Gösta Bohman; Partipolitik och rättssäkerhet

GÖSTA BOHMAN:
Partipolitik och
rättssäkerhet
När socialdemokraterna återfick
regeringsmakten 1982 tillsattes
en utredning – Eko-kommissionen – med uppdrag att med
största möjliga skyndsamhet
framlägga förslag till åtgärder
mot ekonomisk brottslighet.
BRA fick i uppdrag att ansvara
för ett forsknings- och utvärderingsprojekt i efterhand.
Inom ramen för detta projekt
har docenten i straffrätt, HansGunnar Axberger, utfört en
granskning av de lagar som fö-
reslogs och genomfördes och
verkställt en kritisk analys av
kommissionens empiriska underlag.
Resultatet är förödande för
utredningen. Arbetet kom att bedrivas på ett felaktigt sätt. Det
bristfälliga utredningsunderlaget
ledde till ineffektiva åtgärder. l
ivern att skilja ut ”den kritstrecksrandige skurken” kullkastades rättssäkerhetsprinciperna.
Riksdagsman Gösta Bohman
har varit ekonomiminister och
ordförande i Moderata Samlingspartiet.
1
976 års valförlust som bröt ett mer
än 40-årigt socialdemokratiskt
maktinnehav hade kommit som en
våldsam chock för socialdemokraterna.
När de – efter ytterligare en valförlust –
återkom var deras sikte inställt på att till
varje pris återställa den tidigare långsiktiga trenden. Detta präglade den nya regeringens politik omedelbart efter regeringsskiftet hösten 1982. Som ett inslag i
denna strategi drogs en våldsam kampanj
i gång mot den ”ekonomiska brottslighet”
som påstods undandra statskassan svindlande belopp.
En utredning – Eko-kommissionen –
tillsattes med uppdrag att med största
möjliga skyndsamhet framlägga förslag
till åtgärder mot detta slags brottslighet.
Till ordförande utsågs förre konsumentombudsmannen numera landshövdingen
Sven Heurgren samt till ledamöter regeringsrådet Gunnar Björne och den socialdemokratiska riksdagsmannen Arne Nygren. Kommissionen gick till verket med
en frenesi utan jämförelse i svensk utredningspolitik och formligen sprutade ur sig
det ena radikala lagförslaget efter det
andra.
I utredningens inledningsskede förklarade Heurgren att ”det traditionella utredningssystemet beskylls för att vara
trögt”. ”En kommission som arbetar
snabbt är ett sätt att bemöta kritiken.”
Och ledamoten Nygren lät veta ”att det
blir ett nytt sätt att arbeta. Vi vänder på
den traditionella bevisföringen. Företagarna måste kunna visa att de är hederliga.”
En snabb och slarvig utredning
De två citaten präglade utredningens arbete. Den blev både snabb och slarvig.
132
Det vände upp och ned på hävdvunna
rättssäkerhetsprinciper. Det var inte ett
sakligt och objektivt utredningsuppdrag
som utredningen fått sig förelagd. Utan
ett partipolitiskt beställningsarbete, något
som klart bekräftas av bland annat komnusslOnens slutrapport ”Ekonomisk
brottslighet i Sverige”, som framlades redan i mars 1984 efter i stort sett bara ett
års hektiskt arbete. Däri fick vi bland annat veta ”att det hårdaste politiska motståndet mot kommissionens förslag hade
kommit från moderaterna, ett parti som
när det gällde den traditionella brottsligheten företrätt de mest profilerade ståndpunkterna i den kontrollerande repressiva riktningen”. Kommissionen sade sig
”ha svårt att förstå varför man i det moderata lägret aktivt motsatt sig olika åtgärder
mot ekonomisk brottslighet.” Den traditionella kriminalpolitiken – framhöll
komissionen vidare- hade egentligen endast riktat sig mot ”trasproletariatet”; så ej
”den moderna och uttalat progressiva
icke-borgerliga kriminalpolitiken som inriktats mot brister i det ekonomiska systemet”.
