och
annan intransigcance.
Svårt att uppnå resultat
Om man ser på ESK som instrument för
avspänning i vår del av världen vore det
givetvis – liksom vad gäller FN – orättvist att lägga skulden på instrumentet för
att det ej åstadkommer tillräckligt goda
resultat. Sådana förutsätter uppenbarligen
ett minimum av intressegemenskap eller
samförstånd, utan vilket kvarnarna mal
tomning. Däremot är det obestridligt att i
226
en avspänningskonjunktur ESK-processen
kan spela en nyttig roll for små och medelstora stater som då kan engageras i allehanda dialoger på jämlik grund. Men det
vore dessvärre illusoriskt att tro att i ett
hårdnande internationellt klimat de mindre länderna kan åstadkomma mycket mer
än krusningar på ytan. Ett internationellt
säkerhetsinstrument byggs inte på en dag.
Arbetet i ESK-ramen fårs, om manjärnfår med FN och dess många fackorgan, i
stillsamma former. Någon protokollföring
sker inte annat än att slutliga texter utåt
redovisas. Däremot står det varje deltagartand fritt att i pressmeddelanden tillkännage innehållet i egna uttalanden och
förslag. Vad Madrid-konferensen beträffar
gav man t ex från svensk sida hösten 1980
stor publicitet åt ett fårslag om en europeisk nedrustningskonferens får att på regional basis söka stävja den nukleära och
konventionella kapprustningen. Det angavs också att Sverige skulle vara villigt
att stå som värd får en sådan konferens.
Liknande konferensfårslag hade vid Madrid-konferensen tidigare framforts av Polen och Frankrike. Många känner sig så-
ledes kallade till insatser på detta område.
Sverige har också i detta forum tagit upp
frågan om Raoul Wallenberg, samt –
inom ramen får de ekonomiska samarbetsfrågorna- lagt fram ett särskilt fårslag om
skiljedom, av intresse får inte minst Stockholms Handelskammares
Skiljedomsinstitut.
Men som Madridmötets nyckelfråga
framstår i skarp relief frågan om en ncdrustningskonferens, där allteftersom mötet
framskridit – eller snarare stått stilla –
supermakternas positioner alltjämt är låsta. Att under sådana fårhållanden ESKkonferensen skulle kunna enas om ett
mandat får en europeisk nedrustningskonferens verkar osannolikt.
Tillämpningen av de mänskliga
rättigheterna
De inslag i Helsingfors-dokumentet som
balanserar skrivningen om gränsernas
okränkbarhet avser, som förut berörts,
fritt informationsutbyte och mänskliga
kontakter mellan öst och väst, familjeåterfåreningar m m. Vi har de senaste åren
sett grupper fram träda i Östeuropa, t o m i
Sovjetunionen, som påfordrat full tillämpning från respektive regeringars sida av
åtagandena i Helsingfors på det mänskliga
rättighetsområdet. Samtidigt har vi måst
konstatera de tragiska bakslag som drabbat många av dessa ”dissidenter” . Kanske
man om Helsingfors-dokumentet borde citera det franska ordspråket: Qui seme le
vent recolte la tempetc -den som sår vind
skördar storm.
Sannolikt är det dock så att det var den
1977 tillkomna Carter-administrationens
starka emfas på temat mänskliga rättigheter – snarare än Helsingforstexten som
sådan – som gav vind i seglen åt strävandena att möjliggöra rörelser av människor
och ideer över nationernas gränser. Att
den ena supermakten gjorde detta till en
hörnsten i sin politik kunde knappast undgå att ha en destabiliserande effekt såtillvida som den fundamentala motsättningen
mellan öst och väst därmed blev starkare
markerad. Det senaste halvårets utveckling i Polen kommer ofrånkomligen med i
ett sådant perspektiv.
stutdokumentet
Madridmötet pågår ännu. Den ”target
date” för avslutningen man satt upp, den
5 mars, är gott och väl passerad. Ett s k
slutdokument skall redigeras innan man
åtskiljes. Eftersom g e n e s i s – Helsingforsdokumentet – är utomordentligt väl
balanserat har uppföljningskonferenserna
samma ambition att tillse att ingen slagsida tillåts uppkomma. Den nuvarande
konjunkturen – med Washingtons åtminstone fn höga tonläge – torde tillförsäkra
redaktörerna av slutdokumentet i Madrid
ännu en tids full sysselsättning. Men erfarenheterna från ESK visar att ”allt plötsligt kan lossna”, och att det är i sådana
227
förhandlingslägen de obundna neutrala
länderna har möjlighet att fungera som
mäklare och medlare. Och då – naturligtvis – bli kritiserade från båda sidor.
Om NN-gruppen denna gång har möjligheter att finna en förlösande formel är
ovisst. Med enbart en kosmetisk lösning
vore föga vunnet, varken i de dominerande
sakfrågorna eller vad gäller ESK-processen som sådan. Att ESK skulle söka sig
upp till FN-resolutionernas verbala
suddighetsnivå kan knappast vara ett allmänt europeiskt intresse.
Finlands president Urho Kekkonen satsade, mer än någon annan europeisk statsman, sin enorma auktoritet på det ”unika
företag” som ESK innebar i Europas efterkrigshistoria. Få av Europas länder har
så starkt intresse som Sverige av att stödja
Finlands roll härvidlag. Det skulle i så fall
vara Sovjetunionen. Men också Förenta
Staterna.