Gustaf Petrén; Regeringen och rätten

l
GUSTAF PETREN:
Regeringen och rätten
Några synpunkter på lagstiftningsarbetet under
fyra borgerliga regeringsår 1976-80 har
regeringsrådet Gustaf Petren satt som
underrubrik till denna artikel. Han ger en
översikt över tillkomna lagar och konstaterar att
man inte kan upptäcka någon medveten strävan i
regeringsarbetet att ge lagstiftningen en annan
profil än under den socialdemokratiska epoken.
Ett undantag utgör dock grundlagen, där
framstegen är uppenbara. Här har tillkommit en
omfattande utbyggnad av rättighetsreglerna i
regeringsformen.
Tidskriftens redaktion har bett mig om en utvärdering av regeringspolitiken under de fyra
år som gått sedan september 1976 såvitt gäller
den lagstiftande verksamheten. Med viss tvekan har jag åtagit mig att lämna några personliga synpunkter på ämnet. Den korta tid som
givits mig har icke tillåtit några mer ingående
studier, utan underlaget har fått sökas i allmänna minnesbilder. Det blir således närmast
den intresserade iakttagarens spontana reaktioner som återges. Viss hjälp har jag dock haft
av de inblickar i maskineriet som två års arbete
i lagrådet glimtvis givit mig.
Det var med stora förväntningar den del a\’
svenska folket, som i en mannaålder varit hänvisad till att stå i opposition till den sittande
regeringen, mötte regeringsskiftet efter 1976 års
val. Det är lika klart att dessa förväntningar på
många punkter svikits, eller i vart fall att
många av dessa människor känner sig besvikna. Den främsta grunden härför är att det är så
lätt att missbedöma en regerings verkliga
handlingsmöjligheter, inte minst när det gäller
lagstiftningsarbetet.
Lagstiftning är nämligen ett ganska omständligt arbete. Det tar lång tid från en ides
födelse till dennas förverkligande i en gällande
lag. Det är vidare ofta ett tekniskt ganska besvärligt arbete som kräver medverkan av ex·
perter. Riksdagen som den formella lagstiftaren
blir i allra högsta grad beroende av dessa i sak,
ett beroende på gott och ont. Dessa allmänna
förutsättningar måste vägas in innan vi går
över till en mera detaljbetonad granskning a\
de fyra årens arbetsresultat.
Ytterligare något om tiänstemännens roll
kan vara på sin plats. Någon rättssociologisk
undersökning av vilken betydelse tiänsteman- 441
nainverkan har på lagstiftningsprodukternas något mera kan det inte bli fråga. Ett exempel
slutliga utformning har, såvitt jag vet, aldrig visar vad jag menar.
gjorts. En helt rättvisande sådan analys är nog
också omöjlig att genomföra. Min begränsade
erfarenhet är dock den, att detta inflytande är
mycket större än även eljest mycket välorienterade personer föreställer sig.
Redan arbetsmängden i ett modernt statsdepartement leder till att allt detaljarbete måste
läggas på gänstemän och att det ansvariga
statsrådet endast kan betungas med viktigare
spörsmål. Urvalet av vad denne verkligen tar
befattning med blir lätt nog tämligen slumpartat. Det bestäms självfallet också av statsrå-
dets intresseinriktning. Sålunda kan förmodas
att i ett ordinärt fackdepartement statsrådet
inte nämnvärt lägger sig i allt sådant som närmast uppfattas som lagteknik, ett i och för sig
ganska vidsträckt område.
Nå, säger någon, det spelar väl inte så stor
roll. Tjänstemännen har ju bara att följa de
anvisningar de får av regeringen och av sitt
statsråd. Men det är inte så enkelt. Den handläggande kanslihuspersonalen hade under den
44-åriga socialdemokratiska perioden efterhand fått en viss intrimning, tillägnat sig ett
visst sätt att se frågorna på. Till stor del var det
en allmän handlingsberedskap utan direkt partipolitisk fårg. Alla de många handläggare, som
arbetade inom kanslihusets murar, lade gemensamma värderingar till grund för sina bedömningar av uppkommande spörsmål.
Att ändra kursinriktningen på ett så massivt
block som kanslihusgänstemännen utgjorde är
icke gjort med ett enkelt handgrepp. En sådan
process tar avsevärd tid och kräver mycket
medvetna insatser från deras sida som vill
åstadkomma en förskjutning åt något håll. Om
Ändring i delgivningslagen
Regeringen lade i september 1978 fram förslag
till ändringar i delgivningslagen, ett till synes
opolitiskt och för de flesta likgiltigt lagförslag.
