Erik Dahmén; Miljön och marknaden
1987
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
~– ———-~–~~—-~———————-~
ERIK DAHMEN:
Miljön och marknaden
Moderata Samlingspartiet har
inför sin partistämma lagt fram
ett antal propositioner. Svensk
Tidskrift har inbjudit några fristå-
ende samhällsdebattörer att
kommentera fyra av dem.
Erik Dahmen, som för snart
tjugo år sedan gav ut boken
”Sätt pris på miljön”, har studerat miljöpropositionen
Erik Dahmen är professor i nationalekonomi med ekonomisk
och social historia samt knuten
till SE-banken.
P
å senare tid har frågor kring miljö,
miljöpolitik och ekonomi fått en anmärkningsvärt framträdande plats i
de politiska utspelen. En av förklaringarna är, att Miljöpartiet tycks ha fått vind i
ryggen året före ett valår, vilket i sin tur inte beror så mycket på folks kännedom om
partiets s k program som på en ökad
medvetenhet om miljöproblemen. Det
vore dock inte rätt och rättvist att se de
fyra storas tävlan om att framstå som det
mest miljövänliga partiet enbart som ett
utslag av rädslan för att förlora röster till
Miljöpartiet. Det är också ett ökat intresse
för sakfrågorna. Konstigt vore det annars.
Under ett par årtionden har miljöskadornas omfattning blivit ännu mer uppenbara än förut och ett ökat hot inför framtiden. Samtidigt har de positiva, materiella
inslagen i levnadsstandarden blivit flera.
Synen på de miljöpolitiska målen förefaller, i motsats till vad partierna gärna vill
hävda, inte vara påtagligt partiskiljande.
Åtminstone inte så länge de formuleras
tämligen allmänt. Härmed må vara hur
som helst. Viktigare är under alla förhållanden, att det nu visas stort intresse för
de ekonomiska styrmedlen, i varje fall
som ett komplement till förbud och andra
regleringar. Det intresset har tidigare varit
ringa.
Den omständigheten att miljöproblemen nu ägnas betydande och föga partiskiljande intresse bör rimligtvis leda till
flera försök än hittills att komma till rätta
med dem. Beslut blir förhoppningsvis inte
så ofta uppskjutna med hänvisning till ett
föregivet, men långt ifrån alltid verkligt,
behov av ytterligare utredningar. Det blir,
får man förmoda, färre exempel på det
som Björnstjerne Björnson tänkte på när
han menade, att ”När vår herre ville att
r
392
inget skulle ske, tillsatte han en kommitte”. På åtskilliga områden vet vi redan tillräckligt mycket för att kunna ingripa utan
att risken att göra det i onödan kan anses
större än risken för allvarliga försummelser.
Ägnat att inge en viss försiktig optimism är den ökade insikten, att de ekonomiska styrmedlen, t ex avgiftsbeläggning
av sådant som skadar den miljö som anses
ha ett värde, vanligen är bättre än förbud
och föreskrifter. Den förstnämnda metoden går ut på att via en marknadsmässig
pris- och kostnadsmekanism, som berör
företag och deras kunder, indirekt påverka miljöförhållandena i önskad riktning,
t ex nedbringa mängden föroreningar.
Med den sistnämnda, som i fortsättningen benämns ”regleringar” försöker man i
stället få till stånd denna påverkan direkt
med olika slags bestämmelser, t ex förbud
mot att åstadkomma mer än en viss bestämd mängd föroreningar. Visserligen
blandas den ökade insikten med en del
missförstånd, något som nedan skall exemplifieras. Men man är dock inne på vä-
gar, som mycket bättre än dem man hittills
i huvudsak beträtt kan leda till betydelsefulla resultat.
Mot denna inledande bakgrund skall
jag kommentera ett antal punkter i propositionen ”En levande miljö” till Moderata
Samlingspartiets instundande partistämma. Kommentarerna avser inte vad som
där i korta satser sägs om sakförhållandena på de i sammanhanget intressanta områdena. Detta är nämligen väsentligen riktigt. Inte heller skall jag anlägga personliga synpunkter på de avvägningar mellan
olika mål på de skilda områdena som antyds. Sådana subjektiva värderingar har ju
inte något väsentligt allmänintresse. I stälJet skall jag hålla mig dels till vissa utsagor
i propositionen rörande vad som hittills
hänt inom miljöpolitiken dels till vad som
där sägs, och inte sägs, om medlen.
Ekonomiska styrmedel
Det hävdas, att socialdemokraterna inte
varit tillräckligt intresserade av miljöproblemen och dessutom allför benägna att
lita till regleringar. Detta är sant. De har
varit sena att observera vad som pågått, i
regel agerat för långsamt och överskattat
På alla håll har det funnits en utbredd misstro till konsekvent avgiftsbeläggning.
