Gunnar Biörck; Demokratins villkor och riksdagens arbetsformer

GUNNAR BIÖRCK:
Demokratins villkor och riksdagens
arbetsformer
Riksdagens arbetsformer är inte
avpassade för den ökning av
arbetsvolymen som ägt rum under
senare år. ”Är det en diskuterande
folkförsamling vi har eller är det i stället
300 flitiga byråsekreterare plus några
överordnade byråchefer, som sitter och
’förvaltar’ sina uppgifter med stor
plikttrohet men utan perspektiv och
helhetssyn?” Frågan ställs av
professorn och riksdagmannen (m),
Gunnar Biörck, som ocksåfrågar sig om
denna utveckling är en orsak till – eller
enföljd av – att politikens kraftcentrum
så länge paralyserades av det
långvariga socialdemokratiska
regeringsinnehavet, att de
regeringstrogna riksdagsmännen
förvandlades till ett osjälvständigt
transportkompani. Riksdagens
nuvarande arbetsvillkor är ett hinder för
att den skall kunna uppfylla de villkor,
som en effektiv demokrati kräver. Den är
för svag då det gäller att sätta
självsvåldiga myndigheter, hänsynslösa
arbetsmarknadsorganisationer och
landstings- och kommunförbund på
plats, konstaterar författaren.
Svensk Tidskrift har bett mig teckna ned
några tankar under denna rubrik. RiJI.
ligtvis har det skett med anledning av all
jag förra hösten gjorde ett försök att
SvD analysera de faktiska grunderna t1
det s k politikerföraktet. Föraktet -jaa
vill hellre begagna ordet ”misstroendet
– härrör till stor del ur besvikelse: a.
tingen att man ej kan uppnå större enit
het eller att man uppnår enighet på bekostnad av program eller löften. Hur po.
litikerna än vänder sig har de alltid några
som faller dem i ryggen och anser 511
svikna i sina personliga förväntningar.
Realpolitik i ett läge där ingen har ai.
lut majoritet måste bestå av försök Il
övergripande samförståndslösningar,
men dessa kan inte alltid uppnås, aa
priset ter sig för högt. Materiella pris kli
man förhandla om, men pris som innelt
uppgivande av väsentliga principilA
värden är svårligen förhandlingsball
skillnaden i tolerans och temperamal
mellan å ena sidan moderaterna och
den andra de två övriga borgerliga J*’
tierna har manifesterats vid två l”ell’
ringskriser: moderaterna har därvid bit
den starkaste känslan för ordhålliglit
och fair play.
Jag har i debatten försvarat riksdalt
männen, och detta av två skäl. Det
är att jag lärt känna det alldeles övent
gande flertalet av kamraterna i kae
maren som hederliga och aktningsvält
personer, därtill ganska resonabla
snart de befinner sig utanför kamm•
väggar. Det finns ingen anledning att”’
akta dem och i allmänhet heller inte
misstro dem. Det skulle därför •
skönt om vokabulären i kammardellt
terna kunde hyfsas – partiledarna är
värst, särskilt när TV-kamerorna gk
Det andra skälet är att riksdagens arbetsflnner är svårartade och inte avpassade
• den arbetsvolym, som numera belasll’verksamheten. Detta är icke enskilda
agsmäns fel.
agsarbetets omfattning
l!aligt regeringsformen är riksdagen
1olkets främsta företrädare”. Dessa fö-
Rträdare ”stiftar lag, beslutar om skatt
l staten och bestämmer hur statens meål skall användas”. Därjämte är det
lisdagens uppgift att ” granska rikets
~relse och förvaltning”. Det bör tillägIIS att riksdagsmännen i sin egenskap av
1olkets” företrädare själva förväntas
llhängiggöra frågor, klagomål och för- -från folkdjupen genom motioner, interpellationer och enkla frågor. Denna
aare verksamhet är av betydande omfattning.
Under riksmötet 1981/82 erhöll riksdatentill behandling 229 propositioner från
~qeringen (förmodligen flera hyllmeter
llara det) och 2 572 av riksdagsmännen
själva väckte motioner, varjämte det
hmställde 187 interpellationer och 426
enkla frågor till statsråden. Antalet utottsbetänkanden, som behandlade
dessa propositioner och motioner var
673. För överläggningarna i kammaren
härom åtgick 660 timmar, fördelade på
143 sammanträden på dagtid och 34
tvällssammanträden. Under dessa hölls
6950 anföranden, vartill kommer 2 270
repliker, samt företogs 1680 omrö tningar med rösträkning (”knapptryckning”).