Jag var själv under denna tid förmodligen en av de hårdaste kritikerna av såväl
kommissionens grundläggande mot
gängse rättssäkerhetsprinciper stridande
tankegångar som de konkreta förslag dessa byggde på. Bland utredningens många,
med allmänna moraliska handlingsnormer oförenliga åtgärder må här blott
nämnas tillkomsten av en informationsskrift – en angivarebibel – för de anställda som däri uppmanades kontrollera och
ange den egna arbetsgivarens handlande i
mellanhavanden med statsmakten och
myndigheter.
Jäst efter degen
Nu har emellertid hela detta partipolitiska jippo i grunden avslöjats på ett i juridiska sammanhang ovanligt reservationslöst sätt. I kommissionens slutbetänkande
– som jäst efter degen med andra ord –
hade den nämligen framlagt förslag om
mer forskning om den ekonomiska
brottsligheten. I överensstämmelse därmed hade dåvarande justitieminister
Wickbom i sin proposition (prop 1984/
85:32) om riktlinjer för det framtida arbetet rörande detta slags brottslighet meddelat att han ämnade uppdraga åt Brottsförebyggande rådet (BRA) att ansvara för
ett särskilt forsknings- och utvärderingsprojekt i frågan.
Det bristfälliga utredningsunderlaget ledde till ineffektiva åtgärder.
Det är inom ramen för detta projekt
som docenten i straffrätt Hans-Gunnar
Axberger dels utfört en granskning av de
lagar som föreslogs och genomfördes på
grundval av Eko-kommissionens arbete
och dels verkställt en kritisk analys av
kommissionens empiriska underlag samt
av de rättssäkerhetsfrågor som aktualiserats under lagstiftningsarbetet. Resultatet
har redovisats i en rapport ”Eko-brott,
Eko-lagar och Eko-domstolar” som
offentliggjordes i slutet av 1988.
Det är inte möjligt att inom ramen för
en artikel i Svensk Tidskrift ge en heltäckande redovisning av rapportens innehåll. Den är intressant och klarläggande
och förtjänar att läsas i sin helhet. Jag begränsar mig därför till att återge blott nå-
gra belysande citat ägnade att locka politiker och jurister till mer ingående studier
åt den lättlästa och klarläggande rapporten. Inte minst juristerna i departement
och regeringskansli samt i myndighetsSverige generellt sett borde begrunda det
rättssäkerhetsresonemang som Axberger
redovisar.
Mycket skrik för lite ull
”Det kriminalpolitiska arbetet med ekonomisk brottslighet har nu svalnat” – anser sig Axberger kunna fastställa. Att så
skett skulle bero på ”att arbetet kom att
bedrivas på ett felaktigt sätt. Det bristfälliga utredningsunderlaget ledde till ineffekMan ville göra EKO-brottslingen
till en kritstrecksrandig skurk.
tiva åtgärder. Om man inte vet hur det
som skall regleras ser ut, är chansen att åstadkomma en effektiv reglering mindre än
om man först skapat sig en så klar bild
som möjligt.”
Lagstiftaren måste – menar Axberger
vidare -förvissa sig om att de förslag som
framläggs kan förankras i vad han kallar
”en normativ verklighet. – – – Det låter
sig sägas att lagar bara är ett sätt att förändra samhället, men därav följer inte att
nystiftade lagar alltid medför någon förändring. Kampen mot ekonomisk brottslighet synes väl illustrera detta;— Intrycket att kampen mot EKO-brotten
misslyckats framstår som massivt. – – –
Mycket av det som kommissionen föreslog genomfördes över huvud taget inte
och det som genomfördes vingklipptes
kraftigt under departements- och riksdagsbehandlingen. Med tanke på den
uppståndelse som Eko-kommissionens
133
arbete föranledde ligger det i efterhand
nära till hands att sammanfattningsvis
konstatera att det var ”mycket skrik för lite ull.”