Förslaget gick tillbaka på utredningar som en
kanslihusgänsteman utfört som enmansuppdrag. Dessa hade undergått en tekniskt betonad remissbehandling. Förslaget hade därpå
utarbetats i justitiedepartementet och gick via
lagrådet till riksdagen. J ag kan inte tänka mig
att någon i regeringskretsen ägnat förslaget
uppmärksamhet. Det skulle bl a råda bot på
vissa besvärligheter att få stämningsmännen
att räcka till för delgivning av brottmålsstämningar. Dessa personer arbetade fritt och prioriterade i sitt arbete ofta uppdrag att delge t ex
uppsägningar av hyresgäster, som inte betalat
hyran, framför domstolarnas brottmålsstämningar.
Den naturliga lösningen var helt självfallet
att förordna fler stämningsmän – de får betalt
av uppdragsgivaren per uppdrag – så att det
alltid fanns tillräckligt många tillgängliga. Men
i stället tar kanslihusgänstemännens inneboende regleringslust överhanden. Man inför ett system där en redan förut överlastad polismyndighet ålägges att ta befålet över stämningsmännen, ordna in dem i ledet och ransonera
deras tjänster efter myndighetens gottfinnande.
Stämningsmännen förbjuds i realiteten att utföra delgivningar på fritiden.
Jag är ganska säker att om saken förelagts
den samlade regeringen och denna upplysts om
vad det verkligen gällde, nämligen att sociali- 442
sera en liten grupp hittills fritt arbetande personer i offentlighetens utmarker, hade regeringen
sagt blankt nej . Nu fick den sannolikt aldrig
tillfålle att begrunda denna triviala fråga. Regering och riksdag godkände utan att blinka
detta påfund, som jag föreställer mig var ett
barn av den ovan beskrivna kanslihusandan.
Det skedde samtidigt som statsråden frenetiskt
letade efter förslag till sin stora proposition om
avbyråkratisering!
statsrådens roll
En väsentlig faktor i sammanhanget är med
vilken kraft statsrådet driver sina egna politiska
värderingar i departementsarbetet och hur
långt han låter tjänstemännen hållas. Lagstiftning förekommer i och för sig i alla departement. Särskild betydelse !ar dock den attityd
justitieministern intar såsom den ansvarige för
stora och centrala lagstiftningsområden.
Under den period som här behandlas har
justitiedepartementet haft två chefer, under
den första mandatperioden Sven Romanus och
efter 1979 års val Håkan Winberg. Båda är ju
domare till professionen men därmed upphör i
stort sett likheterna. Sven Romanus var tidigare ordförande i Högsta domstolen. Han hade
stor allmän pondus och var allmänt uppskattad
som en klokjurist utan bestämd partifårg. Han
var en äldre herre, över de 70, försiktig men
icke utan temperament. Han kom att spela en
ännu icke fullt klarlagd roll som rådgivare i
juridiska spörsmål inom den första regeringen
Fälldin. Såvitt man kan skönja utifrån, hade
han inte några särskilda rättspolitiska ambitioner utöver att sköta sitt departement ämbetsmässigt väl. Utan att veta något vågar jag gissa
att departementet i stora drag fortsatte i de
spår som upptrampats under tidigare regering·
ar. Med Håkan Winberg kom en aktiv partipolitiker på departementschefsposten, en person
som både vet vad han vill i rättspolitiska sam·
manhang och visat kraft att driva genom sin
åskådning i det löpande departementsarbetet.
Småningom måste denna förändring bö~a
märkas. Fullt genomslag !ar den kanske dock
inte förrän mandatperioden 1979-82 går mot
sitt slut.
Jag har så pass utförligt uppehållit mig vid
dessa allmänna förutsättningar, därför att jag
tror att de är viktiga för en samlad bedömning
av vad som skett på lagstiftningens område
under de fyra år som nu är aktuella. Det kan
vara tid att betrakta några rättsområden och
kommentera några allmänna tendenser som
präglat lagstiftningsverksamheten.