Det är enligt min mening ett Guds under att det inte blir flera feltryckningar
(multiplicera l 680 med 349 ledamöter!)
in vad massmedierna skadeglatt redovi- 341
sar. Ett ögonblicks trötthet eller distraktion en kvart i tolv på kvällen , med auktionsförrättaren talman Eriksson i talmansstolen – och olyckan är framme,
när majoriteten hänger på en röst, eller
när kvittningsmännen (ära vare dem i
höjden!) trots allt misslyckats med att få
till stånd jämna par.
Vad är det då journalisterna finner sin
glädje i? Jo, naturligtvis just i sådana
sällsynta mänskliga svagheter, förutom
det, förstås, att det är roligare att skriva
om det, varom man är oense, än om de
många, många tunga och viktiga beslut,
där man likväl har resonerat sig fram till
enighet: hälsan tiger still.
Men när det inte blir votering vet –
tyvärr – sedan varken allmänheten eller
de flesta riksdagsmännen själva, vad
som egentligen har beslutats! Överhuvudtaget är det så gott som omöjligt att
hålla reda på det materiella innehållet i
sådana riksdagsbeslut, i vilkas behandling på utskottsplanet en riksdagsman
inte själv deltagit. Man är helt enkelt
tvungen att lita på sina partikamraters
omdöme och följa dem i voteringarna.
Kontroversiella ställningstaganden brukar normalt diskuteras i riksdagsgrupperna på tisdagseftermiddagarna – men
det är så dags det, om ärendet skall behandlas på onsdagsförmiddagen! Kontakten mellan partiernas utskottsrepresentanter och motionärer, som inte tillhör vederbörande utskott, är enligt min
erfarenhet alldeles för ofta otillfredsställande.
Riksdagens arbetsformer ”utreds”
med ojämna mellanrum, senast 1976,
och nu pågår en ny runda. (Jag kan väl
minnas hur min egen far, Wilhelm
Björck, för fyrtio år sedan ledde en dylik
’
,,,
’.’
..
’
342
utredning.) Frånsett själva enkammarreformen har det väl i övrigt mestadels endast lett till småjusteringar i marginalen.
Ty riksdagen är en fruktansvärt konservativ inrättning – sannerligen troget efterlevande 1809 års konstitutionsutskotts rekommendation att vara ”visligt
trög till verkning men fast och stark till
motstånd”.
Med den ena eller andra motiveringen
avslås förrnodlingen 2500 av de 2 572
motionerna, hur vettiga de än är. Riksdagen är hård mot de sina! Eller rättare
sagt, kanske: den är skicklig när det gäller att skjuta ifrån sig sådant som verkar
”jobbigt”, genom evinnerliga bordläggningar och till sist, om inget annat hjälper, hänvisning till någon utredning, på-
gående eller ännu inte påtänkt.
Vi har alldeles för många, för stora
och för långsamma utredningar, som
producerar oläsbara, repetitiva mammutvolymer. där orden är till för att dölja
bristen på tankar, och de leder sedan
ofta till lika oformliga mammutpropositioner, som ingen hinner läsa. (Överhuvudtaget undrar man vilka de människor
är, som verkligen hinner läsa alla trycksaker i ”samhällsfrågor”, som f n håller
pappersmasseindustrin under armarna
här i landet? Läser författarna ens varandras produkter?) Men när man under
hänvisning till den gamla socialdemokratiske skomakaren och finansministern F
W Thorssons s k Geddesyxa, med vilken
han på 1920-talet avlivade tre fjärdedelar
av de då sittande utredningarna, i besparingssyfte föreslår en ny kommitteslakt – då skyggar riksdagen och vill
bara inte.
Stort bättre öde röner sällan interpellationerna eller frågorna. Regeringskansliets tjänstemän har nästan alltid till ioMI
förpliktande svar att lägga i statsrådea
mun. Vartill tjänar då all flit som ·
dagsmännen utvecklar på (snarare än
kammaren? Det kan man onekligen fliti
sig. Min svärfar, som var en framstaer*
industriman, men av pliktkän la ffi.
måtts acceptera ett riksdagsmandat,
skrev sin situation med orden ”tvåJwl
att göra ingenting på bestämda tid
Det är inte så underligt att den sve
riksdagen numera är ganska väl tillg
sedd med ”ombudsmän” men
fattig på kvalificerade jurister,
riker, ekonomer, tekniker, toreta:gsle..
re och vetenskapsmän. Kanske
behöva en senat, med andra u
och befogenheter än den gamla
kammaren, men med en
sakkunskap?
