Gustaf Petrén; Ny etapp i rättighetsfrågan

—~~-~–
GUSTAF PETREN:
Ny etapp i rättighetsfrågan
Regeringsrådet Gustaf Petren går i denna
artikel till ganska skarpt angrepp mot den s k
Mehr-utredningen om de medborgerligafrioch rättigheterna. Mycket återstår, skriver
han, innan svensk rättsordning kan anses ha
nåttfram till en i ett västerländskt rättssamhälle godtagbar standard. Han går igenom
flera av utredningensförslag, som hanfinnerfinurliga och utvecklade med mycken talförhet men i sak mindre substansiella. Han
ger också drastiska exempel på hur en myndighet, i detta fall Konsumentombudsmannen, ingriper, eller kan tro sig böra ingripa,
mot samfunds sätt att utöva sin religion, nå-
got som man trott var otänkbart i ett rättssamhälle.
De medborgerliga fri- och rättigheterna utgör icke ett tema som spelat någon större
roll i svensk inrikespolitik. Icke heller har
ämnet för en bred allmän opinion framstått
som i högre grad angeläget. Förklaringen
härtill är säkerligen att söka i den långa,
tämligen lugnt framflytande evolution som
kännetecknat svenskt samhällsliv under detta och föregående sekel. Fri- och rättigheterna har icke heller framstått som något enhetligt. Avsaknaden av en rättighetskatalog,
systematiskt uppbyggd, har bidragit till att
man i Sverige icke som i andra länder betraktat rättigheterna som något samlat och
samlande, själva basen för den dagliga tillvaron.
I den svenska politiken har i stället rättighetsfrågorna framträtt envar i sitt bestämt
avgränsade sammanhang. De har också lösts
successivt, var för sig, utan egentligt sammanhang med varandra. Kvinnan har fått
arvsrätt och efterhand sett sin ställning i och
utom äktenskapet förbättrad i åtminstone
rättsligt avseende. Den lika och allmänna
rösträtten har genomförts genom en rad
successiva beslut i samband med olika författningsreformer. Tryckfriheten har alltid
behandlats som ett speciale med särskilda
regler i en egen grundlag. Religionsfriheten
har framkommit som resultatet av att den
kyrkliga ortodoxien småningom avvecklats.
Det har sålunda icke i och för sig fattats
rättighetsfrågor i vår senare politiska historia. Man har bara inte sett dem som bitar i
det stora mönstret av människans plats i
samhället. Det är egentligen först vid författningsarbetet efter det andra världskriget,
vilket gav så många hemska illustrationer till
problematiken, som politikerna fått upp
ögonen för rättighetsfrågornas slagkraft
sedda i ett sammanhang. Trots att debatten
härom nu pågått i något decennium präglas
den likväl alltjämt av en viss yrvakenhet.
Till en början möttes tanken på en sammanhängande rättighetsreglering i svensk
grundlag närmast med misstänksamhet.
Den uppfattades som en utrikisk nymodighet, som ej passade i Sverige. Juristerna
skyndade till och frammanade mängder av
invändningar av teknisk natur och av annat
slag mot ett samlat rättighetssystem i grundlagen efter utomlands gängse mönster.
Emellertid fick kravet om en samlad rättighetskatalog i en ny grundlag förnyad styrka i samband med antagandet av den nya regeringsformen våren 1973. Politikerna i
grundlagberedningen hade givit upp inför
sin inbördes oenighet och kompromissat sig
fram till att på ömse håll avstå från alla krav
på rättighetsfåltet. Beredningens förslag till
ny regeringsform, som kom i början av
1972, innehöll inte något rättighetskapiteL
Kritiken häremot blev så stark i remissbehandlingen att regeringen fingerfärdigt
plockade ihop regler från olika grundlagskapitel till ett nytt rättighetskapiteL På detta
sätt åstadkom man en ansiktslyftning utan
att regeringsformen tillfördes någon egentlig ny substans. Men det fanns i alla fall ett
kapitel, kap 2 i regeringsformen, som bar titeln ”Grundläggande fri- och rättigheter”!
I kapitlets inledande lagrum tillerkändes
varje medborgare i förhållande till det allmänna alla de viktiga opinionsrättigheterna
och kroppsliga friheterna. Det var bara den
haken att samtidigt gavs riksdagen helt fria
25
händer att genom vanlig lag bestämma det
materiella innehållet i varje särskild rättighet. Riksdagen kunde fritt välja mellan att
ge svenska folket 100 % av rättigheten och
l %. Ett dylikt grundlagsskydd har ett mycket begränsat värde.