regleringarnas ändamålsenlighet. Samtidigt har man underskattat de ekonomiska
styrmedlens möjligheter inom ramen för
marknadshushållningens grundprincip
och dessutom ansett sådana ge färre politiska fjädrar i hatten än regleringar och
skärpningar av dessa. Dessvärre gäller
emellertid allt detta i stort sett också de
andra partierna, i synnerhet vad beträffar
miljöpolitikens medel. Om det inte hade
varit så, borde en stor förändring av ambitionerna och medlen skett under åren
1976-82. Inställningen till styrmedlen
har intill nyligen varit ungefär densamma
som på Industriförbundet, trots att man ju
där, i likhet med inom de borgerliga partierna, i andra sammanhang vanligen vill
ge företräde åt marknadsekonomiska lösningar. Märkvärdigt nog har inte ens
inom Svenska Naturskyddsföreningen,
där medvetenheten om miljöproblemen
varit stor och de miljöpolitiska målen
satts högt, inställningen varit en annan. På
alla håll har det funnits en utbredd misstro till konsekvent avgiftsbeläggning. Till
en konsekvent sådan hör nämligen inte,
såsom riktigt sägs i propositionen, de nuvarande arrangemangen med ett från fall
till fall rättsligt förfarande med t ex bötesstraff för brott mot i en koncession faststälJda villkor eller andra förbud. Denna
misstro har, förutom på vanligen otill- ’ räcklig kunskap om poängen med avgiftsbeläggning, grundats på två huvudargument. För det första, att medlet ifråga
skulle stöta på alltför stora, rent praktiska
Inget tyder på att en på socialism,
dvs statligt ägande, baserad planhushållning skulle vara bättre ägnad att beakta miljön.
svårigheter. För det andra den känslomässigt bestämda synen på avgifter som
ett slags ”avlat”. Det förstnämnda argumentet har haft sakligt berättigande i vissa
fall. Men långt ifrån i alla. Efter hand har
dessutom förbättrad mätteknik ökat de
praktiska möjligheterna. Det sistnämnda
argumentet är nästan lika konstigt och
ogenomtänkt som att betrakta kostnadstäckning, t ex vid råvaruförbrukning, som
”avlat”. Även många skador på miljön innebär ju en uppoffring av någonting av
värde, alltså en kostnad. Men i motsats till
vad fallet är med råvaruförbrukningen,
har den kostnaden oftast inte behövt
täckas alls eller bara till en del. Därmed
har de ekonomiska stimulanserna att
minska skadorna uteblivit och bara i undantagsfall i betydande utsträckning ersatt:; av etiska eller politiska överväganden.
393
Propositionens tes
Jag skall i det följande återkomma med ett
par kommentarer till hur man numera,
bl a i propositionen till partistämman
men alltså även på många andra håll, börjat se på de ekonomiska styrmedlen. Men
först några reflexioner kring propositionens tes, att miljövård måste bygga på enskilda människors ansvarstagande, vilket
i sin tur förutsätter respekt för enskild äganderätt.
Det är obestridligt, att ingenting tyder
på att en på socialism, d v s statligt ägande, baserad planhushållning skulle vara
bättre ägnad att beakta miljön än privatkapitalistisk marknadshushållning med
eller utan betydande s k blandekonomiska inslag. Men det skulle ha varit bra, om
det uttryckligare och klarare hade framhållits följande: Enskilt ansvar och enskild äganderätt som en pålitlig grund för
önskvärda miljöhänsyn förutsätter en
marknadshushållning som på en viktig
punkt ko”igeras så att den bättre än hittills fungerar i överrensstärnmelse med
sin egen grundprincip. Den måste korrigeras för den brist som ligger i att inte all
produktion och konsumtion täcker samtliga sina kostnader, alltså även sådana i
form av uppoffring av miljövärden. Inte
minst propositionens egna exempel på
miljöskador illustrerar hur sådan ofullständig kostnadstäckning hittills tillåtits.
Och när man drar en Jans för skatterabatter och avgifter, visar man ju, att man inser, att personligt ansvar och äganderätt
utan ovannämnda korrigering ingalunda
garanterar tillräckliga miljöhänsyn.
Ny miljövänligare teknik stimuleras
När skatterabatter och avgifter förordas,
antyds en synnerligen viktig verkan, som
394
inte ens bland förespråkarna av ekonomiska styrmedel brukar framhävas tillräckligt, nämligen att utvecklingen av ny,
mindre, eller inte alls, miljöskadande teknik och tillkomsten av miljövänliga nya
produkter stimuleras. Tvånget till bättre
kostnadstäckning får alltså inte som enda
följd, att redan känd men hittills inte använd teknik kommer till användning, och
att vissa produkter förlorar terräng till
andra, redan befintliga sådana. Det är
synd, att denna det ekonomiska styrmedlets väsentligaste förtjänst bara antyds i
förbigående.
En annan sak, som hade förtjänat att
klargöras, är följande: Så länge som ny,
miljövänligare och billigare teknik trots
avgiftsbeläggning inte kommit till användning, blir de produkter som tillverkas med
den miljöskadande tekniken dyrare än
förut i förhållande till andra produkter.
En sådan fördröjning får man räkna med i
många fall redan därför att avgifternas
höjd i regel inte ändamålsenligt kan fastställas från början utan först sedan man
prövat sig fram, noterat deras verkningar
ochjämfört dessa med vad man vill uppnå
ifråga om nedbringande miljöskador. Det
kan ju också tänkas, att en sådan ny teknik
inte alls framkommer, låt vara att detta
ganska säkert kommer att höra till undantagen. Det i båda dessa fall höjda produktpriset gör, att efterfrågan blir mindre
än den annars skulle ha blivit och den miljöskadande produktionen blir då också
förr eller senare mindre. Även ny, miljö-
vänligare teknik kan ju visa sig på ett bestående sätt kosta mer för företagen än
den tidigare men naturligtvis ändå bli bibehållen så länge avgiftsbetalning skulle
ställa sig företagsekonomiskt ofördelaktigare. Också då blir det normalt en höjning
av produktpriset. I de fall där miljöskadan
inte uppstår vid tillverkningen utan vid
användningen av en produkt och avgifter
därför läggs direkt på produkten, blir den
gynnsamma inverkan på miljön via priset
och köparnas reaktioner likartad. Därmed stimuleras framtagning av nya, miljö-
vänliga och alltså inte avgiftsbelagda produkter för samma ändamål.