Förbättringar i grundlagen
Vad först gäller grundlagarna är framstegen
uppenbara. Det är viktigt att vi under dessa
fyra år !att en omfattande utbyggnad av rättighetsreglerna i regeringsformen. Lägger man
samman ändringarna 1976 och 1979, finner
man att en stor del av det som de borgerliga
partierna tidigare kämpat för och som socialde·
mokraterna länge med stor kraft motsatt sig nu
blivit gällande grundlag. Rättighetsbestämmel·
serna har utvidgats och preciserats, även om
tråkiga luckor finns kvar. Folkomröstning rö-
rande grundlagsändring har införts. Lagrådet
har givits ett överraskande långtgående mandat att från rättspolitisk synpunkt granska re·
geringens dit hänvisade lagförslag, däribland
ochä fri”l’g till ,k,ttd•gu. L•gptrivnin””J
ten, länge omstridd, har inskrivits i regeringsformen, låt vara i en form som närmast innebär
en inskränkning i förhållande till vad som gällde fåre grundlagsfåstandet. De vinster, som så-
lunda gjorts under fyraårsperioden kan till viss
del tillskrivas Gunnar Heckschers skickliga
ordfårandeskap i den av trepartiregeringen tillsatta rättighetsskyddsutredningen där de kompromisser träffades som nu är grundlag.
Grundlagsändringarna 1976 var frukten av arbetet i den av Hjalmar Mehr likaledes mycket
skickligt ledda fri- och rättighetsutredningen
som hade sitt mandat från regeringen Palme.
Från grundlagsområdet är också att nämna
att regeringen lyckats föra i hamn frågan om
infårande av kvinnlig tronföljd. Många har
dock därvidlag ansett det vara en skönhetsfläck
att grundlagsstiftarna retroaktivt berövade
kronprins Carl Filip hans tronföljarskap. Händelsen kommer dock sannolikt snart att vara
glömd.
Ingen minskad byråkrati
När det gäller lagstiftningen i övrigt kan här
endast redovisas några tämligen slumpvis
gjorda iakttagelser. Kvantitativt har det knappast varit någon avmattning i produktionen av
nya författningar. Svensk författningssamling
upptar får 1977 och 1979 cirka 1200 nummer.
Mellanåret 1978 var man nere i litet mer än
l 000. Hur är det med kvaliteten?
Varje regering med självaktning måste bekämpa byråkratin. Folkpartiregeringen samlade 1979 t o m ihop ett antal förslag som skulle
innebära avveckling eller åtminstone minskning av krångel på ett antal vitt skilda områ-
den. Man frestas till omdömet att det var fråga
443
om droppar i havet. Så gott som alla de lagförslag, i vilkas granskning jag vid denna tid deltog i lagrådet, innebar införande av nytt krångel, nya restriktioner, nya möjligheter för myndigheter att kontrollera medborgarna på olika
sätt. Även den mest lidelsefulla kämpen mot
byråkrati har nämligen nästan alltid något som
han vill skydda genom nya förbud och regleringar. Nära nog varje utredning lägger fram
förslag om ökad kontroll, mer myndighetsverksamheL Även om inte alla förslag blir verklighet, sker dock en oavlåtlig påfyllnad av nya
regleringar. De fyra åren av borgerligt regerande har inte inneburit någon avmattning i
byråkratisering. Alla departement har medverkat till den fortsatta växten, även ekonomidepartementet under Gösta Bohman, t ex genom
ny lagstiftning om finansieringsföretagen. Ingen kan väl dock säga så mycket om att den
snabbt växande kreditkortsmarknaden lagts
under bankinspektionens tillsyn.
Jordbruksdepartementet synes mig ha varit
ett av de departement som haft störst tilltro till
nyttan av alltmer ingripande regleringar. Så-
lunda har under den nu behandlade eran bl a
införts priskontroll på jordbruksmark, med det
resultat som var att vänta om än inte åsyftats,
nämligen att utbudet av jordbruksmark ytterligare minskat, ävensom tvång att återuppta odling av jord, som tidigare i enlighet med då
gällande regler nedlagts som jordbruksmark.
Lagstiftning på skatteområdet
Skärpningen av skattekontrollen har fortsatt
med hjälp av nya lagar i ungefår samma takt
som tidigare. Kanske kan man säga att framfarten accelererat. I varje fall har tidigare hän- (
444
syn till rättssäkerheten på skatteområdet nu gäller vid taxering och en annan som gäller i
fått vika inför det ökande antalet yttringar av samhället i övrigt.
medborgarnas skatteuppror. Det är lätt att begripa att regeringen med dess parlamentariska
underlag måste visa handlingskraft, då en allt
större del av landets ekonomi går under jorden:
det tidigare vita grånar eller blir helt svart.
Vi har fått betalningssäkringslagen 1978.