Parlament eller ämbetsverk?
Själv formulerade jag mitt första
av riksdagen genom rubriken på en
kel i SvD (3/12 1977): ”Parlament
ämbetsverk?” Är det en dis
folkförsamling vi har, eller är det i
300 flitiga byråsekreterare plus
överordnade byråchefer, som sitter
”förvaltar” sina uppgifter med
plikttrohet men utan perspektiv och
hetssyn? Och är en sådan
orsak till, eller en följd av, att
kraftcentrum så länge
det långvariga socialdemokratiska
ringsinnehavet att de
riksdagsmännen förvandlades till
osjälvständigt transportkompani
oppositionen ägnade sig åt ett
program- och motionsskrivande i
löshetens tecken – l’art pour l
ledan det vid sidan av riksdagen växte
1fP två-tre allt maktlystnare fackliga or- ~sationer, som själv ville göra politik,
tdl två kommunförbund, som gjorde anpå att få agera som oberoende
•er i staten.
Och därtill massmedierna, den tredje
-.smakten – framför allt televisionen
som fungerar i två samtidiga roller:
*Is som skådebana för verkliga polilika live-shows eller av beskäftiga och
ltagsna domptörer regisserade utfråg•gar, dels som kanal för vänsterindoktnnering genom ”politiskt medvetna”
Jlllll1lalisters försorg – personer vilkas
kwlifikationer och kompetens för sina
~ppgifter är och förblir förborgade för
ivriga medborgare, eftersom tillsättningIII av deras tjänster inte är föremål för
den insyn, som normalt gäller även för
Yisentligt mindre betydelsefulla poster i
samhället.
Genom den nya regeringsformen har
riksdagen nu blivit den första statsmakten, symboliserat därigenom att talmanlen i rang går före statsministern och att
riksdagen står före regeringen i statskalendern. Det är visserligen sant att ”rep:ringen styr riket” – men med mycket
väsentliga inskränkningar: riksdagen ensam stiftar lag och regeringens styrning
kräver riksdagens förtroende och skall
ske ”under lagarna”. Men myndigheterna lyder under regeringen och inte under
riksdagen, och till myndigheterna kan regeringen delegera mycket av den ”norm- ~vningsmakt” som den själv disponerar. Vi har här i Iandet minst 300 statliga
myndigheter (och ett oöverskådligt antal
kommunala). Dessa utfärdar på egen
hand, efter generella bemyndiganden, ett
ävenledes oöverskådligt antal författ- 343
ningar, föreskrifter, bestämmelser och
allmänna råd, som drabbar medborgarna
och de verksamheter i vilka de är sysselsatta.
Riksdagens kontrollfunktion
För sin kontrollfunktion – att granska
rikets styrelse och förvaltning – har
riksdagen helt otillräckliga resurser: JOämbetet och riksdagens revisorer. Sedan
JO:s ämbete trots, eller tack vare, tillkomsten av 4 JO:ar, förlorat sin karaktär
av ett bart huggande svärd mot odugliga
och fala tjänstemän och alltmera tenderat att bli ännu en kuratorsinstitution
för att lugna ledsna och förtretade medborgare, och högre tjänstemän samtidigt
kunnat huka sig bakom särskilda skyddsbestämmelser mot åtal, är det inte längre
mycket bevänt med riksdagens kontrollmakt på den kanten. Och på revisionsområdet är riksdagens revisorer totalt
underbemannade jämfört med det till regeringens förfogande stående Riksrevisionsverket. Moderata förslag att lägga
det senare under riksdagen har hittills
inte lett till något.
Nu är det väl så att den klassiska parlamentarismen velat göra en klar boskillnad mellan den lagstiftande makten och
den dömande. Detta har förmodligen lett
till att JO: s ämbetsberättelse bara ”läggs
till handlingarna” utan realbehandling
eller debatt. Det föreligger en häpnadsväckande diskrepans mellan den möda
riksdagens konstitutionsutskott och
kammaren ägnar åt att påtala smärre formella felaktigheter från regeringens sida
i dechargesammanhang och den totala
bristen på intresse för beivrande av myndigheters missbruk och övergrepp. Om
344
inte riksdagen själv anser sig kunna ta
befattning härmed borde i vaije fall konstitutionsutskottet kunna uppdraga åt
JO-ämbetet att syna anmärkningsvärda
förhållanden på riksdagens vägnar.