Det finns också en del annat som borde
ha nämnts därför att det skulle ha kunnat
Tvånget till bättre kostnadstäckning
stimulerar till utveckling av ny
mindre, eller inte alls, miljöskadande teknik.
förebygga, att även andra viktiga poänger
med de ekonomiska styrmedlen missas.
En sådan poängmiss, dock inte i partistämmepropositionen, innebär det när
vikt läggs vid att den offentliga sektorns
finansiering av åtgärder för att hindra en
miljöförsämring eller förbättra en rådande miljö kan underlättas med hjälp av influtna avgiftsmedeL Inom parentes sagt
går det inte att helt värja sig för misstanken, att en sådan effekt väl så mycket som
bättre insikt beträffande medlets förtjänster förklarar somligas intresse för avgiftsbeläggning. Den effekten på de offentliga
finanserna må vara värd att nämna iförbigående men avgifternas väsentliga uppgifter kommer lätt i bakgrunden. Dessutom
riskerar man, att de nämnda åtgärdernas
omfattning blir alltför mycket beroende
av de belopp som inflyter. Detta kan ju
inte vara bra, eftersom tillflödena av sådana medel minskar i samma mån som styrmedlen får sin avsedda verkan via ändrad
tillverkningsteknik och/eller genom höjt
–
pris och minskad efterfrågan på miljö-
skadliga produkter.
En spets vänds med all rätt mot det
ibland, på sina håll ofta, förekommande
talet om att ny teknik ofta är mer eller
mindre ohjälpligt miljöskadligare än den
tidigare. Men att påstå, att nästan all ny
teknik tvärtom alltid är miljövänligare än
den gamla är att gå för långt i teknikerförsvarande iver. Nog har det funnits, finns
alltjämt och kommer i fortsättningen – i
frånvaro av de ekonomiska styrmedlen –
att finnas exempel på ny teknik, som är
mer miljöskadlig än den gamla. Men det
finns, sant nog, också mängder av exempel på motsatsen och då också på att det
varit ekonomiskt lönande för tillverkarna,
eller i varje fall inte förlustbringande, att
få fram och utnyttja denna nya teknik.
Man har i de fallen fått minskade miljö-
skador på köpet.
Ekonomisk tillväxt
kan främja miljön
Med problem kring teknik och miljö
hänger frågor kring ekonomsk tillväxt och
miljö nära samman. Det är riktigt, när det
i propositionen sägs, att tillväxt ger ökade
resurser för miljövård och att upphörd
tillväxt alltså skulle försämra förutsättningarna för en sådan. I det historiska
perspektivet är det dock lika obestridligt,
att en betydande del av den ekonomiska
tillväxten faktiskt medfört miljöskador
och gör så även i dag. Den har därför inte
betytt, och betyder i dag inte, den motsvarande levnadsstandardhöjning som det
ligger nära till hands att förknippa med
begreppet tillväxt per capita. Miljövärdena ingår ju självfallet i begreppet levnadsstandard. Men mycket av det som faktiskt
395
skett och sker i form av miljöskador vid
ekonomisk tillväxt skuJle inte ha behövt
ske och behöver i dag inte ske. Vad som
gäller tekniken och dess utveckling gäller
även den ekonomiska tillväxten som så-
dan. Men i båda fallen är det likväl korrekt att tala om ett hot. Detta kan avvärjas, eller i varje fall minskas, om de ekonomiska styrmedel sätts in som, i motsats till
passivitet och regleringar, är i överensstämmelse med marknadshushållningens
grundprincip.
Regleringar contra avgifter
Till sist några korta kommentarer till regleringar som miljöpolitiska medel jämförda med det ekonomiska styrmedlet,
främst avgifter.’
Tillåtelse att åstadkomma miljöskador,
eller rniljörisker, upp till en viss gräns och
förbud att överskrida gränsen leder för
det mesta till en samhällsekonomiskt
onödigt dyr miljförbättring. Jag tänker då
inte i första hand på att regleringarna som
sådana och kontrollen av deras efterlevnad kostar mer pengar än ett system med
avgifter utan på någonting annat, viktigare. Ett bra exempel bland många är följande: Antag, att man vill minska föroreningar, som åstadkoms av ett flertal förel) I min 1968 publicerade lilla skrift ”Sätt pris på
miljön”, utgiven av studieförbundet Näringsliv och
Samhälle (SNS), har jag gett en mer utförlig framställning bl a härav. Se även en artikel av
Karl-Göran Mäler, ”Nya ekonomiska styrmedel i
miljöpolitiken”, i Ekonomisk Debatt 1978:4, där
även andra miljöpolitiska medel diskuteras och
jämförs med \arandra. Betydligt mindre lättillgängliga och i långa stycken också mindre läsvärda är ett
antal statliga utredningar, under 1970-talet, som i
skilda sammanhang kommit in på miljöpolitiska
frågor.
396
tag i en flod eller i ett luftrum, med
hälften. Regleringar har i det sammanhanget enligt många erfarenheter en tendens att skära alla ungefär över en kam.
