Erik Moberg; Den konfliktskapande energipolitiken

ERIK MOBERG:
Den konfliktskapande
energipolitiken
Det rådande dödläget i energifrågan beror mer på beslutsformerna än på sakfrågornas karaktär, hävdar Erik Moberg.
Motsättningarna skulle kunna lö-
sas upp med en övergång från
politiskt till marknadsmässigt
beslutsfattande.
Sluta fundera över om Ringhals eller Barsebäck skall avvecklas först och aweckla i stället ingreppen på de svenska elmarknaderna, framför allt atomansvarighetslagen och e/lagen,
samt privatisera kraftföretagen.
Erik Moberg är fillic i statskunskap. Han gav i fjol ut boken
”Svensk energipolitik. En studie
i offentligt beslutsfattande”
(recension i SvT 4-511988).
E
nergipolitiken närmar sig med
rask takt sanningens ögonblick.
En1igt gällande riksdagsbeslut
skall en första kärnreaktor tas ur drift
1995 och en andra 1996. Redan nästa år,
1990, skall riksdagen i en s k avstämning
börja fastställa detaljerna i avvecklingen.
Skall man t ex starta i Ringhals, eller i
Barsebäck?
Men även om kärnkraftavvecklingen
nu kommit mycket nära så föreligger
ingen som helst enighet om handlandets
klokhet. Klyftan mellan kärnkraftens anhängare och motståndare ligger lika öppen som vid folkomröstningen 1980. Parternas ståndpunkter har inte jämkats i
nämnvärd utsträckning. Positionerna är
låsta, motsättningarna hårda, och oron på
många håll stor. Meningarna om vad som
kommer att hända i sanningens ögonblick
går kraftigt isär.
Hela situationen inger stark olust. Det
är knappast lyckligt att i en stor och komplicerad fråga forcera fram ett handlande
under stark konflikt. I all synnerhet som
handlandet knappast kan väntas mildra
motsättningarna utan snarare kommer att
skärpa och permanenta dem. Hur man än
gör så kommer en stor del av befolkningen att känna sig misshandlad. Den konfliktladdade atmosfären är inte heller ägnad att inge förtroende för handlandets
rationalitet. Många människor bär rimligen, oavsett vilket läger de tillhör, på en
gnagande misstanke om att motståndarna
kan ha rätt i åtminstone vissa avseenden.
De( kan overallt finnas ståndpunkter i enskildheter som de flesta tycker bör tas till
vara, men som p g a den hårda polariseringen försvinner i hanteringen.
Allt detta gör det naturligt att fråga sig
om det verkligen måste vara så här? Mås- 196
te beslutsfattandet kring energiförsörjningen vara förenat med så starka konflikter? Beror konflikterna på några speciella egenskaper hos energifrågorna, eller beror de på något annat? Vilka är de
grundläggande orsakerna till det rådande
dödläget? Dessa frågor är utomordentligt
väsentliga, men har likväl aldrig ställts i
energidebatten och än mindre diskuterats.
Ett enligt min mening fruktbart sätt att
diskutera frågorna är att först göra en distinktion mellan energibeslutens innehåll
och form. Innehållet gäller vilka energislag som skall användas, hur mycket av
varje energislag, o s v. Formen gäller hur
besluten fattas, t ex i vilken utsträckning
de fattas i politiska instanser och i vilken
utsträckning av marknadsaktörer.
Med tillämpande av denna distinktion
är det nu lätt att se att energidebatten
praktiskt taget uteslutande avsett energibeslutens innehåll, d v s man har diskuterat huruvida vi skall ha kärnkraft eller inte, hur kärnkraften kan ersättas, o s v.
Däremot har formerna för besluten inte
alls ifrågasatts. Oberoende av position i
innehållsfrågorna har så gott som alla debattörer utgått från att det politiska inslaget i beslutsfattandet skall vara starkt.
Utan större överdrift kan hävdas att alla
debattörer varit planhushållare. skillnaden är bara att en del haft kärnkraft i sina
planer, andra inte.
Politiska beslut och
marknadsmässiga
I dessa förhållanden ligger enligt min mening en stor del av anledningen till det nuvarande låsta läget. Motsättningarna har,
menar jag, mycket mera med de som
självklara betraktade beslutsformerna att
göra, än med det debatterade innehållet. I
grunden beror detta på att politiska majoritetsbeslut, till skillnad från marknadsbeslut, har en stark tendens att skapa konflikter. Att det verkligen är så kan åtminstone göras sannolikt med ett par antydningar.