Grälet i grundlagberedningen fortsatte i
1973 års konstitutionsutskott. Det var i stort
sett samma politiker, dock med vissa undantag. Bl a tillkom i KU fp:s Per Ahlmark,
starkt engagerad i rättighetsfrågorna. Kombattanterna blev småningom ense om att i
huvudsak svälja regeringens förslag men
samtidigt be om en ny utredning. Den tillkallades hösten 1973 under ordförandeskap
av landshövding Hjalmar Mehr som ny man
men i övrigt med många av de politiker som
redan i två omgångar tröskat problemen.
Mehr-utredningen
Mehr-utredningens betänkande kom hösten
1975 (SOU 1975: 75). In i det sista var oklart
hur utredningens förslag skulle komma att i
detalj se ut. Utredningen hade att bemästra
tre huvudproblem: inpassande av de mer
deklamatoriska rättigheterna – rätt till arbete, undervisning, frisk luft etc – i rättighetssystemet, formulering av förutsättningarna
för att inskränka de grundläggande rättigheterna om opinionsfrihet och kroppslig frihet samt den rättsliga kontrollen av att rättigheterna åtnjutes.
Det vore att nedvärdera Hjalmar Mehrs
obestridliga insatser, om man förnekade att
utredningen lämnat intressanta bidrag till
lösningen av alla dessa problemkomplex. På
flertalet punkter kan utredningens förslag
26
sägas innebära att socialdemokraterna lämnat sina mest svårhållna positioner. Deras
linje var länge – betingad av erfarenheter av
ett 40-årigt regeringsinnehav och av förvissningen om att partiet också i överskådlig
framtid skulle behålla regeringspositionen
– att alla rättighetsregler i grundlag försvå-
rar för de makthavande att i varje ögonblick
göra som de vill och att sådana regler är obehövliga för de enskilda medborgarna, därför att socialdemokratin kommer ändå aldrig att göra dem något illa. Dessutom var socialdemokraterna de mest hårdnackade
motståndarna till att ”odemokratiska” rättsinstanser skulle kunna utöva någon kontroll
över vad folkvalda tar sig till.
De socialdemokratiska reträtterna innebär
emellertid icke att de tre borgerliga partiernas företrädare i utredningen fått allt som
de velat. Visst icke! De har avgivit en lång
rad reservationer och särskilda yttranden till
betänkandet.
Utredningens problemlösning ser i stora
drag ut så här: Man inför i regeringsformens första kapitel, som bär rubriken ”Statsskickets grunder”, en ny 2 §. Den innehåller
målsättnings- och programstadganden. Den
säger vilka ideal som skall vara vägledande
fpr den off<’;ntliga maktens innehavare. De
skall exempelvis arbeta för att alla människors värdighet och lika värde erkännes, att
alla är lika inför lagen, att män och kvinnor
åtnjuter lika rättigheter. Av intresse i katalogen är vidare, att det allmänna skall verka
för att demokratins ideer blir vägledande
för samhällets institutioner och organ. En
sådan regel synes kunna komma att tas till
intäkt för att utestänga alla dem som öppet
arbetar mot demokratins ideer från statens
och kommunernas olika organ.
I övrigt har i detta målsättningsstadgande
stoppats in alla de s k positiva rättigheter
som ingen lag kan garantera, därför att deras realiserande är helt avhängigt av samhällsresurserna, rätten till arbete, bostad, social trygghet, vård, omvårdnad, god levnadsmiljö etc. Härmed har man på ett elegant sätt fått med hela detta rättighetskomplex utan att behöva göra några rättsligt förpliktande utfästelser.
Av betydande rättsideologiskt intresse är
att man nu erkänner att den gamla hemvävda helsvenska nationalstaten inom sina
gränser rymmer etniska, språkliga och religiösa minoriteter. Deras rätt till eget kulturoch samfundsliv bör enligt målstadgandet
främjas . Den långdragna minoritetsdebatten
på tidningarnas kultursidor har sålunda
småningom lett fram till att minoriteterna
blir erkända i grundlagen.