Kontrollerande myndighet möter nämligen i regel oöverstigliga svårigheter att
räkna ut vilka företag som tilllägre kostnader än andra kan minska sina utsläpp.
Utanförstående är nästan alltid i underlä-
ge i förhållande till företagens eget folk.
De senare är förvisso sällan benägna att
underskatta kostnaderna och de eventuellt sysselsättningsminskande verkningarna. Den skenbart även från s k rättvisesynpunkt närmast till hands liggande halveringen i varje företag av utsläppen blir
därför samhällsekonomiskt riktig endast i
de särdeles osannolika fallen att den kostar samtliga företag lika mycket. Med avgiftssystemet blir begränsningarna på fö-
retagsledningarnas eget initiativ i stället
gjorda framför allt och mest där de kan
ske till relativt låga kostnader. De som
skulle åsamkas de största kostnaderna
betalar hellre avgifter.
Även regleringar kan, särskilt vid
skärpningar eller hot om sådana, föranleda val av alternativ teknik och ibland uppfordra till framtagning av ny sådan. Men
avgjort inte lika mycket och lika fortlö-
pande som avgifter. De företagsekonomiska incitamenten upphör vanligen vid
den föreskrivna gränsen medan de däremot alltid finns när avgifter skall betalas.
Teori och erfarenhet talar här ett entydigt
språk.
Om propositionens förslag att använda
skatterabatter vid sidan av avgifter skulle
åtskilligt vara att säga. Det får här räcka
med att konstatera, att det i allmänhet är
bättre att arbeta med sådana rabatter än
med regleringar och att de i vissa fall kan
,_
vara ändamålsenliga som alternativ eller
komplement när avgiftsbeläggning möter
besvärande stora praktiska problem. Den
anknytning till företagens nettovinst som
ligger i det föreslagna rabattsystemet
kommer dock att betyda, att det inte så
ofta kan fungera ändamålsenligt. Undantagen kan utgöras av de fall, som det redan finns exempel på, där man rabatterar
en skatt på sådana råvaror eller bränslen
som är mer miljövänliga än andra för
samma ändamål. Rabattsystemet kan alltså dock aldrig med fördel helt ersätta avgifter.
Rabattsystemet kan aldrig med fördel helt ersätta avgifter.
Utsläppsrätter
På senare år har i den teoretiska litteraturen och på sina håll också i debatter kring
de praktiska problemen i miljöpolitiken
förekommit tanken att man med fördel
kan arbeta också med vad som kallas ”utsläppsrätter”. Den grundas på lika god
teori som avgiftssystemet, där man i regel
måste pröva sig fram med avgifter av olika
storlek medan man idet här fallet kan tänkas tämligen automatiskt nå det mål man
bestämt sig för.Man menar nämligen, att i
de fall där det kan anses lämpligt att börja
med att fastslå hur mycket miljöskada,
t ex genom förorening, som är acceptabelt kan det vara ändamålsenligt att s a s
auktionera ut så många kvantitativt bestämda utsläppsrätter att summan av föroreningarna högst blir den från början accepterade. På en marknad där man kan
handla med sådana ”utsläppsrätter” uppkommer ett pris. I de fall där kostnaderna
för utsläppsminskning är förhållandevis
höga, är man villig att betala det priset för
en sådan rätt medan de som kan åstadkomma en minskning förhållandevis billigt inte vill betala det. Detta medel har sedan 1970-talet diskuterats rätt mycket i
USA och har där även använts på ett sätt
som på det hela taget fallit väl ut. Kostnaderna för miljöpolitiken har blivit lägre än
de i annat fall skulle ha blivit. Aandra sidan stimulerar avgifter nästan alltid till utveckling av ny, miljövänlig teknik på ett
sätt som systemet med ”utsläppsrätter”
inte alltid kan göra. I vissa fall kan dock
detta system få en ännu större sådan effekt än avgifter. Säkert är, att det här finns
mycket som är värt att studera närmare
och gärna också att experimentera med. I
Sverige har hittills inte det komplement, i
vissa fall alternativ till avgiftsmetoden
som systemet med ”utsläppsrätter” kan
vara blivit mycket diskuterat och det aktualiseras inte i propositionen till partil) I början av 1987 publicerade dock Ekonomiska
Forskningsinstitutet (EFI) vid Handelshögskolan
en rapport, skriven av Lars Bergman, Karl-Göran
Mäler och lngolf Ståhl, ”Överlåtelsebara utsläppsrätter. En studie av kolväteutsläpp i Göteborg. Här
diskuteras ganska ingående metoder och möjligheter och i en bilaga av T M Tietenberg redogörs bl a
för de amerikanska erfarenheterna.
397
stämman.1 För min del får det räcka med
att säga, att det kanske för närvarande
skulle visa sig besvärande svårt att med
argument rörande ändamålsenligheten
hos ett system med ”utsläppsrätter” övervinna ett psykologiskt-politiskt motstånd
liknande det som så länge fanns mot det
nära besläktade systemet med avgifter. I
så fall är det nog klokare att först och
främst taga tillvara de chanser som den
avsevärda uppmjukningen av detta sistnämnda motstånd nu erbjuder.
Om ett konsekvent avgiftssystem, gärna i vissa fall kompletterat med en marknad för handel med ”utsläppsrätter”, hade blivit infört för några årtionden sedan,skulle vi vid det här laget säkerligen
ha haft färre och mindre svåra miljöproblem att syssla med och oroa oss för än vi
nu har. Kanske kan man inte endast hoppas utan även tro, att samma konstaterande inte kommer att ha fog för sig om tjugo
år.