För det första engagerar ett marknadsbeslut aldrig fler personer än de som är
direkt berörda. Vid en försäljning engageras t ex säljaren och potentiella köpare,
men inga fler. I politiska majoritetsbeslut
Alla debattörer har varit planhushållare. Skillnaden är bara att en
del haft kärnkraft i sina planer, andra inte.
engageras däremot alla medborgare oavsett hur berörda de är. Ofta innebär detta
att onödigt många människor involveras,
varvid också konfliktriskerna blir onödigt
stora.
För det andra karakteriseras marknadsbeslutet alltid av ömsesidig frivillighet. Kan någon av parterna inte acceptera
en föreslagen överenskommelse, t ex en
affärstransaktion, så blir det ingen affär.
En sådan utgång är det i allmänhet lätt för
parterna att svälja med bibehållen såväl
självaktning som respekt för den andra.
Det var ju bara det att man inte kom överens. Det politiska beslutet lämnar däremot alltid en mer eller mindre överkörd
minoritet efter sig.
slutsatsen blir att det från fall till fall är
synnerligen angeläget att välja rätt beslutsform, och att inte ta någonting för
självklart därvidlag. Vissa frågor, t ex
konstitutionella, kan genom sin natur bara avgöras i politiska församlingar. I
många andra fall är marknadsbeslut däremot möjliga, och då också p g a ovan berörda egenskaper i allmänhet att föredra.
Sett i detta perspektiv blir alltså frågan
i vilken utsträckning energiproblemen
kan avföras från den politiska dagordningen och istället överlämnas åt marknaderna.I huvudsak är det följande problem
som skall lösas. För det första: skall kärnkraft produceras i Sverige? För det andra:
i vilken utsträckning skall en eventuellt
avskaffad kärnkraft ”sparas”, och i vilken
utsträckning skall den ersättas? Och för
det tredje: vad skall kärnkraften i det senare fallet ersättas med?
Åtminstone på ytan förefaller dessa
problem i hög grad lämpade för marknadsbeslut Just frågor angående hur
mycket som skall produceras, och med
vilka metoder, hanteras ju ofta framgångsrikt på marknader. Utbud och efterfrågan bestämmer prisnivån samt den
producerade och konsumerade mängden.
Utifrån sina allmänna framtidsbedömningar och därtill fogade investeringskalkyler bestämmer företagen produktionsmetoderna. Skulle, frågar man sig, det
inte kunna vara så inom elförsörjningen
också?
Jag börjar med det första, och kanske
största problemet, det om kärnkraftens
vara eller icke vara.
Till att börja med är det då värt att notera att politikerna, inte marknadsaktö-
rerna, bär ansvaret för dagens svenska
kärnkraft. Även om det idag är svårt att
föreställa sig så omhuldades ju kärnkraften från 1945 och fram till omkring 1970
av politiker i alla läger. Hade marknaderna under denna tid lämnats i fred så hade
förutsättningarna för kärnkraften idag va- 197
rit mycket annorlunda, möjligen hade vi
inte haft någon kärnkraft alls.Istället gjordes emellertid betydande politiska ingrepp till kärnkraftens fromma. Bl a stiftades den fortfarande gällande atomansvarighetslagen.
skadeståndsansvaret
Denna lag reglerar skadeståndsansvaret
för verksamheten vid kärnkraftverken.
För att klargöra Jagens innebörd är det
lämpligt att utgå från bestämmelserna i
den lag som reglerar förhållandena vid
skadegörelse i allmänhet, nämligen skadeståndslagen. Där sägs att ”Var och en
som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar person- eller sakskada skall ersätta
skadan, .. .”.
För det första kräver alltså skadeståndslagen att vållande skall föreligga.
Enligt atomansvarighetslagen betraktas
emellertid en innehavare av kärnkraftverk alltid som ansvarig för olyckor, oavsett vem som kan anses ha varit vållande.
Erläggadet av skadeståndet kan alltså inte
förhindras av oklarhet i vållandefrågan.
Detta är vad som brukar kallas ”strikt”
ansvar.