Inskränkningar
Det andra problemkomplex, utredningen
haft att komma till rätta med, gällde hur
långt grundlagen skall binda lagstiftaren
som kan behöva göra inskränkningar i
grundläggande rättigheter av olika slag. För
närvarande finns, som redan sagts, i stort
sett inga begränsningar i riksdagens rätt att
göra intrång på rättighetsområdet. Därmed
är i realiteten huvuddelen av grundlagsskyddet satt ur kraft. Helt utan betydelse är
dock icke detta, ty så länge icke någon inskränkande lagregel finns, gäller grundlagsregeln enligt sin allmänna ordalydelse; så
tex regeln ”föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till förening”.
Mehr-utredningens förslag är ett intressant exempel på hur man genom att öka 2
kap om grundläggande fri- och rättigheter
från 5 till 21 paragrafer kan åstadkomma
ganska många ord utan att för den skull
åstadkomma så särdeles mycket substantiellt
nytt. Jag förmodar att en hel del av den politiska kompromissen i utredningen består
just i detta ordsvall. Några exempel.
För närvarande kan yttrandefriheten inskränkas hur som helst genom lag. Enligt
förslaget inskränkes denna möjlighet till fall
då särskilt viktiga skäl föranleder inskränkningen. Därom är väl bara att säga att, om en
riksdagsmajoritet vill inskränka yttrandefriheten, man får anta att den till stöd för åtgärden lyckas åberopa något som den uppfattar som ett ”särskilt viktigt skäl”.
Mötesfriheten skall få begränsas genom
lag, om det behövs med hänsyn till rikets sä-
kerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten, till trafiken eller för att förebygga att farsot sprides. Det är icke svårt att
med litet fantasi tänka sig hur någon av
dessa grunder kommer att kunna åberopas
när en riksdagsmajoritet finner önskvärt att
inskränka mötesfriheten i landet. Det kan
väl alltid befaras vara behövligt av hänsyn till
ordningen vid blivande sammankomster.
Det vore icke rättvist att påstå att icke utredningen lagt ned mycken möda på att på
detta sätt söka resa hinder mot införande av
lagregler, som skulle inskränka rättigheterna i rent frihetsfientligt syfte. Ett och annat
har förvisso uppnåttts i denna riktning. Men
vilken respekt kommer de politiskt härskan- 27
de att ha för ev grundlagsbud?
Det är i utredningen och i den allmänna
debatten mycket tal om att grundlagens rätugheter icke har så stor betydelse i vanliga tider, under fred och ordnade förhållanden.
Det är när det råder krig eller yttre oro och
spänningar som det är värdefullt att ha regler i grundlagen att åberopa, då man vill stå
emot krav på otillbörliga ingripanden i de
medborgerliga fri- och rättigheterna. Jag
tror detta är en felsyn. Det är enligt min mening precis tvärtom. I krig och liknande förhållanden blir det nödvändigt att laga efter
lägenhet för att överleva. Grundlagsreglerna är bra att ha, men de kommer knappast
att få bli bestämmande för landets öde.
Behovet av ett rättskyddssystem
Under fred verkar samhällets rättsmaskineri
under normala betingelser och det är då viktigt att medborgarna har tillgång till ett fungerande rättssystem, som stoppar självsvåldiga myndigheters intrång i de enskilda
medborgarnas grundlagsskyddade sfår. Den
fortgående koncentrationen av all offentlig
makt i Sverige till några få händer kommer
att snabbt öka behovet av ett rättsskyddssystem. Låt mig ta ett dagsaktuellt exempel.
I 2 kap l § punkt 5 regeringsformen heter
det: varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad religionsfrihet: frihet
att sammansluta sig med andra till samfund
och utöva sin religion. Scientologkyrkan, ett
i Sverige verksamt mindre trossamfund, har
den religiösa uppfattningen att vissa religiöst betingade spänningstillstånd i de
troendes kropp kan mätas rent fysiskt. För
att företa dessa mätningar har konstruerats
ett instrument, e-mätaren, vilken handhas
av kyrkans pastorer och andra kyrkornedlemmar under utbildning till pastorer. Detta
instrument har med andra ord karaktären
av ett rituellt föremål med enligt de troendes
uppfattning viss uppgift i kulten. I kyrkans
tidskrift avsedd för samfundets medlemmar
finns intagen annons om att denna e-mätare
finns att köpa hos samfundet för visst belopp. Detta meddelande riktar sig endast till
kyrkans pastorer, vilka är de enda som får
inneha instrumentet. Detta tillverkas i utlandet och införes till Sverige av samfundet för
att tillhandahållas de pastorer som är i behov
av instrumentet. Under 1974 försåldes fyra
sådana mätare.