ERIK DAHMEN:
Miljön och marknaden
Moderata Samlingspartiet har
inför sin partistämma lagt fram
ett antal propositioner. Svensk
Tidskrift har inbjudit några fristå-
ende samhällsdebattörer att
kommentera fyra av dem.
Erik Dahmen, som för snart
tjugo år sedan gav ut boken
”Sätt pris på miljön”, har studerat miljöpropositionen
Erik Dahmen är professor i nationalekonomi med ekonomisk
och social historia samt knuten
till SE-banken.
P
å senare tid har frågor kring miljö,
miljöpolitik och ekonomi fått en anmärkningsvärt framträdande plats i
de politiska utspelen. En av förklaringarna är, att Miljöpartiet tycks ha fått vind i
ryggen året före ett valår, vilket i sin tur inte beror så mycket på folks kännedom om
partiets s k program som på en ökad
medvetenhet om miljöproblemen. Det
vore dock inte rätt och rättvist att se de
fyra storas tävlan om att framstå som det
mest miljövänliga partiet enbart som ett
utslag av rädslan för att förlora röster till
Miljöpartiet. Det är också ett ökat intresse
för sakfrågorna. Konstigt vore det annars.
Under ett par årtionden har miljöskadornas omfattning blivit ännu mer uppenbara än förut och ett ökat hot inför framtiden. Samtidigt har de positiva, materiella
inslagen i levnadsstandarden blivit flera.
Synen på de miljöpolitiska målen förefaller, i motsats till vad partierna gärna vill
hävda, inte vara påtagligt partiskiljande.
Åtminstone inte så länge de formuleras
tämligen allmänt. Härmed må vara hur
som helst. Viktigare är under alla förhållanden, att det nu visas stort intresse för
de ekonomiska styrmedlen, i varje fall
som ett komplement till förbud och andra
regleringar. Det intresset har tidigare varit
ringa.
Den omständigheten att miljöproblemen nu ägnas betydande och föga partiskiljande intresse bör rimligtvis leda till
flera försök än hittills att komma till rätta
med dem. Beslut blir förhoppningsvis inte
så ofta uppskjutna med hänvisning till ett
föregivet, men långt ifrån alltid verkligt,
behov av ytterligare utredningar. Det blir,
får man förmoda, färre exempel på det
som Björnstjerne Björnson tänkte på när
han menade, att ”När vår herre ville att
r
392
inget skulle ske, tillsatte han en kommitte”. På åtskilliga områden vet vi redan tillräckligt mycket för att kunna ingripa utan
att risken att göra det i onödan kan anses
större än risken för allvarliga försummelser.
Ägnat att inge en viss försiktig optimism är den ökade insikten, att de ekonomiska styrmedlen, t ex avgiftsbeläggning
av sådant som skadar den miljö som anses
ha ett värde, vanligen är bättre än förbud
och föreskrifter. Den förstnämnda metoden går ut på att via en marknadsmässig
pris- och kostnadsmekanism, som berör
företag och deras kunder, indirekt påverka miljöförhållandena i önskad riktning,
t ex nedbringa mängden föroreningar.
Med den sistnämnda, som i fortsättningen benämns ”regleringar” försöker man i
stället få till stånd denna påverkan direkt
med olika slags bestämmelser, t ex förbud
mot att åstadkomma mer än en viss bestämd mängd föroreningar. Visserligen
blandas den ökade insikten med en del
missförstånd, något som nedan skall exemplifieras. Men man är dock inne på vä-
gar, som mycket bättre än dem man hittills
i huvudsak beträtt kan leda till betydelsefulla resultat.
Mot denna inledande bakgrund skall
jag kommentera ett antal punkter i propositionen ”En levande miljö” till Moderata
Samlingspartiets instundande partistämma. Kommentarerna avser inte vad som
där i korta satser sägs om sakförhållandena på de i sammanhanget intressanta områdena. Detta är nämligen väsentligen riktigt. Inte heller skall jag anlägga personliga synpunkter på de avvägningar mellan
olika mål på de skilda områdena som antyds. Sådana subjektiva värderingar har ju
inte något väsentligt allmänintresse. I stälJet skall jag hålla mig dels till vissa utsagor
i propositionen rörande vad som hittills
hänt inom miljöpolitiken dels till vad som
där sägs, och inte sägs, om medlen.
Ekonomiska styrmedel
Det hävdas, att socialdemokraterna inte
varit tillräckligt intresserade av miljöproblemen och dessutom allför benägna att
lita till regleringar. Detta är sant. De har
varit sena att observera vad som pågått, i
regel agerat för långsamt och överskattat
På alla håll har det funnits en utbredd misstro till konsekvent avgiftsbeläggning.