För det andra stipulerar skadeståndslagen att skadan skall ersättas, vilket innebär att den skall ersättas fullt ut. I det allmänna fallet föreligger alltså ett totalt ansvar. Atomansvarighetslagen begränsar
emellertid kärnkraftföretagens skadeståndsansvar mycket påtagligt, nämligen
till f n 800 miljoner kronor, ett i sammanhanget mycket litet belopp. Ansvaret för
skador utöver detta belopp har staten tagit på sig.
Ansvarsbegränsningen är ett flagrant
avsteg från marknadsekonomins princi- 198
per. Enligt dessa är det ju istället följdriktigt att var och en står för de kostnader
som den egna verksamheten på ett eller
annat sätt ger upphov till.
För att ett företag skall kunna leva upp
till sitt skadeståndsansvar är det rimligt
att kräva försäkring, eller någon annan
form av garantier, och så brukar också
ske. För speciellt kärnkraftföretagen
medför atomansvarighetslagens ansvarsbegränsning mycket lägre försäkringspremier än eljest. I själva verket är reduktionen så stor att kärnkraften, som utan lagen möjligen skulle framstått som hopplöst olönsam för företagen, istället bedömts som utpräglat lönsam. Med lagen
blev det alltså attraktivt för kraftföretagen
att bygga kärnkraftverk, och det var precis det som var meningen. Utan lagen hade vi möjligen inte haft några kärnkraftverk alls idag. I den mån sådana funnits så
hade konstruktionen varit ett resultat av
ingående förhandlingar mellan kraft- och
försäkringsföretag för att tillgodose partemas intresse av ekonomi och säkerhet.
Det är intressant att lagen på sin tid
motiverades med att vi är ”nödgade att ta
atomkraften i anspråk – kosta vad det
kosta vill – om vi inte vill acceptera en
standardsänkning” (SOU 1959:34), d v s
med att kärnkraften är lönsam även om
den är olönsam. Tydligare kan brottet mot
marknadsekonomiska principer inte uttryckas.
Frågan om kärnkraftens vara eller
icke-vara får alltså, det är slutsatsen, en
naturlig lösning om man helt enkelt avskaffar atomansvarighetslagen, eller åtminstone dess begränsningsregel, och
istället återupprättar det fria marknadstillståndet. Möjligen försvinner kärnkraften då helt och hållet. Sker detta inte så
kommer de kvarvarande kärnkraftverken
att från säkerhetssynpunkt vara granskade och godkända av de försäkringsbolag
som får ta emot de fullständiga räkningarna för eventuella olyckor.
De nuvarande motsättningarna kring
kärnkraften gäller ju till stor del just sä-
kerheten. En del menar att säkerheten är
tillfredsställande, andra har motsatt uppfattning. Eftersom ansvarsförhållandena
är diffusa har konflikten alla förutsättningar att bli evig. Genom en övergång till
Kärnkraften omhuldades från 1945
ochfram tillomkring1970avpolitiker i alla läger.
marknadshushållning, och därmed klara
ansvarsförhållanden, skulle, menar jag,
konflikten i allt väsentligt lösas. Även om
vi då fick en del kärnkraft, vilket inte är
säkert, så borde allmänheten kunna känna sig trygg eftersom försäkringsbolagen
tagit på sig hela risken. Så fungerar marknadsmässig konfliktlösning.
Hur skall kärnkraften ersättas?
Efter detta kommer vi så till frågorna om i
vilken utsträckning den eventuellt utslagna kärnkraften skall ersättas, och i så fall
med vad. Somjag tidigare nämnde så lämpar sig ju frågor av detta slag i allmänhet
synnerligen väl för marknadsbeslut Innan vi drar den slutsatsen för just elkraftens del är det emellertid nödvändigt att
ta ställning till en ofta anförd invändning.
För att komma fram till invändningen
börjarjag med en kort karakteristik-av beslutsfattandet i ett vanligt, privat företag,
bl a avseende investeringar. Det naturliga
beslutskriteriet i ett sådant företag är den
förväntade framtida avkastningen. När
olika investeringar övervägs, t ex i produktionsutrustning av olika kapacitet och
baserad på olika tekniker, så väljes alltså
det alternativ som väntas ge den största
avkastningen.
För att ett sådant kriterium skall leda
rätt, ja för att det alls skall gå att tillämpa,
måste företaget emellertid arbeta under
villkor som medger vinstmaximering, det
ligger i sakens natur. Företaget måste ha
full frihet att inom de gränser som sätts av
allmänna lagar fritt bestämrna över produktutveckling, produktionsmetoder, priser, o s v, för att göra vinsten så stor som
möjligt.
