Från bail-out till bail-in: om att göra bankverksamhet till en legitim del av marknadsekonomin

Den ekonomiska kris som följt i coronapandemins spår är ovanlig på många sätt. Det är första gången i modern tid som en ekonomisk kris utlöses av ett virus. Och till skillnad från många tidigare kriser är det inte banker som står i centrum.

Senast världsekonomin var i kris på ett liknande sätt var i efterdyningarna av den globala finanskrisen 2008­­–09. Då var det svårbegripliga finansiella produkter på den amerikanska bolånemarknaden som fick några av Wall Streets jättar på fall och en fullskalig finanskris bröt ut. I USA och Europa gick stater in och räddade kollapsande banker efter att marknaden fått panik över beslutet att låta Lehman Brothers gå i konkurs. Beslutsfattare var rädda att om staten inte gick in skulle kollapsen i ekonomin bli än värre med fallande BNP och stigande arbetslöshet. På flera sätt påminde det om vad vi upplevde i Sverige på 1990-talet, då bankerna räddades med offentliga medel. Och detta mönster av så kallade bail-outs har förekommit på många håll runtom i världen.

Kan man säga att en bransch där staten återkommande går in och räddar företag som inte förmår överleva på egen hand är en del av marknadsekonomin? I det senaste numret av Ekonomisk debatt (nr 7 2020) resonerar jag kring den frågan och redogör för principerna bakom det ramverk för krishantering som togs fram i finanskrisens spår och som kallas resolution. Det syftar till att stora bankfallissemang ska kunna hanteras utan att det finansiella systemet går i baklås och utan att skattebetalarna behöver stå för notan. Grunderna är gemensamma för alla länder och regleras för svensk del genom EU:s så kallade krishanteringsdirektiv. Riksgälden är ansvarig myndighet för att tillämpa regelverket i Sverige.

Svaret på frågan är på många sätt nej. En grundsten i en marknadsekonomi är att en ekonomisk aktör får del både av uppsidan och nedsidan av det egna arbetet och de egna besluten. Om man inte får skörda frukterna av sitt arbete kommer man förmodligen inte att anstränga sig lika mycket. Och om man exempelvis inte behöver stå förlusten när den man lånat ut pengar till inte kan betala tillbaka, kommer man inte vara lika försiktig i sin kreditgivning.

Detta gäller individer såväl som banker. Eftersom banker fyller en viktig samhällsfunktion som förmedlare av kapital och betalningar finns ett omfattande regelverk kring hur denna verksamhet får bedrivas. Det följer också av de stora problem som gång efter annan uppenbarat sig när banker gått omkull – inte bara för de närmast berörda utan för hela ekonomin. Reglerna handlar bland annat om hur mycket kapital och likviditet bankerna måste hålla och om hur kreditprövningar ska gå till.

Det här är viktiga regler som behövs. Men man bör också ställa sig frågan vad det är som i grunden gör att någon är beredd att låna ut pengar till banken. Det handlar ytterst om förtroende: är jag säker på att en dag få tillbaka mina pengar och, om inte, är den ränta som banken erbjuder tillräcklig för att det ska vara en risk värd att ta? Vad innebär det då om jag vet att en tredje part i form av staten förmodligen kommer att komma till min undsättning om banken en dag går omkull och inte kan betala tillbaka?

Att det inte bara är en akademisk frågeställning blev tydligt i september 2008. Marknaden blev chockad av beslutet att låta Lehman falla. Ingen trodde att de amerikanska myndigheterna skulle låta det ske, eftersom man historiskt ofta kommit till undsättning – senast i fallet med Bear Stearns bara halvåret innan. Denna förväntan hade skapat en skadlig incitamentsstruktur där många av världens institutionella kapitalförvaltare kände sig förvissade om att de aldrig skulle förlora några pengar på att låna ut till banker. Förnöjda med det krävde de inte heller en lika hög kompensation för den risk de tog i form av ränta när de lånade ut sina sparares pengar.

Utfallet av 2008 blev inte vackert. I Europa användes 300 miljarder euro av skattemedel för att återkapitalisera bankerna. I USA drygt 400 miljarder dollar. Länder som Island och Irland blev i praktiken statsbankrutt till följd av de åtgärder de vidtog för att rädda sina banker. Varken bail-outs eller beslutet att låta stora banker gå i konkurs visade sig vara en hållbar strategi.

Vad bör då göras istället? Kärnan i resolutionsramverket kallas bail-in och går ut på att först låta aktieägarna ta de förluster som uppstått och därefter konvertera vissa långivares fordringar till nytt aktiekapital. På så vis kan soliditeten återställas utan att nytt kapital behöver skjutas till från tredje part (oftast staten). För att göra det tydligt för investerarna vilka typer av lån som på detta sätt kan komma i spel måste bankerna idag emittera en viss typ av obligation med lägre s.k. förmånsrätt än andra fordringar. Med en tillräcklig andel av balansräkningen finansierad på detta sätt kan bail-in begränsas till en på förhand tydligt definierad grupp av investerare – som på förhand kommer veta om vilken risk de tar.

Vän av ordning kan fråga sig hur detta går ihop med den i Sverige omhuldade idén att bankkriser ska lösas genom att staten tar över banker och garanterar deras finansiering såsom gjordes på 90-talet (och delvis 2008­­–09)? Svaret är att det gör det inte. De ansvariga då gjorde så gott de kunde för att hantera den kris som uppkommit – och det gick bra i så måtto att krisen kunde avvärjas utan att statsfinanserna krackelerade. Men ingen kunde vid tidpunkten för besluten veta hur stora potentiella förluster som svenska staten därigenom tog på sig. Irland tillämpade samma strategi femton år senare men utfallet blev det motsatta och landet fick räddas av IMF. Sverige kunde ha gått samma öde till mötes.

Både i Sverige och i övriga Europa gör vi därför klokt i att resolut fullfölja den reformagenda som sjösattes efter krisen 2008­­–09 så att det finansiella systemet självt förmår bära de risker som bankverksamhet med nödvändighet är förknippad med. Banker om några borde på så sätt få bli en del av marknadsekonomin fullt ut.

Pär Holmbäck var medarbetare till Gunnar Hökmark i Europaparlamentet när denne var ansvarig för förhandlingen av krishaneringsdirektivet. De senaste åren har han arbetet med dess implementering på Riksgälden. Numera är han senior policyexpert på Finansinspektionen. Här skriver han dock i eget namn.