regleringarnas ändamålsenlighet. Samtidigt har man underskattat de ekonomiska
styrmedlens möjligheter inom ramen för
marknadshushållningens grundprincip
och dessutom ansett sådana ge färre politiska fjädrar i hatten än regleringar och
skärpningar av dessa. Dessvärre gäller
emellertid allt detta i stort sett också de
andra partierna, i synnerhet vad beträffar
miljöpolitikens medel. Om det inte hade
varit så, borde en stor förändring av ambitionerna och medlen skett under åren
1976-82. Inställningen till styrmedlen
har intill nyligen varit ungefär densamma
som på Industriförbundet, trots att man ju
där, i likhet med inom de borgerliga partierna, i andra sammanhang vanligen vill
ge företräde åt marknadsekonomiska lösningar. Märkvärdigt nog har inte ens
inom Svenska Naturskyddsföreningen,
där medvetenheten om miljöproblemen
varit stor och de miljöpolitiska målen
satts högt, inställningen varit en annan. På
alla håll har det funnits en utbredd misstro till konsekvent avgiftsbeläggning. Till
en konsekvent sådan hör nämligen inte,
såsom riktigt sägs i propositionen, de nuvarande arrangemangen med ett från fall
till fall rättsligt förfarande med t ex bötesstraff för brott mot i en koncession faststälJda villkor eller andra förbud. Denna
misstro har, förutom på vanligen otill- ’ räcklig kunskap om poängen med avgiftsbeläggning, grundats på två huvudargument. För det första, att medlet ifråga
skulle stöta på alltför stora, rent praktiska
Inget tyder på att en på socialism,
dvs statligt ägande, baserad planhushållning skulle vara bättre ägnad att beakta miljön.
svårigheter. För det andra den känslomässigt bestämda synen på avgifter som
ett slags ”avlat”. Det förstnämnda argumentet har haft sakligt berättigande i vissa
fall. Men långt ifrån i alla. Efter hand har
dessutom förbättrad mätteknik ökat de
praktiska möjligheterna. Det sistnämnda
argumentet är nästan lika konstigt och
ogenomtänkt som att betrakta kostnadstäckning, t ex vid råvaruförbrukning, som
”avlat”. Även många skador på miljön innebär ju en uppoffring av någonting av
värde, alltså en kostnad. Men i motsats till
vad fallet är med råvaruförbrukningen,
har den kostnaden oftast inte behövt
täckas alls eller bara till en del. Därmed
har de ekonomiska stimulanserna att
minska skadorna uteblivit och bara i undantagsfall i betydande utsträckning ersatt:; av etiska eller politiska överväganden.
393
Propositionens tes
Jag skall i det följande återkomma med ett
par kommentarer till hur man numera,
bl a i propositionen till partistämman
men alltså även på många andra håll, börjat se på de ekonomiska styrmedlen. Men
först några reflexioner kring propositionens tes, att miljövård måste bygga på enskilda människors ansvarstagande, vilket
i sin tur förutsätter respekt för enskild äganderätt.
Det är obestridligt, att ingenting tyder
på att en på socialism, d v s statligt ägande, baserad planhushållning skulle vara
bättre ägnad att beakta miljön än privatkapitalistisk marknadshushållning med
eller utan betydande s k blandekonomiska inslag. Men det skulle ha varit bra, om
det uttryckligare och klarare hade framhållits följande: Enskilt ansvar och enskild äganderätt som en pålitlig grund för
önskvärda miljöhänsyn förutsätter en
marknadshushållning som på en viktig
punkt ko”igeras så att den bättre än hittills fungerar i överrensstärnmelse med
sin egen grundprincip. Den måste korrigeras för den brist som ligger i att inte all
produktion och konsumtion täcker samtliga sina kostnader, alltså även sådana i
form av uppoffring av miljövärden. Inte
minst propositionens egna exempel på
miljöskador illustrerar hur sådan ofullständig kostnadstäckning hittills tillåtits.
Och när man drar en Jans för skatterabatter och avgifter, visar man ju, att man inser, att personligt ansvar och äganderätt
utan ovannämnda korrigering ingalunda
garanterar tillräckliga miljöhänsyn.
Ny miljövänligare teknik stimuleras
När skatterabatter och avgifter förordas,
antyds en synnerligen viktig verkan, som
394
inte ens bland förespråkarna av ekonomiska styrmedel brukar framhävas tillräckligt, nämligen att utvecklingen av ny,
mindre, eller inte alls, miljöskadande teknik och tillkomsten av miljövänliga nya
produkter stimuleras. Tvånget till bättre
kostnadstäckning får alltså inte som enda
följd, att redan känd men hittills inte använd teknik kommer till användning, och
att vissa produkter förlorar terräng till
andra, redan befintliga sådana. Det är
synd, att denna det ekonomiska styrmedlets väsentligaste förtjänst bara antyds i
förbigående.
En annan sak, som hade förtjänat att
klargöras, är följande: Så länge som ny,
miljövänligare och billigare teknik trots
avgiftsbeläggning inte kommit till användning, blir de produkter som tillverkas med
den miljöskadande tekniken dyrare än
förut i förhållande till andra produkter.
En sådan fördröjning får man räkna med i
många fall redan därför att avgifternas
höjd i regel inte ändamålsenligt kan fastställas från början utan först sedan man
prövat sig fram, noterat deras verkningar
ochjämfört dessa med vad man vill uppnå
ifråga om nedbringande miljöskador. Det
kan ju också tänkas, att en sådan ny teknik
inte alls framkommer, låt vara att detta
ganska säkert kommer att höra till undantagen. Det i båda dessa fall höjda produktpriset gör, att efterfrågan blir mindre
än den annars skulle ha blivit och den miljöskadande produktionen blir då också
förr eller senare mindre. Även ny, miljö-
vänligare teknik kan ju visa sig på ett bestående sätt kosta mer för företagen än
den tidigare men naturligtvis ändå bli bibehållen så länge avgiftsbetalning skulle
ställa sig företagsekonomiskt ofördelaktigare. Också då blir det normalt en höjning
av produktpriset. I de fall där miljöskadan
inte uppstår vid tillverkningen utan vid
användningen av en produkt och avgifter
därför läggs direkt på produkten, blir den
gynnsamma inverkan på miljön via priset
och köparnas reaktioner likartad. Därmed stimuleras framtagning av nya, miljö-
vänliga och alltså inte avgiftsbelagda produkter för samma ändamål.