Nu hävdas emellertid ofta, och då
kommer jag in på den ovan nämnda invändningen, att de företag som opererar
på elmarknaderna inte kan ges en frihet
av detta slag. Då skulle nämligen s k naturliga monopol uppstå, vilket vore till
skada för konsumenterna.
Tanken är att fria marknadsprocesser i
vissa fall spontant ger upphov till monopolsituationer, nämligen då en marknad
är av begränsad storlek och en viss produktionsprocess samtidigt förenad med
utpräglade stordriftsfördelar. Under så-
dana förhållanden kan ju stordriftsfördelarna medföra att endast en, tillräckligt
stor, produktionsenhet etableras inom
marknadsområdet Företaget som äger
den enda produktionsenheten kan då
också, menar man, tillämpa monopolprissättning, d v s företaget kan på monopolistiskt maner exploatera konsumenterna. Det är detta som kallas naturligt
monopol.
Invändningen går nu ut på att betingelserna för naturliga monopol är uppfyllda
199
inom stora delar av elproduktionen och
-distributionen. Om företagen tilläts operera fritt skulle konsumenterna följaktligen exploateras. Någon form av samhällelig frihetsinskränkning är därför nödvändig. Regleringssystemet inom den svenska
elförsörjningen, bl a ellagen, är ett exempel på sådan inskränkning.
Mot den redovisade uppfattningen om
naturliga monopol, som är vanlig i bl a
Sverige, står emellertid en annan, som fö-
reträds av ekonomer från den s k österrikiska skolan och chicagoskolan. Enligt
denna senare uppfattning kan inte begränsade marknader och stordriftsfördelar leda till allvarlig monopolistisk exploatering så länge tillträdet till marknaden är fritt. Så fort ett företag försöker utnyttja sin ensamställning kommer det
nämligen, om tillträdet är fritt, att utmanas på ett eller annat sätt. Något annat
kommersiellt företag kan t ex gå in för att
skära i monopolvinsterna, eller de exploaterade konsumenterna kan bilda ett
kooperativt företag.
Bakom dessa skilda uppfattningar ligger olika grundläggande tankemodeller.
De som tror på naturliga monopol arbetar i allmänhet med statiska jämviktsmodeller, d v s de betraktar förhållandena i ett visst ögonblick och bortser från
förhistorien och den fortsatta utvecklingen. Under sådana betingelser är det också
lätt att peka på stor monopolistisk makt
för ett ensamt företag. De som inte tror på
de naturliga monopolen tänker istället i
termer av ekonorruska processer, de fäster stort avseende vid utvecklingen över
tiden. Inom ramen för ett sådant synsätt
kommer potentiell konkurrens, d v s konkurrens som kan ge sig tillkänna i framtiden, att spela en avgörande roll. Det är
200
den potentiella konkurrensen som gör att
inte ens ett företag som är ensamt på en
marknad kan agera monopolistiskt så
länge tillträdet är fritt. I det statiska jämviktsresonemanget spelar den potentiella
konkurrensen däremot ingen roll alls, det
ligger i sakens natur.
För mig framstår det processinriktade
resonemanget som utan vidare mest realistiskt. Enligt min mening är det därför
också möjligt att utan restriktioner låta elföretagen maximera sin vinst. Någon risk
för monopolistiskt beteende och exploatering finns knappast. Därmed är också
sagt, vilket är det viktiga i sammanhanget,
att det avgörande villkoret för att företagen skall kunna fatta investeringsbeslut
med hänsyn till den förväntade framtida
avkastningen är uppfyllt.
Lämna över till marknadsaktörerna
Slutsatsen blir alltså att problemen om i
vilken utsträckning kärnkraften skall ersättas, och med vad, kan lämnas över till
marknadsaktörerna. Några principiella
hinder för att låta elföretagen själva, och
med den förväntade avkastningen som
kriterium, besluta om produktionsvolym
och produktionsteknik finns inte. Elföretagen kan tillåtas agera på egen hand precis som företag i allmänhet på vanliga, fria
marknader. Elförsörjningens hela regleringssystem, bl a ellagen, kan avskaffas.
Kvar skulle då endast finnas sådana lagar
som är nödvändiga för varje marknads
funktion, d v s lagar som skyddar grundläggande rättigheter baserade på sådant
som ägande och ingångna kontrakt.
