Kommunalreformen i städerna
1938
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
KOMMUNALREFORMEN
I STÄDERNA
ETT SJUTTIOFEMÅRSMINNE
Av professor NILS IIERLITZ, Djursholm
SJALVSTYHELSEN i vårt land har av ålder inneburit, att de
människor som bygga och bo på en ort förenas om handhavande av
sådana angelägenheter, som på grund av grannskapet bliva gemensamma för dem. De menigheter, som sålunda uppburit självstyrelsen i orterna, hava emellertid icke under alla tider haft
samma gestaltning och verkat i samma former.
Medlem av stadskommun, hette det i 1862 års kommunalförordning, är en var som är där mantalsskriven ävensom var och en
vilken, utan att vara i kommunen mantalsskriven, därstädes är
för fast egendom eller inkomst av kapital eller arbete till allmän bevillning uppförd. Beslutanderätten skulle utövas i en ny
form, nämligen genom stadsfullmäktige valda efter en graderad
röstskala, så att de högst beskattade fingo ett dominerande inflytande.
Dessa regler innebura i städernas förvaltning en revolutionerande nyhet. städerna voro fordomdags byggnadsstenar i ståndssamhällets konstrika byggnad och hade där sina bestämda funktioner att fylla. Borgare blev blott den som sökte burskap och
antogs av magistraten, och det var f. ö. icke lätt att vinna burskap i t. ex. ett hantverk, om de borgare som förut idkade det
satte sig däremot. De som med vederbörligt tillstånd idkade handel och hantverk i en stad – på en del håll också andra yrkesidkare- bildade borgerskapets slutna krets, och det var i borgerskapets hand som självstyrelsen låg. Sin rätt utövade de dels
på allmänna rådstugor inför magistraten, dels genom städernas
Ur ett högtidstal vicl medborgarfest i Gävle 14 jan. 1938 till högticllighållancle av
75-årsminnet av stadsfullmäktigeinstitutionens tillkomst. 1862 års kommunalförordningar trädde i kTaft elen l jan. 1863.
10
Kommunalreformen i städerna
äldste, bland vilka inga andra än borgare kunde taga säte och
stämma. Å ven borgerskapets organisationer: skrån, societeter
o. s. v.- motsvarigheter till nutidens fackföreningar, arbetsgivareorganisationer och producentsammanslutningar i övrigt – hade
uppgifter att fylla i städernas förvaltning. På ett egendomligt sätt
togos sålunda sammanslutningar, som egentligen hade privata,
egennyttiga intressen, i det allmännas tjänst. Andra samhällsklasser, som funnos i städerna, gesäller, arbetare och drängar,
präster, lärare, officerare och ämbetsmän, voro icke fullmyndiga
medborgare, så länge staden hade karaktären av en yrkeskorporation. Det inträffade väl småningom, att andra samhällselement
än de borgerliga drogos in i varjehanda stadsförvaltningsbestyr,
som angingo även dem; de beskattades för sådana ändamål som
fattigvård och brandväsen, de fingo plats i nämnder och styrelser
o. s. v. Och på sockenstämmorna, som voro härdarna för landsbygdens självstyrelse men även förekommo i städerna, visste man
i regel ej av någon ståndsskillnad; de voro kyrkliga skapelser,
och kyrkan hävdade redan på den tid då ståndsmotsatserna voro
som skarpast den kristliga och allmänmänskliga jämlikhetens
grundsatser. Men det var först 1863 som borgerskapets särställning helt upphävdes. De regler jag nyss citerade ur kommunalförordningen betydde, att ståndsgränserna sprängdes; medlemskapet av stadskommunen blev icke beroende av yrket. Det blev
icke heller beroende av vare sig medborgarnas egen eller stadens
vilja: den som slog sig ned i en stad eller köpte en fastighet eller
drev näring där infogades därmed enligt den nya lagstiftningen
utan vidare i kommunen. Kommunen blev en gemenskap, i vilken alla enligt lag hade del. Det var av stor betydelse, att på
detta sätt samhällselement, som förut stått främmande för varandra, organiserades till samfällt arbete för gemensamma angelägenheter. Sitt viktigaste synliga uttryck fick denna nya form
av självstyrelse i stadsfullmäktige, där grosshandlare och hantverkare, läroverkslärare och ämbetsmän bänkades sida vid sida.
