En handbok i reformer

Genom att beskriva hur reformer kommit till stånd, kan de som vill driva marknadsliberala reformer bli så mycket bättre. En sådan beskrivning ger Nils Karlson i sin bok Statecraft and Liberal Reform in Advanced Democracies (Palgrave Macmillan 2018). Anders Ydstedt läser och reflekterar.

Nils Karlson, VD för Ratio och docent vid Uppsala Universitet, har skrivit en bok som jag verkligen saknat. Den beskriver hur viktiga reformer realiseras. Boken innehåller inte direkt en verktygslåda hur man gör, men genom att beskriva hur reformer kommit till stånd, kan de som vill driva marknadsliberala reformer bli så mycket bättre. Därför anbefalles läsning inte minst till de som ägnar sig åt reformutveckling. Karlson begränsar sig till att beskriva det han kallar ”modern statskonst” (statecraft) – men boken även läsvärd för de som arbetar med andra former av förändringsprocesser. Han gör en särskilt förtjänstfull insats genom att lyfta fram många av de individer som verkligen gjort skillnad i Sverige. Från näringlivsorganisationerna nämns Sture Eskilsson, Curt Nicolin, Olof Ljunggren, Carl-Johan Westholm och Janerik Larsson och företagarna Jan Stenbeck och Olof Stenhammar. Från politiken nämns Gösta Bohman, men också den så kallade kanslihushögern med bland annat Klas Eklund. Namnen exemplifierar hur även ett litet antal individer, ibland bara en person, kan göra storverk när det gäller att få igenom marknadsliberala reformer.

Det här med reformer är inte så lätt. Ofta vet många vad som behöver göras men ändå kommer inte reformerna till stånd. Karlson beskriver väl reformmotståndets arkitektur. Hur motståndare till förändring, med Milton och Rose Friedmans terminologi, kan utgöra järntrianglar av särintressen som vinner på dagens ordning. Byråkrater som får sin månadslön för att hantera lagstiftningen och politiker som (tror sig) bli valda på att upprätthålla systemen. Hur reformivraren, med Machiavellis ord, möter starka fiender som profiterar på den gamla ordningen och endast har ljumma vänner som möjligen skulle vinna på en förändring. Till detta kommer att människan har en ”negative bias” – att vi är beredda att lägga oproportionerligt mer resurser på att undvika en eventuell förlust än att försöka vinna. Jag har själv lång erfarenhet av detta och kan verkligen bekräfta svårigheterna att samla engagemang för viktiga reformer – när utgången av insatsen inte är given.

I Karlsons studier av reformer har han identifierat tre huvudstrategier som använts i omväxlande grad för att få igenom marknadsliberala reformer:

• Den Popperianska strategin är baserade på Karl Poppers tankar och bygger på att lyfta fram fakta, rationella argument, empiri och forskning som argument för reformer.

• Den Kuhnska, baserad på Thomas Kuhn studier, handlar om agendasättning, att ta till vara omvärldsförändringar och paradigmskiften, men också att skapa berättelser som accentuerar reformbehovet givet samhällsförändringarna. Själv skulle jag vilja lägga till Lars Gustafssons tankar kring problemformuleringsprivilegiet. Här handlar det om att ta problemformuleringsinitiativet och definiera problembilden.

• De Machiavelliska strategierna, bygger inte som man kanske först kan förledas att tro på teserna i Niccolo Machiavellis bok Fursten, utan på hans bok om hur en republik ska utformas. Inte oväntat är beståndsdelarna i denna strategi att att spela ut intressen mot varandra, att dölja verkliga syften och effekter av förslag, att hitta syndabockar att köpa stöd av olika särintressen.

Det bör här noteras att strategierna även kan användas av reformfiender.

Karlson har studerat marknadsliberala reformer I Sverige och Australien och vilka strategier som varit viktigast för respektive reform. Både Sverige och Australien är moderna välfärdsstater där det skett ett stort antal reformer från 1980-talet fram till 2010. För att sätta reformerna i ett sammanhang ger Karlson en ekonomisk-politisk tillbakablick för båda länderna. Jag avstår här från att kommentera avsnitten om Australien som jag har alltför dålig kunskap om, men kapitlet om Sverige är kanske den bästa summeringen jag läst av de tre faserna; hur Sverige blev rikt under perioden 1870-1970, för att sedan spela bort välståndet med en interventionistisk politik – för att därefter tack vare kloka reformer med start på 1980-talet återhämta sig. Historiekapitlet är enormt faktaspäckat och till varje utsaga finns minst en referens. Och Karlson är som sagt generös med att uppmärksamma de individer som varit instrumentella för de olika reformerna. Att få fler att läsa Sverigekapitlet i Karlsons bok vore en bra strategi för att bana väg för fler reformer och vaccinera mot farlig 1970-tals nostalgi. Det är inte med nationella interventionistiska strategier som välstånd skapas.