”Den kritstrecksrandiga skurken”
Man har emellertid -framhåller Axberger
– ”varit angelägen att skilja ut EKO-brotten från ”organiserad brottslighet” – varför? En underliggande förklaring kan vara
att det funnits ett behov av att särskilja
EKO-brottslingen, inte bara från den vanliga -jag höll på att skriva hederliga – skattefuskaren, utan också från den typiske
skurken. Man ville helt enkelt göra EKObrottslingen till en alldeles särskild typ av
skurk, den kritstrecksrandiga skurken. Den
typiska EKO-brottsling som skymtat mellan raderna i somliga framställningar är en
etablerad person, med fina vanor, hög kreditvärdighet, som går före i kön till både det
ena och det andra, etc. I kampen mot EKObrott jagades personer vars fall skulle bli
högt. Personer vars rikedom verkade svårförklarlig och som rimligen grundade sig på
oegentligheter som skulle komma fram bara man fick resurser nog att syna dem närmare. Och då dög det inte att jaga bland den
organiserade brottsligheten; EKO-brottslingen dväljdes i andra marker.
Jag tror med andra ord att det fanns –
och finns? – en myt om den ekonomiska
brottsligheten som väl så mycket är inriktad
på personer som på gärningar. Ett slags önsketänkande om att kampen mot ekonomisk brottslighet kan ingå som ett led i strä-
van efter ökad jämlikhet; med EKO-rotlar,
EKO-åklagare, EKO-domstolar och EKOlagar skjuter vi ner det ekonomiska högviltet, de som genom brott – hur annars? –
lyckats roffa åt sig förmögenheter som skatterna egentligen skulle ha hyvlat jäms med
marken.”
”Det är förstås vanskligt” – menar Ax- 134
berger – ”att framställa spekulationer av
detta slag i det här sammanhanget. Några
års brottande med dessa frågor och en viss
kontakt med den politiska retoriken kring
dem har emellertid gjort mig övertygad om
att kampen mot ekonomisk brottslighet
hänger nära samman med planhushållning,
ekonomisk demokrati och fördelningspolitik – mer med det än med kriminalpolitik.
EKO-brottslingen tänktes inte vara asocial,
han föreställdes snarare som ”översocial”.
Frågan är om inte EKO-brottsling ibland
fick betyda ungefär detsamma som kapitalist, i detta ords agitatoriska mening.”
Axberger gör vidare gällande att det inte är belagt att EKO-brott förekommer i
någon större omfattning. ”De undersökningar som gjorts tyder snarare på motsatsen”. Han försöker därför analysera de
siffror som angivits rörande statens förluster på grund av ekonomisk brottslighet
och är utomordenligt kritisk mot Ekokommissionens beräkningar. Han talar
om Eko-kommissionens ”egna gissningar” som söker ”bräckliga stöttor på’ andras gissningar” och finner detta ”anmärkningsvärt”.
När Eko-kommissionen talar om ”en
sammanfattande analys av de mer omfattande vetenskapliga undersökningar som
hittills gjorts om detta problem” – kallar
Axberger detta för ”ett vilseledande på-
stående”.
”Det är märkligt”- säger han- ”hur
vissa siffror växer sig fast i den allmänna
debatten, utan att de behöver ha någon
förankring i verkligheten. För forskarna,
särskilt kriminologerna, är detta ett memento. För forskningens integritet och
anseende är det viktigt att den enskilde
forskaren inte faller för frestelsen att ge en
siffra när det inte fmns någon att ge.” Därmed ger han en känga åt den så kallade
kriminologen Leif Persson som i en rapport gjort beräkningar som nära ansluter
till kommissionens egna.
Bristande förankring i det allmänna
rättsmedvetandet
Ett genomgående tema i Axbergers kritik
av eko-kommissionens många förslag är
behovet av förankring i vedertagna normer- med andra ord i det allmänna rättsmedvetandet. Indirekt tar har därmed
klart avstånd från Carl Lidboms vid det
Det är inte belagt att EKO-brott fö-
rekommer i någon större omfattning.
här laget beryktade tes, att lagstiftningen
blott är ett partipolitiskt ”arbetsredskap”
och att den politiska majoriteten med lagens hjälp kan göra sig kvitt forna tiders
uppfattning om lagstiftningsmaktens begränsning.
Axberger understryker också det
”olämpliga i att man låter majoritetsbeslut
i politiska organ ersätta empiriska undersökningar där sådana är möjliga att utföra. – – – Rättsosäkra lagar som inte
anknyter till befintliga normstrukturer
riskerar att inte tillämpas alls, eftersom
deras bristande precision gör åklagare
och domstolar obenägna att tillämpa
dem”.