Det finns också en del annat som borde
ha nämnts därför att det skulle ha kunnat
Tvånget till bättre kostnadstäckning
stimulerar till utveckling av ny
mindre, eller inte alls, miljöskadande teknik.
förebygga, att även andra viktiga poänger
med de ekonomiska styrmedlen missas.
En sådan poängmiss, dock inte i partistämmepropositionen, innebär det när
vikt läggs vid att den offentliga sektorns
finansiering av åtgärder för att hindra en
miljöförsämring eller förbättra en rådande miljö kan underlättas med hjälp av influtna avgiftsmedeL Inom parentes sagt
går det inte att helt värja sig för misstanken, att en sådan effekt väl så mycket som
bättre insikt beträffande medlets förtjänster förklarar somligas intresse för avgiftsbeläggning. Den effekten på de offentliga
finanserna må vara värd att nämna iförbigående men avgifternas väsentliga uppgifter kommer lätt i bakgrunden. Dessutom
riskerar man, att de nämnda åtgärdernas
omfattning blir alltför mycket beroende
av de belopp som inflyter. Detta kan ju
inte vara bra, eftersom tillflödena av sådana medel minskar i samma mån som styrmedlen får sin avsedda verkan via ändrad
tillverkningsteknik och/eller genom höjt
–
pris och minskad efterfrågan på miljö-
skadliga produkter.
En spets vänds med all rätt mot det
ibland, på sina håll ofta, förekommande
talet om att ny teknik ofta är mer eller
mindre ohjälpligt miljöskadligare än den
tidigare. Men att påstå, att nästan all ny
teknik tvärtom alltid är miljövänligare än
den gamla är att gå för långt i teknikerförsvarande iver. Nog har det funnits, finns
alltjämt och kommer i fortsättningen – i
frånvaro av de ekonomiska styrmedlen –
att finnas exempel på ny teknik, som är
mer miljöskadlig än den gamla. Men det
finns, sant nog, också mängder av exempel på motsatsen och då också på att det
varit ekonomiskt lönande för tillverkarna,
eller i varje fall inte förlustbringande, att
få fram och utnyttja denna nya teknik.
Man har i de fallen fått minskade miljö-
skador på köpet.
Ekonomisk tillväxt
kan främja miljön
Med problem kring teknik och miljö
hänger frågor kring ekonomsk tillväxt och
miljö nära samman. Det är riktigt, när det
i propositionen sägs, att tillväxt ger ökade
resurser för miljövård och att upphörd
tillväxt alltså skulle försämra förutsättningarna för en sådan. I det historiska
perspektivet är det dock lika obestridligt,
att en betydande del av den ekonomiska
tillväxten faktiskt medfört miljöskador
och gör så även i dag. Den har därför inte
betytt, och betyder i dag inte, den motsvarande levnadsstandardhöjning som det
ligger nära till hands att förknippa med
begreppet tillväxt per capita. Miljövärdena ingår ju självfallet i begreppet levnadsstandard. Men mycket av det som faktiskt
395
skett och sker i form av miljöskador vid
ekonomisk tillväxt skuJle inte ha behövt
ske och behöver i dag inte ske. Vad som
gäller tekniken och dess utveckling gäller
även den ekonomiska tillväxten som så-
dan. Men i båda fallen är det likväl korrekt att tala om ett hot. Detta kan avvärjas, eller i varje fall minskas, om de ekonomiska styrmedel sätts in som, i motsats till
passivitet och regleringar, är i överensstämmelse med marknadshushållningens
grundprincip.
Regleringar contra avgifter
Till sist några korta kommentarer till regleringar som miljöpolitiska medel jämförda med det ekonomiska styrmedlet,
främst avgifter.’
Tillåtelse att åstadkomma miljöskador,
eller rniljörisker, upp till en viss gräns och
förbud att överskrida gränsen leder för
det mesta till en samhällsekonomiskt
onödigt dyr miljförbättring. Jag tänker då
inte i första hand på att regleringarna som
sådana och kontrollen av deras efterlevnad kostar mer pengar än ett system med
avgifter utan på någonting annat, viktigare. Ett bra exempel bland många är följande: Antag, att man vill minska föroreningar, som åstadkoms av ett flertal förel) I min 1968 publicerade lilla skrift ”Sätt pris på
miljön”, utgiven av studieförbundet Näringsliv och
Samhälle (SNS), har jag gett en mer utförlig framställning bl a härav. Se även en artikel av
Karl-Göran Mäler, ”Nya ekonomiska styrmedel i
miljöpolitiken”, i Ekonomisk Debatt 1978:4, där
även andra miljöpolitiska medel diskuteras och
jämförs med \arandra. Betydligt mindre lättillgängliga och i långa stycken också mindre läsvärda är ett
antal statliga utredningar, under 1970-talet, som i
skilda sammanhang kommit in på miljöpolitiska
frågor.
396
tag i en flod eller i ett luftrum, med
hälften. Regleringar har i det sammanhanget enligt många erfarenheter en tendens att skära alla ungefär över en kam.
Kontrollerande myndighet möter nämligen i regel oöverstigliga svårigheter att
räkna ut vilka företag som tilllägre kostnader än andra kan minska sina utsläpp.