Den möjliggör fcir det allmänna att få säkerhet
för något diffust som benämnes statens skattefordringar. Begreppet avser inte bara vid taxering fastställd skatt utan varje krav på skatt
som runnit upp i någon skatteintendents huvud, även om det ej materialiserats i något
yrkande. För sådana krav kan staten numera
taga i anspråk enskilds egendom utan att säga
ett ord till honom i förväg. Gjordes det, skulle
han ju kunna undanskaffa sina tillhörigheter.
Det är inte svårt att förstå bakgrunden till lagen, men i praktiken har jag mött från den
enskildes synpunkt stötande fall.
Nästa bidrag är lagen mot skatteflykt av år
1980. Den är utformad på ett sätt som enligt
min mening icke går att försvara i en rättsstat.
Dess huvudregel är nämligen att en rättshandling, som är ingången i överensstämmelse med
gällande rätt och som myndigheterna har att
godta och bidraga till att genomföra, inte skall
beaktas vid taxering till de vanligaste skatterna
under vissa i lagen angivna omständigheter.
Har A sålt en sak till B, skall visserligen köpet
anses giltigt och A kan få utmätning hos B for
sin fordran på köpeskilling, men vid taxering
får myndigheterna låtsa som om A all~ämt är
ägare av saken och fortsätta härmed i all evinnerlighet, trots att B har saken eller kanske sålt
Annan lagstiftning
På det civilrättsliga området kan noteras att
lagstiftaren under senare delen av 1970-talet
fortsatt den tidigare regeringspolitiken att dela
upp den svenska civilrätten i två delar, en med
regler som gäller då den ena parten i ett rättsfOrhållande är en s k konsument och en med
regler för övriga fall. Vad konsumenten är for
person har icke entydigt definierats. I allmänhet forstås därmed den vanlige medborgaren
då han ingår en rättshandling fOr sin personliga
livsfOring. År 1979 antog riksdagen en helt ny
lagstiftning om s k konsumentfOrsäkring, som
till sin uppbyggnad helt avviker från den i övrigt alltjämt gällande försäkringsavtalslagen.
Enligt min mening finns anledning att framgent söka hålla ihop den privaträttsliga lagstiftningen inom ett system och undvika en uppdelning. Nu har man i stället fortsatt i Carl Lidboms tankebanor.
Det s k jämställdhetsarbetet förtjänar också
uppmärksammas. Det har avkastat en lag om
jämställdhet i arbetslivet, vars märkliga civilrättsliga sidor foga uppmärksammats. Den tidigare huvudregeln att en arbetsgivare får for
en uppgift anställa den person han själv bedömer bäst lämpad att utfOra uppgiften har
ersatts av en ordning liknande det gamla fårfarandet vid tillsättning av professurer, tryggande att den objektivt sett bäste får platsen,
dock blott om det finns sökande av båda könen
till platsen. Eljest består den äldre ordningen.
den vidare till tredje man. Vi får genom denna Lagen är full av märkligheter, som enligt min
märkliga lag dubbla rättsordningar, en som mening skadar den goda sak den tillkommit for
att främja, nämligen lika villkor for män och
kvinnor i arbetslivet. Lagen får ses som ett
rökoffer, som riksdagen velat frambära på en
modekults altare.
Inom arbetsrätten skönjer man inga större
avvikelser från tidigare utvecklingslinjer. Lagstiftaren fortsätter att ge existerande organisationer monopolställningar, som rimmar dåligt
med den grundlagsfästa fåreningsfriheten. Regeringen tycks känna sig beroende av organisationerna och har gjort nya eftergifter. Genom
hyresfårhandlingslagen av 1978 har man dock
sökt något luckra upp hyresgäströrelsens forhandlingsmonopol, hittills utan mera märkbara praktiska resultat.
Tillämpningen av den 1976 antagna medbestämmandelagen inom området for regeringsmaktens utövande fårefaller knappast rimlig,
men uppenbarligen har regeringen varit angelägen att icke utsätta sig for anmärkningar om
att icke till punkt och pricka folja denna lagstiftning, även om man därvid råkar vilse. Regeringsformen proklamerar uttryckligen
grundsatsen om människors lika värde, men
tanken att alla på en arbetsplats, organiserade
som oorganiserade, skall ha lika värde har vunnit lika liten anslutning hos de borgerliga regeringarna som den fick under deras fåregångare.
Inom straffrätten kan kanske något av en
åtstramning spåras. Det redan tidigare inledda
återtåget från den Schlyterska erans foreställningar om att den kriminelle skulle kunna vårdas in i ett laglydigt liv har fortsatt. Kriminaliseringsvapnet måste ju varje regering använda får att” ge eftertryck åt sina normer och
for att formå medborgarna att åtlyda dem.