En undersökning som han själv vidtagit bekräftar att antalet behandlade
brott mot den nya lagstiftningen antingen
varit försvinnande litet eller att sådana
helt saknats. Det kan bero på att de nya
reglerna varit i kraft bara några år men
den troliga förklaringen är- menar hanatt brott av det slag de nya reglerna skulle
angripa i stort sett inte förekommit eller
varit av den natur att åklagare och domare
funnit åtgärder däremot sakna underlag i
sitt rättsmedvetande.
Han utvecklar ytterligare detta i följande rader:
”Inom det svenska rättssystemet har man
sedan länge hyllat principen att domare,
åklagare och andra rättens tjänare skall undertrycka sina egna värderingar för att i
stället strikt tillämpa de handlingsdirektiv
som uttrycks i Jagen eller möjligen tillämpa
de värderingar Jagen ger uttryck för. Helt
öppna rekvisit,som det här blirfråga om,är
man följaktligen ovan att hantera. Det kan
till och med sägas att man, med den ideologi som bär upp rättstillämpningen, ogillar
en sådan hantering.Följden blir att om lagstiftaren inte uttrycker sig klart, låter domstolarna bli att tillämpa bestämmelsen, om
en sådan möjlighet finns. Rättssäkra bestämmelser ger tillämpade bestämmelser;
rättsosäkra bestämmelser ger oanvända bestämmelser.”
Axberger menar inte, att förändringar i
tänkande och värderingar inte skall kunna komma till uttryck i ny lagstiftning. Så-
dana förändringar har alltid och kommer
alltid att prägla ett lands lagstiftning. Men
han manar till försiktighet:
”När det gäller införandet av principiellt
nya institut i strafflagen är det emellertid en
oundviklig konsekvens att viss rättsosäkerhet uppkommer. Behovet av att dirigera
rättsutvecklingen i den aktuella riktningen,
kan dock göra det befogat att ta steget till
detta pris. Om de från rättssäkerhetssynpunkt kritiserade bristerna även mot den
bakgrunden är alltför betydande får framtiden utvisa. Det är dock långtifrån säkert
135
att detta visar sig genom ett överdrivet åberopande och tillämpande av den nya sanktionslagen. Det kan också visa sig genom att
den inte åberopas och tillämpas alls, nämligen av det skälet att diffusa/rättsosäkra regler också är otjänliga som direktiv för lagstiftaren att styra rättstillämpande organ
som är mer vana att bli styrda än att själva
utveckla rätten.”
Rättssäkerhetsbegreppet
Den axbergska rapportens avslutande –
och grundläggande – avsnitt rör begreppet rättssäkerhet och dess tolkning. Generellt sätt kan Axberger sägas ha så klart
som det är möjligt för en tänkande sansad
jurist underkänt Eko-kommissionens lagförslag och det allmänna rättsliga tänkande på vilket de vilar. Hans kritik borde
självfallet drabba kommissionens ordförande Sven Heurgren medan däremot
Arne Nygren som partipolitiker och ickejurist icke lika hårt kan lastas för sina bristande insikter om rättssäkerhetens betydelse för svensk lagstiftning. Hårdast
träffas dock regeringsrådet Gunnar Björne som ingick i Eko-kommissionen och
som efter illa förrättat värv återvänt till regeringsrätten, där han i sitt dömande kan
förutsättas söka förverkliga den grundsyn
som han hävdat i kommissionen och i den
offentliga debatten sommaren 1985 –
bland annat med mig.
Det får också antagas att det varit Björne som var fader till den tudelning av begreppet rättssäkerhet som ingick i kommissionens arsenal. Ett ”modernt” rättssäkerhetsbegrepp uppställdes som motsats till det ”traditionella” och ansågs i sak
motsvara vad man brukar kalla ”rättseffektivitet”. Vårt dilemma- skrev kommissionen – ”är enkelt nog att förstå: Att
136
en skyldig får gå fri och på det viset kan
vålla ytterligare skada kan vara lika olyckligt som att en oskyldig blir dömd”.