Konsumentombudsmannen angriper nu
denna annonsering i kyrkans publikation inför marknadsdomstolen enligt marknadsfö-
ringslagen. Enligt denna kan marknadsdomstolen ingripa på visst sätt, om vara
marknadsföres genom reklamåtgärd eller
annan handling som genom att strida mot
god affärssed eller på annat sätt är otillbörlig
mot konsumenter eller näringsidkare. Det
otillbörliga ligger, enligt KO, nu i att samfundet vid tillsaluhållandet av instrumentet
icke kan för sina konsumenter, dvs kyrkans
pastorer, bevisa att instrumentet har den fysiska mätförmåga som det enligt kyrkans lä-
ra anses ha och som omnämnes i annonsmeddelandet. KO tänker sig med naturvetenskapsmän som vittnen påvisa att detta instrument, till vilket han för övrigt icke har
tillgång, eftersom det är ett kultföremål, ej
kan ha sådana fysiska·egenskaper som scientologkyrkan tror att det har.
KO:s nästa process kan väntas bli riktad
mot dem som tillhandahåller nattvardsvin
och oblater såsom Kristi blod och kropp.
Professorer kommer att tillkallas för att bevisa att nattvarden icke kan vara sann, naturvetenskapligt sett. Marknadsdomstolen skall
därefter förbjuda oblatfabrikanter att marknadsföra denna vara under hänvisning till
dess användning inom svenska kyrkan.
Exemplet har redovisats med viss utförlighet då det praktiskt visar hur rättighetstvister kan uppstå i dag. Det gäller huruvida huvudregeln i regeringsformen om frihet för
envar att utöva sin religion – vilken i detta
fall består bl a av tron på detta mätande av
själstillstånd – skall kunna upphävas av
marknadsdomstolen som med stöd av vanlig
lag förbjuder den troende att i samband
med försäljning av ett kultföremål återge en
trossats, enär sådant skulle vara otillbörlig
marknadsföring.
Jag har icke någon särskild svaghet för scientologkyrkan men är av den bestämda meningen att den dogm som den omfattar icke
är mindre skyddsvärd än andra dogmer,
som måhända omfattas av flera troende i
vårt land. Den frihet att utöva sin religion,
som regeringsformen ger envar, skall icke
kunna urholkas av någon myndighet med
stöd av en vanlig lag som vid sin tillkomst
aldrig avsetts skola kunna brukas för att begränsa religionsutövning. Det kan befaras
ofta bli just minoriteter av olika slag, vilka
icke är i stånd att mobilisera massmedia eller
andra mäktiga opinionsgrupper till sitt
skydd, som byråkratsjälar eller fanatiker
med politisk makt kommer att störta sig
över.
Exemplet visar vidare att existerande lagstiftning alltid måste tolkas och tillämpas
mot bakgrund av grundlagens rättighetsregler. Genomföres Mehr-utredningens förslag, blir härutöver att klarlägga huruvida
en undantagslag faller in under något av de
syften, för vilkas tillgodoseende det enligt de
nya grundlagsreglerna blir tillätligt att göra
inträng i rättigheten. Mehr-utredningens
förslag måste i det avseende som nu diskuterats betraktas som ett steg framåt, även om
det är ett ganska försiktigt kliv.
Rättslig kontroll
Den stora politiska frågan har dock varit
spörsmålet om den rättsliga kontrollen. Den
blev ett tvisteämne i början av 1950-talet, då
folkpartiet inledde sin kampanj mot rättsrö-
tan och hävdade kravet att administrativa
besluts rättsenlighet bör kunna kontrolleras
av domstolsorgan. Denna tanke avvisades
bestämt av den härskande socialdemokratin.
En debatt kom även att föras om domstolarnas rätt till lagprövning. Därmed förstås
domstols rätt och skyldighet att, om den finner en föreskrift av lägre kvalitet strida mot
en bestämmelse av högre kvalitet, åsidosätta
– dvs låta bli att tillämpa – den lägre föreskriften. På så sätt skulle även en av riksdagen antagen lagregel kunna lämnas därhän,
därest den befanns strida mot en grundlagsregel.