Utanförstående är nästan alltid i underlä-
ge i förhållande till företagens eget folk.
De senare är förvisso sällan benägna att
underskatta kostnaderna och de eventuellt sysselsättningsminskande verkningarna. Den skenbart även från s k rättvisesynpunkt närmast till hands liggande halveringen i varje företag av utsläppen blir
därför samhällsekonomiskt riktig endast i
de särdeles osannolika fallen att den kostar samtliga företag lika mycket. Med avgiftssystemet blir begränsningarna på fö-
retagsledningarnas eget initiativ i stället
gjorda framför allt och mest där de kan
ske till relativt låga kostnader. De som
skulle åsamkas de största kostnaderna
betalar hellre avgifter.
Även regleringar kan, särskilt vid
skärpningar eller hot om sådana, föranleda val av alternativ teknik och ibland uppfordra till framtagning av ny sådan. Men
avgjort inte lika mycket och lika fortlö-
pande som avgifter. De företagsekonomiska incitamenten upphör vanligen vid
den föreskrivna gränsen medan de däremot alltid finns när avgifter skall betalas.
Teori och erfarenhet talar här ett entydigt
språk.
Om propositionens förslag att använda
skatterabatter vid sidan av avgifter skulle
åtskilligt vara att säga. Det får här räcka
med att konstatera, att det i allmänhet är
bättre att arbeta med sådana rabatter än
med regleringar och att de i vissa fall kan
,_
vara ändamålsenliga som alternativ eller
komplement när avgiftsbeläggning möter
besvärande stora praktiska problem. Den
anknytning till företagens nettovinst som
ligger i det föreslagna rabattsystemet
kommer dock att betyda, att det inte så
ofta kan fungera ändamålsenligt. Undantagen kan utgöras av de fall, som det redan finns exempel på, där man rabatterar
en skatt på sådana råvaror eller bränslen
som är mer miljövänliga än andra för
samma ändamål. Rabattsystemet kan alltså dock aldrig med fördel helt ersätta avgifter.
Rabattsystemet kan aldrig med fördel helt ersätta avgifter.
Utsläppsrätter
På senare år har i den teoretiska litteraturen och på sina håll också i debatter kring
de praktiska problemen i miljöpolitiken
förekommit tanken att man med fördel
kan arbeta också med vad som kallas ”utsläppsrätter”. Den grundas på lika god
teori som avgiftssystemet, där man i regel
måste pröva sig fram med avgifter av olika
storlek medan man idet här fallet kan tänkas tämligen automatiskt nå det mål man
bestämt sig för.Man menar nämligen, att i
de fall där det kan anses lämpligt att börja
med att fastslå hur mycket miljöskada,
t ex genom förorening, som är acceptabelt kan det vara ändamålsenligt att s a s
auktionera ut så många kvantitativt bestämda utsläppsrätter att summan av föroreningarna högst blir den från början accepterade. På en marknad där man kan
handla med sådana ”utsläppsrätter” uppkommer ett pris. I de fall där kostnaderna
för utsläppsminskning är förhållandevis
höga, är man villig att betala det priset för
en sådan rätt medan de som kan åstadkomma en minskning förhållandevis billigt inte vill betala det. Detta medel har sedan 1970-talet diskuterats rätt mycket i
USA och har där även använts på ett sätt
som på det hela taget fallit väl ut. Kostnaderna för miljöpolitiken har blivit lägre än
de i annat fall skulle ha blivit. Aandra sidan stimulerar avgifter nästan alltid till utveckling av ny, miljövänlig teknik på ett
sätt som systemet med ”utsläppsrätter”
inte alltid kan göra. I vissa fall kan dock
detta system få en ännu större sådan effekt än avgifter. Säkert är, att det här finns
mycket som är värt att studera närmare
och gärna också att experimentera med. I
Sverige har hittills inte det komplement, i
vissa fall alternativ till avgiftsmetoden
som systemet med ”utsläppsrätter” kan
vara blivit mycket diskuterat och det aktualiseras inte i propositionen till partil) I början av 1987 publicerade dock Ekonomiska
Forskningsinstitutet (EFI) vid Handelshögskolan
en rapport, skriven av Lars Bergman, Karl-Göran
Mäler och lngolf Ståhl, ”Överlåtelsebara utsläppsrätter. En studie av kolväteutsläpp i Göteborg. Här
diskuteras ganska ingående metoder och möjligheter och i en bilaga av T M Tietenberg redogörs bl a
för de amerikanska erfarenheterna.
397
stämman.1 För min del får det räcka med
att säga, att det kanske för närvarande
skulle visa sig besvärande svårt att med
argument rörande ändamålsenligheten
hos ett system med ”utsläppsrätter” övervinna ett psykologiskt-politiskt motstånd
liknande det som så länge fanns mot det
nära besläktade systemet med avgifter. I
så fall är det nog klokare att först och
främst taga tillvara de chanser som den
avsevärda uppmjukningen av detta sistnämnda motstånd nu erbjuder.
Om ett konsekvent avgiftssystem, gärna i vissa fall kompletterat med en marknad för handel med ”utsläppsrätter”, hade blivit infört för några årtionden sedan,skulle vi vid det här laget säkerligen
ha haft färre och mindre svåra miljöproblem att syssla med och oroa oss för än vi
nu har. Kanske kan man inte endast hoppas utan även tro, att samma konstaterande inte kommer att ha fog för sig om tjugo
år.