En ny bostadspolitik

Pol.mag. öSTEN BOHLIN:
En ny bostadspolitik
Hur kommer en ny regerings bostadspolit.ik att te sig efter borgerlig seger
över socialdemokratien i höst? Pol. mag.
Osten Bohlin i Näringslivets Byggnadsdelegation har närmare skärsk&dat
problemet och ger i denna artikel sitt
svar.
Många svåra problem på bostadspolitikens område måste lösas av den nya regering som vi hoppas avlöser den socialdemokratiska i höst. Det finns till och
med skäl som talar för att framgångar
eller misslyckanden inom detta område
kommer att bli av avgörande betydelse
för den nya regeringens strävanden att
förlänga sitt mandat år 1970.
Utg::ingsläget
Vid sin tillkomst var hyresregleringslagen avsedd att gälla blott under de krisår
man emotsåg på grund av andra världskriget. För det bestående fastighetsbeståndet innebar den i princip en låsning
av vid en viss tidpunkt bestämda hyror
med möjlighet till generella höjningar på
grund av fastställda allmänna kostnadsökningar i fastighetsförvaltningen. Hyrorna för nyuppförda lägenheter skulle
däremot bestämmas på grundval av de
aktuella produktionskostnaderna. Sedan
lagen nu bibehållits i mer än 25 år har
följden blivit en utomordentligt bristfälligt fungerande hyresmarknad med bostadsköer, hyressplittring och sociala
orättvisor.
En av de viktigaste förutsättningarna
för de beslut i bostadspolitiska frågor,
som riksdagen fattade under 1967, var
att hyresregleringslagen skulle avvecklas.
Medan beslut fattades i fråga om kommunernas förköpsrätt till mark, statligt
stöd till finansiering av markköpen, bostadsfinansiering med paritetslån och
ändrade bestämmelser för beskattning av
realisationsvinst vid försäljning av fas- 264
tighet uteblev som bekant beslutet om
krislagens avveckling.
Den koncentration av befolkning och
näringsliv som pågår i samhället ställer
stora krav på bostadspolitiken. Befolkningsomflyttningen och standardstegringen kräver nya bostäder både i tätorter och i fritidsområden. Inom bostadspolitiken kan ett större eller mindre utrymme ges för konkurrens mellan de producenter som skall tillfredsställa konsumenternas efterfrågan. På kort sikt kan
en hårt kontrollerad och statsstyrd bostadspolitik synas fördelaktig. standardisering av produkter och framställningssätt kan genomföras i stor skala och kostnader för marknadsföring elimineras. På
längre sikt föreligger dock stora risker
att styrningen lamslår utvecklingsinitiativ, vilkas ekonomiska bärkraft kan prö-
vas i praktiken först i en konkurrensekonomi. Konsumenterna köper av bostadsproducenten eller -förvaltaren ägande-,
bostads- eller hyresrätt till sin bostad. De
kan välja att bo antingen i flerfamiljshus
eller i småhus. Ett av de väsentligaste
hindren för en konkurrens som kan förändra företagsstrukturen och pressa
kostnaderna är att bostadskonsumenterna under ett kvartssekel i stor utsträckning saknat valmöjligheter och varit
ställda inför säljarens marknad. Marknaden har snedvridits på grund av den
på självkostnadsprincipen baserade hyresregleringen och den kvotfördelning
som knutits till det statliga systemet för
bostadsfinansiering. Svarta marknader
för bostads- och hyresrätter och ”öar”
med lediga bostäder till högt pris har
uppkommit. Säljarens marknad inom
bostadssektorn har haft verkningar
”bakåt” i produktionsprocessen på åtskilliga led bland leverantörer av varor
och tjänster. Incitamenten till kostnadsjakt hos byggherrar och byggproducenter har försvagats.