Också med hänsyn till de här diskuterade besluten medför marknadsmässigbeten att konfliktanledningar till stor del
elimineras. Vid sidan om säkerheten gäller ju motsättningarna i energifrågan just
storleken av elbehovet och produktionsmetoderna. På fria marknader fattas investeringsbesluten inom varje företag för
sig, och det är också där som ansvarsutkrävandet sker. Fattas t ex okloka investeringsbeslut inom ett visst företag, så är det
just det företaget som drabbas. Andra
människor påverkas inte och behöver
därför inte bekymra sig. Om elförsörjningen gjordes marknadsmässig skulle
Vid sidan om säkerheten gäller
motsättningarna i energifrågan
storleken av e/behovet och produktionsmetoderna.
det bli likadant där. Människor skulle få
lika lite att engagera sig i som då det gäller
investeringar i privata företag i allmänhet.
Investeringsbesluten skulle inte bli föremål för några allmänna konflikter. När
mera omfattande motsättningar kring investeringar uppstår är det vanligen, förefaller det mig, ett resultat av offentligt
ägande och därav följande politiska majoritetsbeslut.
Några principiella hinder för marknadsmässighet inom elförsörjningen, bl a
avseende investeringar, finns alltså inte.
Men några frågor återstår ändå att diskutera för att göra slutsatsens innebörd helt
klar.
Avskaffa koncessionsbestämmelserna
För det första så ingår i det nuvarande
regleringssystemets ellag bestämmelser
om koncessioner. Dessa tillämpas så att
elföretagen ges monopol på sin verksarnhet inom avgränsade geografiska områ-
den, s k koncessionsområden, samtidigt
som priserna övervakas. Det är alltså frå-
ga om legala monopol – marknadstillträ-
det är inte fritt. Inom ramen för detta system kan en fri vinstmaximering naturligtvis inte tillåtas. Då skulle ju konsumenterna verkligen bli exploaterade. En förutsättning för fri vinstmaximering är därför
att de nuvarande koncessionsbestämmelserna avskaffas så att de legala monopolen försvinner.
Privatisera kraftföretagen
För det andra kan man fråga sig vad man
skall göra med de nuvarande offentliga
företagen inom elförsörjningen, framför
allt Vattenfall men också alla de företag
inom produktion och distribution som
helt eller delvis är kommunalt ägda. Bör
dessa företag privatiseras? Frågan är inte
alldeles enkel. Kommunala distributionsföretag kan ju t ex i vissa fall antagligen
ses som just sådana kooperativa företag
som undviker att exploatera konsumenterna, och som jag talat om tidigare.Men i
princip blir naturligtvis konsekvensen av
det resonemang jag fört ändå att företagen inom elförsörjningen bör privatiseras. I synnerhet gäller detta kraftproducenterna- det är ju framför allt deras verksamhet som är konfliktladdad –
och då främst Vattenfall.
201
För det tredje kan man fråga sig om
slutsatsen om eliöretagens fria marknadsagerande påverkas av de miljöproblem
som verksamheten ger upphov till. Svaret
är nej. Uppenbarligen är det tillräckligt att
just miljöproblemen hanteras på ett eller
annat sätt. Hur detta skall ske är i och för
sig inte alltigenom klart, och föremål för
omfattande debatt. Hur man än gör finns
det emellertid ingen anledning att hindra
företagen från att i det stora hela agera
marknadsmässigt. Kemisk industri, för att
ta ett exempel, agerar ju i allmänhet, och
trots miljölagstiftningen, helt marknadsmässigt. Knappast någon uppfattar det
som annat än naturligt. Det finns ingen
anledning att betrakta företagen i elbranschen på något annat vis.
Det långvariga och låsta skyttegravskriget i energifrågan beror enligt min mening, och för att sammanfatta, mycket mer
på de allmänt accepterade beslutsformerna än på sakfrågornas karaktär. Motsättningarna skulle kunna lösas upp med en
övergång från politiskt till marknadsmässigt beslutsfattande. Marknadsekonomin är inte bara resurshushållande,
den löser också konflikter. Politikerna
borde därför sluta fundera över om Ringhals eller Barsebäck skall avvecklas först
och istället avveckla ingreppen på de
svenska elmarknaderna, framför allt
atomansvarighetslagen och ellagen, samt
privatisera kraftföretagen.