Så hjälplös gentemot byråkratin som
riksdagen är borde den inte behöva vara.
Likväl skyndar man långsamt, i filttofflor, när det gäller att kupera myndighetsstatens avarter och försvara medborgarna mot myndigheterna. Jag är
också rädd att det kamaraderi, som de
parlamentariska lekmannarepresentanterna i verkstyrelser och statliga företag
– genom sin funktion som gisslan hos
myndigheterna – hotar att inneslutas i,
riskerar att försvaga i stället för att förstärka den kontrollfunktion, som folkets
främsta företrädare borde känna ett primärt ansvar för.
Riksdagen är för svag
Uppmaningar till riksdagen att ta sig
samman och karska upp sig – mot myndigheter, mot fackliga organisationer och
mot landstingsförbundet, för att återföra
makten dit där den hör hemma, nämligen
hos de folkvalda – har tyvärr förklingat
ohörda och obeaktade. Alltför många
personer sitter på båda sidorna samtidigt. Enligt min mening är iksdagen för
svag när det gäller att sätta självsvåldiga
myndigheter, hänsynslösa arbetsmarknadsorganisationer och de överorganisationer för landsting och kommuner, som
tror sig vara något slags extra statsmakt,
på plats. Gustaf Wasa reducerade kyrkans makt, Karl XI reducerade den besuttna bördsadelns makt och Gustaf III
såg i vaije fall till att riksdagsmännen
slutade att ta utländska mutor. Då var
kungarna första statsmakten. I dag ärdet
riksdagen. Kanske är tiden inne att i
samband med återflyttningen till Helgeandsholmen försöka samla, som norr·
männen sade, ”all makt i denna sal”.
Eller i vaije falllitet mer än för närvaraJIde.
– Ja detta var några tankar (och känslor) rörande demokratins villkor. Ordet
”villkor” kan ha två innebörder: dels
krav som det är nödvändigt att få uppfyllda för en tillfredsställande funktion
dels, mera prosaiskt, de för närvarande
faktiskt existerande verksamhetsbeting.
elserna. Evad det gäller riksdagen har
jag funnit att dess arbetsvillkor försvårar
ett effektivt tillvaratagande av de enskiJ.
da medborgarnas intres en gente~
andra maktgrupper i samhället, sominte
berörs av konstitutionella stadganden
Riksdagen är för svag och för långsam:
”too little and too late”. Riksdagensjälv
är den enda institution, som skulle kunna
vidtaga ändringar härvidlag, men riksdagen har så svårt att besluta sig. Medandra ord: dess nuvarande arbetsvillkor ar
ett hinder för att den skall kunna uppfylla de villkor, som en effektiv parlamentarisk demokrati kräver.
Och här, till sist, ett varningen ord til
de egna. I ett litet, kämpande parti finns
det vanligen en god överensstämmelse
mellan partiorganisationen och riksdagsgruppen, såväl i sak som till person. Deu
boskillnad mellan partiledare och riksdagsgrupp, som omständigheterna under
det gångna riksdagsåret för moderater·
nas del framtvingat, har inte varit bra.
Partihögkvarterets unga tjänstemänoci
rådgivare har på något sätt kommit Il
framstå som en inre cirkel, som givit
direktiv och anvisningar till bl a riksd381’
ledamöterna. Dessa senare är dock, generellt sett, de som besitter den största
erfarenheten, både från yrkes- och samhällslivet och från den dagliga umgängelsen med andra partiers företrädare. Antingen partiet är i regeringsställning eller
iopposition är det till syvende och sidst i
riksdagen partiets program skall omsättas i handling. Riksdagsgruppen får aldrig förvandlas till ett de namnlösa partistrategernas transportkompani. I ett
stort riksdagsparti måste det finnas utrymme för en mångfald av personliga
insatser från dem som är verksamma på
345
fältet.
Fyrtiofyra år av so~ialdemokratisk
ledning av rikets styrelse har åtföljts av
fyra borgerliga regeringar under sex år.
Oavsett septembervalets utgång är det
nödvändigt att den moderata politiken
utformas med ett långsiktigt perspektiv,
som inte alltför mycket skyms av kortsiktiga taktiska finter. Demokratins livsvillkor är frihet. Frihetens förutsättning
är självständiga och orädda medborgare
– både bland väljarna och bland dem
som valts till deras företrädare.