Förvaltare och byggherre är vanligen
identiska. Särskilt nya flerfamiljshus har
kommit att ägas av kommunala och kooperativa företag. Inom den offentliga
sektorn sker bostadsbyggandet till 90 Ofo
i allmännyttig regi. Det kooperativa bostadsbyggandet sker till 75 Ofo i de båda
riksomfattande företagen HSB och Riksbyggen, medan resterande 25 Ofo av det
kooperativa byggandet sker på enskilt
initiativ. På småhusmarknaden är kö-
parnas valmöjligheter betydligt rikhaltigare, säljarna uppträder aktivt med
reklam och utställningar, helt färdiga
produkter presenteras och import förekommer. På hyresrättsmarknaden gynnas de allmännyttiga företagen genom
fördelaktigare marktilldelnings-, beskattnings-, belånings- och hyressättningsvillkor. På bostadsrättsmarknaden
föreligger inte motsvarande diskriminering. Däremot begränsas där denenskilda
sektorns möjligheter att konkurrera i den
mån kommuner vägrar att låta sig representeras i bostadsrättsföreningar, till- ,
komna på enskilt initiativ. Genom att
kommunerna på politisk väg fastställer
fördelningen mellan hyres- och bostadsrätt begränsas konkurrensen mellan dessa upplåtelseformer. I en del kommuner
har de enskilda företagen helt berövats
möjligheten att konkurrera. Samhället
har där auktoriserat ett eller ett fåtal fö-
retag.
I den bostadspolitik, som var avsedd
att ersätta den hittillsvarande, tilldelades
de allmännyttiga företagen en prisdämpande funktion inom ett konkurrenssystem. Den från sittande regering uttalade
önskan om konkurrens från enskilda fö-
retag kan inte infrias med rådande finansierings-, beskattnings- och hyresförhållanden. En ny regering får som en viktig
uppgift att förändra dessa.
Köpare och marknad
Inom bostadssektorn är en lång rad statliga och kommunala myndigheter sysselsatta med förhandsgranskning av individuella projekt. Typbesiktning förekommer endast i obetydlig omfattning och
granskningsarbetet blir kostnads- och
tidskrävande med succesiva ingripanden
i byggprocessen. skillnaden i informations- och kunskapsnivåer hos de bostadsefterfrågande konsumenterna är
stor. Köp av flerfamiljshus uppfattas
som en expertangelägenhet och de som
slutgiltigt påverkar beslutsfattandet
(även om de formellt sett inte själva fattar beslut), har vanligen god teknisk utbildning. Dessa har därför stora möjligheter att tillgodogöra sig den tekniska information, som står till buds. Konsumenterna däremot och de som formellt
fattar besluten får sällan en bredare
överblick över tänkbara alternativ och
265
dessas konsekvenser för boendekostnader, miljö m.m.
Endast i begränsad utsträckning erbjuder säljarna färdiga produkter. Projekteringen är ofta knuten till beställarsidan. Då köparen bygger i egen regi
blir han under produktionstiden medlare mellan konkurrerande intressen på
säljarsidan. Liknande relationer uppkommer i förhållande till de av beställarna anlitade konsulterna. Förhållandena på småhusmarknaden och även i
vissa fall i totalentreprenadrelationer
avviker från detta mönster och liknar
mera köpar/säljarattityderna i andra
branscher.
Om prisbildningen inom bostadsbyggnadssektorn skall förändras och mera
överensstämma med den i andra branscher måste bostadspolitiken utformas
så, att incitament skapas för producenterna att aktivt marknadsföra sina produkter. Möjligheter för köparna att välja mellan olika produkter måste finnas i större utsträckning än för närvarande. En grundläggande förutsättning
för en för köparna och konsumenterna
gynnsam utveckling torde vara att fö-
retag inom byggprocessen får tillfälle
att etablera ett mer långsiktigt samarbete. Allt fler producenter blir då beredda att presentera fullständiga lösningar i konkurrens med varandra. Garantier och andra ansvarsåtaganden kan
då lämnas. Säljarens pris på ett hus
skulle kompletteras med uppgifter om
drifts-, underhålls-, reparations- och
rivningskostnader. Det är därför nöd- 266
vändigt att finansierings-, beskattningsoch hyresförhållanden ges en sådan utformning att konkurrens tillåtes mellan
olika ägar- och producentkategorier.