Karlson går därefter igenom en lång rad av de reformer som gjort att Sverige återhämtat sig; såsom avreglering av kreditmarknaden, privatiseringar, den stora skattereformen, hanteringen av skuldkrisen, det ”nya” pensionssystemet, arbetsmarknadsreformer med flera. För alla dessa beskrivs hur de tre huvudstrategierna använts och hur aktörerna i den centrala zonen, som Zetterberg kallar den, agerat.

Motiven för de svenska reformerna var olika. Kanslihushögern insåg att det krävdes reformer för att värna den svenska välfärdsstaten medan borgerliga reformivrare såg ett värde i reformer per se, eller kanske till och med önskade sig ett systemskifte. Karlson talar om liberala reformer men jag skulle föreslå att man använder begreppet marknadsliberala för att göra det mindre politiskt och därmed öka marknaden för dem.

I två av de reformer som Karlson beskriver har jag haft viss insyn. När det gäller pensionsreformen så beskriver Karlson väl det politiska spelet, från att utredning tillsattes och hur pensionsarbetsgruppen klokt nog valde att undvika att göra frågan till en valfråga. Det jag saknar är de kommersiella reformentreprenörerna på Skandia och Folksam som var aktiva och lyfte reformbehovet i sina icke-överlappande sfärer. Dåvarande Skandiachefen Björn Wolraths engagemang för ett fonderat pensionssystem borde renderat honom en plats i referenslistan.

De skadliga arvs- och gåvoskatten arbetade jag själv med att få bort och har även skildrat i en bok. Reformen är intressant och det väcker ofta uppmärksamhet internationellt hur en enig svensk riksdag, från vänster till höger, ställde sig bakom reformen. Av särskild vikt i detta sammanhang, inte minst med anledning av årets historielösa rapport från SNS konjunkturråd, bör påpekas att frågan inte bara drevs av skatteexperter och politiker i den s k centrala zonen utan att det fanns ett enormt engagemang i frågan hos landets företagare. Oron för hur företag skulle klara generationsskiften engagerade långt fler runt om i landet. Ägarfamiljer sågs som garanter för fortsatt lokal närvaro medan konfiskatoriska skatter sågs, med all rätt, som ett allvarligt hot. Detta gjorde att det fanns ett stark folkligt stöd för reformen, vilket även bekräftades av SOM Institutet 2005. När det gäller den politiska processen finns också fler versioner än de som Karlson återger (För en mer heltäckande beskrivning av hur just denna reform genomfördes, se Ydstedt & Wollstad 2015).

Med analys av reformerna i Australien och Sverige kommer Karlson fram till att modern statskonst sker i en reformcykel där politisk skicklighet och de tre reformstrategierna används för att få ut förslag. Detta genererar i sin tur nya policyförslag, i en polycentrisk process där allt fler aktörer medverkar och successivt utvecklar idéerna. Processen sker i den så kallade centrala zonen och aktörerna blir än mer motiverade under processen och tar lärdom av misstag och framgång.

Karlson hävdar, och det går tyvärr bara att instämma, att reformerna i Sverige avstannade 2010 då idéerna tog slut i alliansen. Detta sätter fingret på behovet av att kontinuerligt arbeta med idéutveckling och att politiken inte längre utgör basen för detta i Sverige. En annan reflektion som Karlson också är inne på är behovet av att vårda reformer. När vinsterna med en reform dolts med machiavelliska strategier är det svårt för politiker att räkna hem vinsterna. Det inte bara försvårar omval utan innebär en ständig risk för återställare. Karlson kritiserar socialdemokratin för detta men man kan även peka på friskolereformen som alltför länge togs som given samt alliansens stora skattesänkningar som doldes som jobbskatteavdrag.

Karlson beskriver den övergripande reformstrategin för skattereformer som machiavellisk. Det är säkerligen denna historik som får många i den centrala zonen att med envishet hävda att även framtida skattereformer måste bygga på machiavellisk strategi, att de måste innehålla exempelvis symboliska moment som i sig är skadliga men som krävs för att få igenom dem politiskt. En i sig lönsam sänkning av marginalskatten måste med detta synsätt därför alltid kopplas till exempelvis en skadlig förändring på kapitalskatteområdet för att bli politiskt möjlig. Men även skattereformer som är lönsamma borde få leva på egna meriter. Inte minst om vi vill att de dessutom ska bli långsiktigt hållbara. Så låt oss hoppas på mer Popper än Machiavelli i framtida reformer. Ska vi fortsätta att utveckla vårt välstånd måste vi lära av tidigare reformer. Hur de görs, att drivande individer kan göra skillnad och om användbara strategier. Här är Nils Karlsons nya bok en både riktig och viktig handbok.

Anders Ydstedt är styrelseordförande för Svensk Tidskrift