Ibland har man dock kommit ganska nära
missbruket, t ex när man i den s k sydafrikalagstiftningen inforde den får ~uvnad och bedrä-
geri gällande straffskalan for gärningar bestå-
ende i att någon i ledningen av ett svenskt
moderbolag icke hindrar ett dotterbolag i Sydafrika, som moderbolaget formellt ej äger styra,
från att köpa något nytt inventarium eller göra
någon annan investering.
Regeringen backade själv ur sitt fårhastade
fårslag att infora fri samlagsverksamhet familjemedlemmar emellan.
Den nya sociallagen kan ses som typexempel
på vissa forfallstendenser i senare års lagstiftning. Svammel och brist på precision ges fritt
spelrum i stället får att motverkas.
Inom plan- och byggnadslagstiftningen har
hela perioden det stora omläggningsarbetet
fortgått. Om de nya tendenserna for ökad frihet
kan slå helt igenom är ovisst. Under tiden har
det blivit diverse småsaker. Friggebodarna blir
nog de mest synliga resultaten ute i den svenska provinsen av regeringens liberaliseringssträ-
vanden. En ökande miljökänslighet kan iakttagas hos lagstiftaren.
Diskutabel ter sig den retroaktiva lagen som
ålägger fastighetsägare främst i tätorter att
bygga om sina soprum. Det gällde här ett stort
ingrepp vars ekonomiska konsekvenser lagstiftaren ej brydde sig om. Renhållningslagstiftningen har regeringen lyckats reformera och
göra något mer mänsklig.
På det processuella området kan noteras att
regeringen, delvis mot den socialdemokratiska
oppositionen, har givit länsrätterna en självständig ställning som fårvaltningsdomstolar.
På sikt kan detta visa sig vara en viktig reform
får att öka rättssäkerheten inom det stora och
ständigt växande område där det allmännas
och den enskildes intressen skär sig på ett rätts- –~——~————————-
446
ligt plan. Grunden har också lagts till en integration av det svenska domstolsväsendet med
denna reform; något att notera på kreditsidan
for dessa års regeringar.
Vad här nämnts är blott ett axplock. Men
jag tror urvalet är ganska representativt for
periodens lagstiftning.
Ingen strävan till ny profil
Försöker man sig på ett mycket allmänt omdö-
me, kan man kanske våga påståendet att under
den hittills fårflutna delen av perioden 1976-
1982, då riksdagen haft borgerlig majoritet,
denna majoritet icke satt sin prägel på lagstiftningsarbetet. I stort har – det är mitt intryck – lagstiftningsapparaten fortsatt att verka i samma riktning som fårut. Förklaringen
är, som jag redan antytt, väsentligen den att
regeringarna till stor del blott expedierat forslag av den socialdemokratiska regeringens utredningar. En utomstående har svårt att se
någon medveten strävan i regeringsarbetet att
ge lagstiftningen en annan profil än den hade
under den tidigare epoken. Måhända kommer
det att i slutet av den innevarande riksdagsperioden dyka upp lagstiftning som i högre grad
än hittills bär den sittande regeringens speciella signum.
Man måste också beakta att större delen av
den lagstiftning som riksdagen antagit under
decennierna närmast fore regeringsskiftet 1976
tillkommit i endräkt. De tre borgerliga par·
tierna har inte utmärkts av någon entydig strä·
van att ge lagstiftningen en annan inriktning än
forut. Tendenserna att kringskära individens
handlingsfrihet har kanske något forsvagats,
men inte mycket. Tilltron till myndigheternas
klokhet är i stort sett obruten. Själv har jag fått
det intrycket att det ej funnits någon politisk
vilja av verklig kraft att åstadkomma något
annat än att vandra vidare i de ingångna
spåren.
Och till sist: vad gäller den verkligt stora
rättsfrågan – den fortgående rättsupplösning·
en i Sverige – har regeringarna icke fårmått
göra någonting. Utforsåkningen har fortsatt
Den har flera orsaker. Bl a kan nämnas avskaffandet av samhällsauktoriteten i skolan, likso
i uppfostran, uppsjön av bestämmelser som
ingen längre kan hålla reda på och slutligen et
ekonomiskt system, där det knappast går at
fårskaffa sig någon egentlig standardhöjnin
genom en ökad arbetsinsats. I stället blir de
skatteflykt/skattefusk och bidragsskoj. Att vän
da den utvecklingen klarar icke en regering p
några år. Därfor kräves en fårändrad grundsy
hos människorna. Den kommer nog, men nä
och hur?