En övergång till köparens marknad
innebär för bostadsproducenterna ett
tvång till anpassning till konsumenternas krav. Dessutom måste de utveckla
och marknadsföra produkter som kan
tänkas attrahera köparna. Producenternas kostnadstäckning blir beroende av
marknadsförhållandena. Detta framtvingar i sin tur ett hårdare motstånd
mot kostnadshöjningar på komponenter,
material och arbetskraft samt intensifierade rationaliseringsåtgärder. Från
samhällelig synpunkt finns alltså anledning att sträva efter att införa marknadsprisbildning på bostadsområdet.
Samhällsekonomi och långtidsplaner
Byggnads- och anläggningsverksamheten har sedan mer än 20 år varit föremål för regleringar av olika slag. En
kortsiktig bedömning av konjunkturbilden har spelat en mycket stor roll vid
ingripandena. Regleringarna har för bostadsproducenterna medfört stora effektivitetsförluster. Det ligger i samhällsekonomins intresse att undvika sådana
förluster. Inom byggsektorn bör tillämpas samma konjunkturpolitiska bedömningsgrunder som inom övriga sektorer
i ekonomien. En långsiktig planering av
offentliga investeringar kan underlätta
en utveckling i denna riktning. Bostadsoch andra bygg-producenter kan stimuleras att utveckla moderna produktionsmetoder och personaladministration genom samarbete med de myndigheter som
är ansvariga för sysselsättningsplanenngen.
Planeringen på alla nivåer är av betydelse för att bostadsproduktionen
skall kunna drivas med största effektivitet. En övergång till köparens marknad ställer särskilt stora krav på den
kommunala översiktsplaneringen. Denna måste kontinuerligt bedrivas så att
byggbar- dvs. detaljplanerad-mark
kan tillhandahållas. Genom att använda
s.k. ”flexibla” stadsplaner kan man skapa utrymme för total konkurrens mellan olika förslag till utformning av projekt och miljö.
Allteftersom byggnadssektorns struktur ändras kommer också organisationen
av forsknings- och utvecklingsarbete att
påverkas. Grundforskningen kan då
komma att bedrivas vid universitet och
högskolor medan utvecklingsarbetet bedrivs inom företagen. De centralt bestämda byggbestämmelserna måste ges
en sådan form att de inte binder den
tekniska utvecklingen. Preciserade funktionskrav måste ställas och planverket
ges den kompetens som krävs för att
samordna de bestämmelser som nu utfärdas av olika myndigheter.
Hyrespolitikens utformning
De under 1967 föreslagna hyressättningsreglerna syftade till att ge lägenheterna i flerfamiljshus hyror, som motsvarade lägenheternas bruksvärde. En
hyressättning enligt denna huvudprincip är en förutsättning för balans p~ bostadsmarknaden. Detta kan ocks~ antas
leda till en eftersträvansvärd upprustning av de delar av det äldre bostadsbestmdet, som har en s~dan byggnadsteknisk utformning och s~dan miljömässiga kvaliteter att de uppfyller fastighetsägares och hyresgästers krav. En balanserad bostadsmarknad med ökad valfrihet för konsumenterna kräver ocks~
en viss reserv av lediga bostäder. Denna
reserv m~ste emellertid vara utspridd
över olika kvalitets- och storleksgrupper av lägenheter och sm~hus. Utan en
mera marknadsanpassad hyressättning
och prisbildning kan detta m~l inte uppn~s. Hyrorna och priserna i nyproduktionen spelar en nyckelroll i denna anpassningsprocess. Den förda bostadspolitiken har bidragit till en bostadsbrist,
som delvis är konstlad. Den l~ngvariga,
delvis konstlade, bristsituationen har
lett till en säljarens marknad och en
kostnadsniv~ i nyproduktionen, som antagligen är högre än den som skulle erh~llits, om man l~ngt tidigare genomfört den hyresanpassning i det äldre best~ndet, som nu framst~r som alltmer
nödvändig.