”En skyldig” – hette det! Just presumtionen om förhandenvaron av skyldiga
men icke åtkomliga svenska medborgare
hör till det mest hårresande i kommissionens tänkande och präglade åtskilliga av
dess förslag samt inte minst dess synpunkter på bevisbördans fördelning. Det
bör därför noteras att remissinstanser och
ansvariga myndigheter – samt riksdagens
justitieutskott- tog avstånd från det ”moderna” rättssäkerhetsbegreppet Men –
som sagt – ett regeringsråd som måhända
en gång kan komma att i lagrådet uttala
sig om lagförslags överensstämmelse med
vad som i grundlagen kallas ”rättssäkerhetens krav”, har öppet redovisat en
”egen” – i flera bemärkelser- grundsyn.
Axberger slår fast:
”Legalitetsprincipen som är en nödvändig
del i det rättsstatliga systemet och ett fundament i rättssäkerhetstänkandet, förutsätter
klara och tydliga rättsliga normer som med
minsta möjliga utrymme för godtycke kan
tillämpas på händelser och skeenden i verkligheten. Detta förutsätter en juridisk struktur och begreppsordning anpassad till samhällsordningen och verkligheten i största
allmänhet, det förutsätter ett juridiskt språk
till vilket verkligheten så att säga kan översättas …”
Axbergers analyser av förhållandet mellan rättsstaten och begreppet rättssäkerhet utgör följaktligen den verkligt tunga
delen i hans rapport De borde – förhoppningsvis – påverka den allmänna
debatten och även den socialdemokratiska regeringens och departementsjuristernas allmänna rättssyn.
Axbergers redovisning är så djuplodande och mångsidig att den knappast
kan sammanfattas av en utomstående
utan risk för missförstånd. I vissa hänseenden uttrycker sig Axberger själv med
stor försiktighet och skjuter in uttryck
som ”enligt min mening” eller ”som jurist
ser jag saken så”. Därför bör alla- politiker, ämbetsmän, jurister och blivande jurister- noga studera Axbergers lärda och
ibland avsiktligt okynniga slutsatser. Inte
främst för att bedöma det omtvistade lagstiftningskomplexet utan som bidrag till
debatten om rättsstaten Sverige och om
de begränsningar i lagstiftingsinstrumentets användning som den leder till.
Antalet behandlade brott mot den
nya lagstiftningen har varit försvinnande litet.
Majoritetsbestutens räckvidd
Vad som borde öka intresset är att rapporten berör även demokratibegreppet
och majoritetsbeslutens räckvidd. Axberger analyserar nämligen skillnaden mellan så kallad rättspositivism och mer eller
mindre naturrättsliga tankegångar. Följande rader är tänkvärda:
”Men den största skillnaden och den största
stötestenen för rättspositivismen, är den
konflikt mellan positiv rätt och moral som
finns inbyggd i det rättspositivistiska synsättet. I rättspositivismen saknas utrymme
för en domare, eller en medborgare, att
trotsa klar och tydlig lag, även i de fall då lagen befinns omoralisk, orättfärdig etc. Den
formellt korrekt promulgerade Jagen är
från positivistisk synpunkt gällande rätt och
någon möjlighet att på materiell grund underkänna den finns inte.
Denna ståndpunkt är tyvärr orimlig. För
de flesta är det omöjligt att acceptera t ex
vissa av det nazistiska Tysklands lagar som
”rätt”, hur korrekt de än utfärdats av i
demokratisk ordning legitimerade normgivare.
Men också den rättsliga verkligheten
motsäger rättspositivismen på denna
punkt. Det finns gott om mer eller mindre
uppenbara exempel på att klar och tydlig
positiv – ”gällande” – rätt inte tillämpats
av domstol och där den enda förklaringen
härtill är att domstolen hämtat motiven för
sitt handlande utanför den ”positiva rätten”. Man skulle kunna tala om en skillnad
mellan ”gällande rätt” och ”tillämpad rätt”.”
”Att en skyldigfår gå fri kan vara Iikil olyckligt som att en oskyldig blir
dömd.”