stadsfullmäktigeinstitutionen bär i sin ursprungliga gestalt sin
tids prägel. Detta framträder tydligast i det sätt varpå inflytandet utmättes genom rösträttsreglerna. Man såg i kommunen ett
slags bolag; det var därför som rösträtten graderades efter de
ekonomiska insatserna. Följden blev att vissa samhällsgrupper
alltjämt förblevo utestängda från varje reellt inflytande; jag tänker särskilt på kroppsarbetarklassen. Det kan också påpekas, att
11
Nils Herlitz
småhantverkarna icke kunde göra sig gällande på samma sätt
som i borgarsamhället. Om fyrkskalans herravälde i kommunalförvaltningen skall här intet allmänt omdöme fällas. Var tid
skall dömas med sina mått, och sker det, får det helt visst erkännas, att de fyrkvalda stadsfullmäktige mångenstädes utfört ett
mycket nyttigt arbete, som icke präglats av obehöriga klassynpunkter. Med den utveckling vårt samhälle genomgick under det
första halvseklet av stadsfullmäktigeinstitutionens tillvaro, måste
emellertid fyrkskalan alltmera framträda som en anomali; det
var naturligt, att den 1909 väsentligt modifierades för att nio år
senare helt avskaffas. Det betydde en omvälvning i städernas
styrelse som väl kan jämföras med den som inträffat 1862.
Också ur en annan synpunkt måste den ordning, som skapades
1862, numera för oss framstå som i viss mån präglat av en gången
tids åskådningar. Den innebar att den lokala samhörigheten,
grannelaget, skulle betyda allt, men sambandet med klass- och
yrkesbröder intet. Vi leva i en tid, då kommunikationsväsendets
utveckling skapat möjligheter för andra former av folklig självstyrelse än den som hänför sig till en viss ort. Och bland sådana
sammanslutningar med en vidare verkningskrets, som fått uppgifter att fylla inom den offentliga förvaltningen, märka vi just
sådana yrkeskorporationer, som påminna oss om gamla tiders borgerskap: fackföreningar:na i arbetslöshetspolitiken, jordbrukets
organisationer i jordbrukshjälpen o. s. v. Nutidens problem i
avseende på dessa organisationers förhållande till samhället äro
desamma som förr i tiden, då det gällde att göra borgerskapets
yrkessammanslutningar, som egentligen voro till för sina medlemmars egna intressen, till redskap för samhällsarbetet. Då vår
tids yrkeskorporationer tagas i anspråk för det samhälleliga arbetet, innebär det att den uråldriga svenska självstyrelsen finner
nya verksamhetsformer, spränger den trånga lokala ram, vari
den fordom var hänvisad att verka. Men ingalunda betyder det,
att den lokalt bestämda självstyrelsen skulle blivit av mindre
betydelse än förr. Så underbar och så omvälvande är icke den
moderna teknikens utveckling, att den förmår upphäva den eviga
lag, som gör oss människor beroende av våra grannar och i första
rummet hänvisar oss till samarbete och samförstånd med dem.
Vill man med några få ord beskriva den maktställning, som
tillades de 1863 nyinrättade stadsfullmäktige, kan man säga, att
12
Kommunalreformen i städerna
de berättigades att med vanliga majoritetsbeslut bestämma om
stadens gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter
och för dithörande ändamål beskatta kommunens medlemmar.
Detta kan tyckas enkelt och självklart, men betyder i själva verket ett stort steg i de svenska städernas utveckling.