I proposition nr 91 till ~rets riksdag
föresl~s att nuvarande hyreslag skall ersättas med en ny hyreslag samt att en ny
organisation best~ende av statliga regionala hyresnämnder skall inrättas för hyrestvister. Vidare föresl~s att giltighetstiden för hyresregleringslagen förlängs
till utg~ngen av ~r 1971 och att lagen
ändras i vissa hänseenden. Överg~ngen
267
till en friare hyres- och bostadsmarknad ställs p~ framtiden. De föreslagna
ändringarna kan emellertid vara ägnade
att underlätta en överg~ng till de friare
förh~llanden p~ hyresmarknaden som
utgör en förutsättning för balans p~ bostadsmarknaden. En ny regering kan
därför inrikta sitt arbete p~ att dels
genomföra ytterligare uppmjukningar i
regleringen, dels p~ att lägga fram förslag om dess slutgiltiga avveckling fr~n
och med ~r 1972.
Den statliga styrningen av
bostadsbyggandet
Det finansieringssystem för det statliga
stödet ~t bostadsbyggandet som antogs
av 1967 ~rs riksdag bygger p~ sk. paritetsl~n. Det är mycket sv~rt att fastställa i vilken utsträckning detta system
är förenligt med m~lsättningen att skapa en ”köparens marknad” p~ bostadsomr~det. N~gra möjligheter för en ny
regering att snabbt ersätta detta system
med ett annat torde inte föreligga. Arbetet kan istället inriktas p~ att ändra
utformningen av systemet s~, att möjligheterna till en samordning mellan regionalpolitik, lokaliseringspolitik och
bostadsbyggande förbättras. Ett sätt att
n~ denna m~lsättning är att ersätta de
nuvarande länsbostadsnämnderna med
fem eller sex regionala bostadsnämnder.
Samtidigt kan länsarbetsnämnderna ersättas med ett motsvarande antal regionala arbetsnämnder. Förändringar i det
nuvarande kvoteringssystemet kan samtidigt genomföras s~, att varje regional
– – – – – – – – – – – – ’ – – – – ’ – – – – – – – –
268
nämnd tilldelas ansvaret för fördelning
av en del av kvoten inom sitt geografiska område, medan fördelningen av resterande del av de olika nämndernas
kvoter förbehålles regeringen. Denna
bör också ha möjlighet att bestämma
”restkvotens” faktiska utnyttjande. En
betydligt bättre anpassning till förändrade förutsättningar bör kunna vinnas.
Den nya regeringen bör samtidigt
som målsättning på längre sikt sätta en
övergång från det 1967 beslutade finansieringssystemet till ett system där den
statliga styrningen ges en mera generell
utformning. Inom ramen för ett allmänt
statligt stöd åt bostadsbyggandet kan
man i en framtida balanserad marknad
dels överlåta produktionsinitiativet till
företag av kommunal, kooperativ och
enskild karaktär, dels överlåta beslutanderätten i finansieringsfrågorna till
banksystemet. Ansvarstagandet för
långivningen kan då fördelas mellan
staten och bankerna. Ett sådant kreditgarantisystem skulle möjliggöra långivning på basis av husens avkastningsvärde, som i sin tur ytterst betingas av vad
konsumenterna är villiga att betala.
I paritetslånesystemet minskar incitamenten för kooperativa företag att producera och förvalta flerfamiljshus. Eftersom en målsättning för den nya regeringen bör vara att bereda alla bostadskonsumenter som så önskar tillfälle att enskilt eller i samverkan med andra äga sin bostad finns ytterligare en anledning att så fort som möjligt avveckla
detta system.