Ax:berger konstaterar att här föreligger ett
intressant motsatsförhållande mellan en
formell rättspositivistisk rättssäkerhet
utan motmedel mot maktövergrepp samt
å andra sidan godtycke med rätt att stå
upp mot och förhindra maktövergrepp. –
”Existensen av detta motsatsförhållande
omöjliggör varje ”enkel” principlösning
på frågan vad som skall vara makt och vad
som skall vara rätt.”
Lösningen – menar Axberger – kan
knappast ligga i antingen eller utan snarare i lite av båda. En oundgänglig utgångspunkt borde vara maktdelning som ger
domstolarna en självständig ställning i
förhållande till lagstiftaren och erbjuder
”en struktur där domstolar har möjlighet
att pröva eller i varje fall tolka utfärdade
lagar utifrån rådande samhällsförhållan- 137
den och värden.” Lagarnas förenlighet
med en mer allmän moral kan då stämmas av i tillämpningen. ”Om domstolarna
har den makt som en självständig ställning ger, kommer de antagligen i praktiken att upprätthålla vissa gränser för lagstiftningens innehåll och den demokratiska majoritetsprincipens utsträckande.”
slutsatsen blir för Axberger:
”Maktdelningen förverkligas i rättsstaten. I
rättsstaten finns ett formellt återkopplingssystem där lagarna för att kunna tillämpas
måste bekräftas av domstolarna. I rättsstaten kan domaren på sätt och vis aldrig dö-
ma fel, han är oavsättlig och inom vida ramar ofelbar. Den roll rättsstaten tilldelar
domaren ger honom utrymme att skipa rätt
i ordets fulla mening. – – – Fristående
domstolar är rättsstatens sätt att skydda
medborgarna mot missbruk av den legitima
lagstiftningsmakten.”
Rättsstaten Sverige
Som avslutning bör följande påtagligt ironiskt färgade sammanfattning återges:
”Utan att förneka att Sverige i princip är en
rättsstat anser jag alltså att det borde gå att
finna mer träffande benämningar för den
statsmodell som utmejslats i Sverige. Viljan
att väl ta hand om alla sina medborgare, att
numrera dem och hålla dem registrerade
från vaggan till graven vare sig de vill det eller inte, att i välment storsinthet ta hand om
mer än hälften av deras arbetes lön för att
förvalta och fördela, att hellre tala om frihet
från nöd och elände (d v s trygghet) än frihet iförhållande till statsmakten- allt detta
är typiskt för Sverige, men inte särskilt typiskt för en rättsstat. I rättsstaten är statsmaktens begränsning ett fundament eftersom man förutsätter att statsmakten kan
missbrukas. Den är kanske inte ond, men
138
den är inte heller god – framför allt är den
farlig, det är därför den skall bindas med
rättens band.
Men den svenska statsmakten ser sig inte
som farlig, den är god och vill väl- och varför skall en välgörare bindas?”
*
”Vad var det jag sa?” är en i både familjen
och det offentliga ofta använd men inte
särskilt populär fras. Jag måste likväl erkänna att jag vid läsningen av Axbergers
rapport och i hågkomst av den bittra debatten om både socialdemokraternas och
Eko-kommissionens hantering av den
svenska rättsstaten erfarit igenkännandets välbehag.
Det är också med tillfredsställelse som
jag drog mig till minnes Ingvar Carlssons
beska försvar för Eko-kommissionen:
”Borgarna struntar i Eko-brottslighet” –
hette det bl a i ett uttalande 1984. Den
ekonomiska brottsligheten har en ”oroväckande stor omfattning” – 20 till 30
miljarder kronor om året. Mot den bakgrunden sade han sig ha ”noterat märkliga
reaktioner på visst borgerligt håll”.
Att Ingvar Carlsson haft svårt att förstå
den ”märkliga” kritiken från moderat håll,
förvånar ingen. Hans känsla för rättens
principer har aldrig varit särskilt väl utvecklad, vilket han själv visat genom sina
försök att sätta ”medborgarrätt” som
motsats till enskild äganderätt. När det
strängt taget är fråga om två sidor av samma sak – nämligen om medborgarnas
rättssäkerhet. Vilket Hans-Gunnar Axberger torde ha påvisat i sin nedgörande
rapport som ytterst drabbar den socialdemokratiska regeringens hantering av
betydelsefulla rättsfrågor.