Hur gick det till före 1863, då någonting skulle företagas i stadens förvaltning~ Jag tänker särskilt på föranstaltningar, som
voro förbundna med kostnader. Principen var egentligen den,
att borgerskapet skulle – som det hette – »förena sig». Det
gällde med andra ord att komma fram till en överenskommelse
som alla kunde vara med om, som var ett uttryck för allas samfällda vilja. En motspänstig minoritet kunde sålunda i princip
icke tvingas; mycket ofta hände därför, att ett nyttigt företag
sattes i gång av ett antal medborgare, som frivilligt förenat sig
därom, medan andra stodo utanför – ungefär såsom i vår tid
fria sammanslutningar verka för allmännyttiga ändamål, sociala,
kulturella o. s. v. Vad som gjordes i städerna hade sålunda i regel sin grundval i fri anslutning av medborgarna. Detta betydde
icke utan vidare, att den, som så ville, huru och när som helst
kunde ställa sig utanför det gemensamma arbetet. Den motspänstige fick för det första böja sig för nedärvd sedvana och gamla
överenskommelser mellan borgerskapet. Och han fick böja sig
även i ett annat fall: om Kungl. Maj:t föreskrev, att någonting
skulle ombesörjas av städerna i allmänhet eller av en särskild
stad; åtgärder för genomförande av dylika föreskrifter kunde genomföras med majoritetsbeslut. Den enskilde fick sålunda finna
sig i den ordning som bestod av ålder, och han kunde ej heller
göra motstånd, om regeringsmakten visade nya vägar för det
samhälleliga arbetet. Däremot hade grundprincipen sin fulla giltighet, om det blev fråga om att borgerskapet av egen drift skulle
utveckla och utvidga det gemensamma arbetet till nya områden.
Intet sådant företag kunde sättas i gång, förrän menigheten i sin
helhet eller åtminstone en övervägande del därav övertygats om
dess nytta och förmåtts att åtaga sig de bördor, som voro förenade med det.
För stadens förvaltning var denna ordning så till vida av oerhörd betydelse, som envar måste känna sig ha del i ansvaret
för de gemensamma företagen; det fanns icke samma utrymme
som nutilldags för surt missnöje med vad de makthavande åtgjort. Den förutsatte emellertid, om den ej skulle leda till orim- 13
~~~~-~-.~–~~ -~~ ——–
Nils Herlitz
liga resultat, en st~rkt utvecklad allmänanda. Det krävdes av
en god medborgare, att han skulle förmå samarbeta med andra
och taga hänsyn till deras intressen, att han skulle lyssna till
minoritetens mening om han hörde till majoriteten, och att han
skulle veta att frivilligt giva vika, om han stod inför en stark
opinion med en annan mening än hans. Det är ett gott vittnesbörd om dessa moraliska föreställningars styrka, att så mycket
gott kunde åstadkommas på frivillighetens grund. Otaliga byggnadsverk i våra städer utgöra än i dag ståtliga minnesmärken
över allmänanda och ansvarsmedvetande. Men å andra sidan gynnades den ansvarslöse, osolidariske nejsägaren. Betänksamhet
och försiktighet hörde till en kommunalmans främsta dygder.
Och mångenstädes fick gammal ordning bestå oförändrad i långliga tider utan hänsyn till nya tiders behov.
Det var sålunda något mycket viktigt som inträffade, då stadsfullmäktiges majoriteter fingo makt att handla och vandla oberoende av gammal nedärvd ordning och oberoende av Kungl.
Maj :ts föreskrifter. Framsynta kommunalpolitiker, med håg och
intresse för samhällsnyttiga företag, skulle icke längre vara hänvisade till att försöka övertyga alla motsträviga och likgiltiga.