Småningom blev det allmänt erkänt att
lagprövningsrätt fanns. Den följde egentligen av sig själv. Om det finns två motstridiga
normer, som är tillämpliga i samma fall,
måste ett val träffas mellan dem. Det synes
29
ganska självklart att därvid stadgandet av
högre kvalitet har företräde framför regeln
av lägre kvalitet. Den högsta ställningen har
grundlagen, och därför har lagprövning ofta gällt hur olika föreskrifter av skiftande art
förhällit sig till grundlagen.
Vid regeringsformens antagande våren
1973 rädde allmän enighet om att domstolarna ägde lagprövningsrätt, men en regel
härom fick inte inflyta i själva regeringsformen. Lagprövningsrätten förblev en del av
den oskrivna konstitutionella sedvanerätten.
Mehr-utredningen ställdes inför frågan
hur den som blivit kränkt i någon honom av
grundlagen tillerkänd fri- eller rättighet
skall gentemot det allmänna kunna hävda
denna sin rätt. Rättigheter som det icke
finns någon möjlighet att utkräva är ju inte
värda särskilt mycket. Politiker över i stort
sett hela skalan har varit eniga om att domstolar icke bör fä ha någon kontrollerande
myndighet som kan inkräkta på politikernas
beslutsomräde. De har varit ömsinta om
domstolarna och velat förhindra en politisering av dem och samtidigt undgå att själva
bli päpassade.
Emellertid finns det ingen väg udenom.
Skall medborgarna ha någon glädje av sina
rättigheter, måste det finnas instanser som
de kan åberopa, när de känner sig kränkta.
Det finns i andra länder mänga olika system
härför. Mest känd är väl Förenta Staternas
Supreme Court. I några länder finns också
parlamentsutskott dit man kan vända sig
med klagomål. Ombudsmansinstitutionen
kan ha betydelse.
Utredningen har valt den politiskt eleganta utvägen att skriva in lagprövningsrät- 30
ten/skyldigheten i regeringsformen. Därmed har man vunnit mycket. Man inför i
grundlagen en viss form av rättslig prövning, som skall skydda medborgarna mot
övergrepp från lagstiftarens sida. Då denna
möjlighet redan finns, har man icke behövt
göra några reella eftergifter. Samtidigt har
man begagnat sig av den möjlighet, som ett
lagfästande erbjuder, att göra lagprövningsrätten så tandlös som möjligt. Det är finurligt.
Utredningen har nämligen sökt desarmera lagprövningsrätten genom att föreskriva
att domstol eller myndighet som utövar denna funktion får åsidosätta lag eller förordning, dvs normer som meddelats av riksdagen eller av regeringen, endast om oöverensstämmelsen med den högre normen är
uppenbar. Med denna föreskrift har man
velat uppnå att de rättsliga instanserna i
stort sett icke skall våga ingripa mot riksdagens och regeringens, dvs de politiska instansernas normer. Genom att ställa höga
krav på motstridigheten hoppas man uppnå,
att de prövande myndigheterna skall undandra sig att ingripa och låta politikernas normer vara i fred.
Mycket talar för att denna spekulation
om nu utredningens förslag genomföres –
visar sig vara riktig. Svenska myndigheter
har stark lojalitetskänsla. Det skall sannolikt
mycket flagranta fall till för au en svensk
rättslig instans skall anse sig nödsakad ingripa. Svenska domstolar har icke samma rättstraditioner som domstolarna i andra länder,
där dessa känner sig vara den enskildes beskyddare mot övermäktiga politiska och administrativa makter. I Sverige finns en tradition av närmast motsatt innehåll, innebärande att domstolar och myndigheter uppfattar
sig som statsmaktens förlängda arm. De är
angelägna att till punkt och pricka uppfylla
vad de politiskt beslutande väntar sig av dem
utan några egna funderingar.
Sammanfattningsvis kan sägas att Mehrutredningens förslag innebär att man kommit en liten bit vidare på vägen mot ökad individuell rättssäkerhet. Det är emellertid
blott fråga om en etapp. Kampen för ett förbättrat och utbyggt rättighetssystem i vårt
land kan icke anses avslutad även om utredningens förslag i huvudsak genomföres.
Mycket återstår ännu innan svensk rättsordning kan anses ha nått fram till en i ett västerländskt rättssamhälle godtagbar standard.