Så snart mer än hälften av de förtroendemän, som sutto i stadsfullmäktige, blivit övertygade, var vägen banad för ett nytt företag. stadens medlemmar hade blott att underkasta sig, vad stadsfullmäktigemajoriteten beslöt. Icke heller frågades det i regel
efter regering, länsstyrelser eller magistrater; de fingo väl kontrollera att stadens verksamhet stannade inom sina lagliga gränser, men endast i undantagsfall fordrades deras godkännande av
stadsfullmäktiges beslut. stadsfullmäktigemajoriteternas frihet
hänförde sig till ett mycket vidsträckt område. Kommunalförordningen mödade sig icke med att utstaka det bit för bit. Den
hänvisade icke heller städerna att blott sysselsätta sig med bestämda angelägenheter som annorstädes angåvos i lag eller författning. Den öppnade portarna på vid gavel med sin allmänna,
för varje kommunalman välkända formel: gemensamma ordningsoch hushållningsangelägenheter. Det var inom detta vida fält, som
stadsfullmäktigemajoriteterna inbjödos att gestalta sina städers utveckling alltefter vad de funno nyttigt och gagneligt. På detta
sätt skapades de rättsliga grundvalarna för en handlingskraftig
kommunalpolitik med vida perspektiv. Överblickar man nu efter
75 år, vad som uträttats av vår kommunalförvaltning, enkanner- 14
Kommunalreformen i städerna
ligen i städerna, skall man ständigt påminnas om vad de betytt.
Om otaliga samhällsnyttiga företag kunna vi med ganska stor
visshet antaga, att de aldrig skulle kommit till stånd eller i varje
fall ej gjort samma nytta, om man måst vänta med dem, till
dess övertygelsen om deras nödvändighet hunnit fullt genomtränga stadsbefolkningen. Vad skulle det utan 1862 års kommunalförordning blivit av städernas hamnar och kommunikationsanstalter i övrigt, av gas- och elektricitetsverk, av sjukvård och
sociala föranstaltningar, av fastighets- och bostadspolitik!
När man närmare övertänker innebörden av 1862 års reform,
kan man i sanning komma att förvånas över dess djärvhet. Tvekade man icke att lägga en så vidsträckt makt i en majoritetsgrupps hand~ Förklaringen är den att man räknade med att majoritetens herravälde skulle vara liktydigt med det sunda förståndets, de goda argumentens seger. Man litade för det första på att
kloka och ansvarsmeqvetna mäns överläggningar i regel skulle
föra fram till de för samhället i det hela nyttigaste och bästa resultaten, och man tänkte sig, att dessa resultat av tankeutbytet
i regel skulle verka med sådan övertygande kraft, att alla samlade sig om dem. Den enhälliga överenskommelsen stod även
för dem som skrevo 1862 års kommunallagar som den ideala grundvalen för det samhälleliga arbetet. Kunde emellertid enighet
ej vinnas, voro icke blott de, utan överhuvud taget de flesta som
vid den tiden tänkte över samhälleliga frågor, ganska övertygade
om att den mening måste vara den riktigaste, den klokaste, den
nyttigaste, som kunde samla majoriteten i en krets av omdömesgilla män, vilka utan förutfattade meningar lyssnat till skäl och
motskäl. Ingen räknade med fasta grupper av meningsfränder,
varaktiga majoriteter och minoriteter med skilda program.
Från dessa utgångspunkter behövde 1862 års reform ej i begynnelsen te sig såsom alltför revolutionerande. Det var först
småningom som dess betydelse framträdde i hela sin räckvidd.
Vad majoritetsprincipen innebar det visade sig, då den homogenitet, som man räknat med, brast sönder, då olika meningsgrupper fylkade sig kring olika kommunalpolitiska program, då olika
klassers intressen började bryta sig mot varandra, då partiväsendet vann insteg i kommunernas förvaltning. Nu kunde fasta
majoriteter samla sig kring bestämda program och genomföra
dem utan hänsyn till minoritetens vilja. Nu kunde överläggningarna i nämnder, styrelser och fullmäktige bli till tomma formali- 15
2 -· 37838. Svensic Tidskrift 1938.
……..-
Nils Herlitz
teter, sedan majoriteten dekreterat sin vilja. Det var inför detta
perspektiv, som man för något mer än ett kvartsekel sedan gick
till en icke betydelselös begränsning av majoritetsprincipens herravälde: vid vissa beslut, bl. a. om anslag till nya ändamål och behov, måste två tredjedelar av stadsfullmäktige förena sig.
Ännu viktigare än denna legala begränsning är emellertid ett
annat förhållande. I svensk kommunalförvaltning leva än i dag
åskådningar, som skulle kunna uttryckas med orden: det är bäst
att taga skäl och försöka komma till enighet, så långt det är
möjligt. De föra med sig, att frågorna övervägas sakligt, icke
efter partiprogram. De föra med sig, att majoritetsmän lyssna
till minoriteter och låta sig övertygas av deras synpunkter om
de finna dem goda. De föra fram till lösningar som rättvist taga
hänsyn till olika med varandra stridande intressen. De föra med
sig, att beslut fattas i enighetens tecken och alltså framstå som
hela stadens, icke blott majoritetsgruppens. De föra med sig ett
gemensamt ansvar, som dämpar missbelåtenhet och olust. Jag skall
icke försöka att väga vad dessa båda principer – majoritetspolitikens och överenskommelsepolitikens – betyda i de svenska
städernas liv nutilldags. Säkert är, att de båda behövas. Vi
kunna icke umbära arvet från 1862. Majoriteten måste hava möjlighet att bestämma utvecklingens grundriktning. Men vi kunna
icke heller undvara viljan till samförstånd. Den är en lika dyrbar arvedel från århundraden av svensk stadspolitik. Icke minst
i vår tid, som har en benägenhet att splittra samhällslivet i skilda
intresseriktningar, är den oumbärlig.
Även en annan tanke från det förflutna har bevarat sin styrka
vid sidan av 1862 års ide om majoritetens makt över stadens utveckling. Jag tänker på vad staten betyder för det kommunala
livet. Kommunalförordningen ville minska statens förmynderskap; städerna skulle få forma sitt liv mera oberoende av regeringsmakten än de förut varit. Det blev också så; städerna ha
gått sina egna vägar, delvis mycket olika vägar. Men därvid har
det icke stannat. Staten har i själva verket i ständigt ökad omfattning ingripit i städernas kommunalstyrelse. Men dessa ingripanden hava efter 1862 för det mesta en annan karaktär än tidigare. För det första: staten verkar ej blott med bud och befallningar utan ock med de villkor den uppställer för åtnjutande
av ekonomiska bidrag som den består. För det andra: statens ingripanden hänföra sig icke så mycket till varje stad för sig som
16
Kommunalreformen i städerna
till städerna i gemen; de innebära med andra ord en utveckling
hän emot ökad likformighet och enhetlighet i det kommunala arbetet. Denna utveckling överspänner för övrigt icke enbart stä-
derna; allt vanligare hava sådana regler blivit, som ställa stad
och landsbygd på samma plan. För det tredje: den makt, som
träder städerna till mötes, är icke längre i främsta rummet regering och länsstyrelser. Det är riksdagen som drager upp linjerna
för det kommunala arbetet; självstyrelsen i orterna har därmed
kommit i ett organiskt sammanhang med den rikets självstyrelse
som har sin medelpunkt i riksdagen. Så har det blivit alltmera
uppenbart, att städerna icke äro till blott för sin egen skull,
att det icke blott är deras egna intressen de skola akta på, att de
hava uppgifter i hela rikets, hela folkets tjänst.
Vid sidan av stadsfullmäktige stod enligt 1862 års kommunalförordning magistraten, såsom stadens styrelse. Det var en urgammal institution som härmed fick en plats även i den nya organisationen. Borgmästare och råd voro av begynnelsen stadens
egentliga representation, närmast motsvarande våra dagars
stadsfullmäktige. Men då bestyren blevo för omfattande för att
kunna skötas vid sidan av borgerlig näring, hade magistraten
småningom omvandlats till ett ämbetsverk; borgmästarne och
många rådmän hade långt före 1862 blivit yrkestjänstemän. Det
hindrade icke, att magistraterna alltjämt hade en ledande ställning.
Hådstugan var en medelpunkt icke blott för rättsvården utan
också för stadens styrelse; även där kom den domarmässiga synen till användning, då det skulle skipas rättvisa mellan olika
intressen. Men på åtskilliga håll hade den borgerliga självkänslan rest sig emot en ledning, som uppfattades som ett byråkratiskt
ämbetsmannastyre. Det hade icke kunnat leda till att magistraten berövades sin centrala ställning i stadens förvaltning; dess
juridiska och administrativa sakkunskap kunde ej helt undvaras.
Men det hade lett till att för särskilda grenar av stadens förvaltning skapades varjehanda nämnder och styrelser med borgerligt
inslag, mångenstädes också med lekmannainslag frå:IJ. icke borgerligt håll. Detta hade i sin tur medfört en ganska betänklig
splittring, särskilt i den ekonomiska förvaltningen. För att övervinna den skapades under 1800-talets förra hälft i åtskilliga stä-
der särskilda nämnder och kommissioner- under namn av drät- 17
Nils Herlitz
selkammare, drätselkommissioner m. m. – som skulle svara för
en enhetlig, av magistraten oberoende ledning av finanserna.
Genom 1862 års kommunalförordning infördes drätselkammare,
för förvaltning av fastigheter och penningväsen, för uppbärande
av inkomster och verkställande av utbetalningar, i alla rikets
städer. Därmed fingo städerna vid sidan av magistraterna också
ett centralt finansförvaltande organ byggt på det medborgerliga
förtroendets grund. Men kommunalförordningen lade ej vikt vid
att noggrant utskifta ansvar och inflytande mellan de tre olika
element, som sålunda funnos inom städernas förvaltning, magistrat, drätselkammare och mångfalden av särskilda nämnder och
styrelser. Detta problem lämnades åt eftervärlden. Lagstiftningen
har ej mycket sysselsatt sig med det. Utvecklingen fick bero av
vad i varje stad befanns lämpligt och riktigt. Därför har också
förvaltningsorganisationen i Sveriges städer utvecklats på ett
sätt som trotsar varje försök till systematisk överblick. Några
ting kan man dock taga fasta på. För det första, att magistratens betydelse i städernas förvaltning undan för undan minskats. Ingenstädes är rådstugan numera en verklig medelpunkt
för det kommunala livet; karakteristiskt är att gällande lag icke
längre betecknar magistraten såsom stadens styrelse. I många
städer finnes ej längre någon magistrat och i ännu flera skall
den inom kort avskaffas. Drätselkammaren har däremot fått allt
större betydelse och mer och mer blivit det ledande organet i
städernas förvaltning.
Betraktar man kommunalstyrelsen ur dc enskilda kommunmedlemmarnas synpunkt, är det två regler i kommunalförordningen av 1862 som man stannar inför. Den ena angår deras ekonomiska prestationer: »Medlem av en stadskommun är … skyldig att till de utgifter, som för kommunens gemensamma behov
böra … uttaxeras, lämna bidrag i förhållande till den sammanlagda bevillning till staten …, som … blivit honom påförd.» Den
andra angår kommunmedlemmarnas skyldighet att deltaga i det
kommunala arbetet och går ut på att de i allmänhet icke kunna
vägra att åtaga sig stadsfullmäktigeuppdrag och vissa andra
uppdrag.
Att kommunmedlemmarna sålunda hade plikter mot det allmänna det var ingen nyhet från 1862. Tvärtom: stadens självstyrelse framstod i äldre tid kanske främst ur den synpunkten,
18
Kommunalreformen i städerna
att den förde med sig vad man kallade borgerlig tunga. Först
och främst voro borgarne – och i viss mån även andra stadsbor- skattskyldiga. Egendomligt var därvid, att man i mycket
stor utsträckning uttaxerade särskilda avgifter för särskilda ändamål. Sålunda kunde den enskilde få bidraga till magistratens
avlöning, till kyrkobyggnad, till skollärarens underhåll, till hamnarbeten o. s. v. Varje särskild sida av stadens verksamhet ställdes sålunda för skattdragarens ögon; det allmänna trädde honom
icke till mötes såsom ett abstrakt väsen, utan i sin konkreta gestaltning. Beskattningens specificering berodde framför allt därpå
att ofta särskilda regler måste gälla för varje särskild uttaxering. Man fick för det första i varje speciellt fall göra klart för
sig, vilka som voro skyldiga att bära bördan eller frivilligt
åtagit sig den. Vidare fördelades bördorna med hänsyn till det
intresse varje särskild kommunmedlem kunde antagas hava av
företaget. Sålunda fanns det i allmänhet, i följd av kungliga
föreskrifter eller överenskommelser mellan stadsborna, i varje
särskild stad en brokig mångfald av skatteformer, som utformades under ständiga strider och liksom avspeglade olika medborgarkategoriers förhållande till olika grenar av stadsförvaltningen.
Mycket ofta voro dessa anordningar av gammalt datum; de
kunde bestå i långliga tider, även då de icke just motsvarade en
ny tids krav. Ännu mera mångskiftande blir bilden, om man tar
hänsyn till förhållandena i alla rikets städer. Varje stad hade
sitt skattesystem, och städernas frihet ansågs icke minst bestå
däri, att de kunde beskatta sig själva på det sätt som varje stad
fann för sig lämpligast. Med skatteväsendets splittring följde en
egendomlig splittring i finansförvaltningen. Det fanns en förbryllande mångfald av skilda kassor och fonder, som var och .en reserverades för sina särskilda ändamål; det gick ju t. ex. icke an
att överskott av det som uttagits för skollärares underhåll i stället togs i anspråk för hamnbyggnad. De mångahanda särskilda
styrelser, varom förut talats, voro icke så mycket organ åt en
och samma enhet, staden, som åt fristående organisationer, var
och en för sitt särskilda ändamål. Endast i ringa mån övervanns
splittringen genom drätselkammare och dylika organ för en samfälld finansförvaltning.
Men penninghushållningen är en sen företeelse i vår ekonomiska historia, och borgarens plikter gingo icke enbart ut på att
betala pengar. Det allmännas anspråk kommo honom till mötes
19
Nils Herlitz
i ännu konkretare och påtagligare former. Han kunde få anskaffa
materialier till ett rådhusbygge och svara för dagsverken därvid.
Ordningen på gatorna upprätthölls mångenstädes så, att borgarna turvis fungerade som ordningsmän, anordnade brandvakt
o. s. v. De fattiga kunde få sitt underhåll genom att gå omkring
i hemmen. Militärmanskap, som skulle inkvarteras, fingo borgarna likaledes taga emot. skjutshållning fingo de i stadgad ordning sörja för. Gatuanläggning och renhållning var i allmänhet
fastighetsägarnas sak. En mångfald olika tjänster och uppdrag
brukade gå i tur bland borgerskapet. Det fanns t. ex. kyrkoföreståndare, väghövitsmän, snöfogdar, skjutsrättare, byggnadsborgare som kontrollerade byggnadsväsendet, o. s. v. Därtill kom
ledamotskapet i stadens äldste och i mångahanda nämnder och
styrelser, som kanske ibland eftertraktades för den makt och det
inflytande det medförde, men väl oftast räknades som en ganska
betungande börda, i synnerhet som det fanns mycket mindre än
nu för tiden av avlönade tjänstemän.
Ännu ett drag bör fullständiga bilden av borgerskapets plikter i gammal tid. Just i utövningell- av sin borgerliga näring ansågos borgarue utföra en sorts allmän tjänst. Man skall icke
glömma, att det i äldre tid räknades som en allmän angelägenhet att leda och reglera det produktiva livets krafter till största
möjliga nytta för det hela. Den, som vunnit burskap som köpman, hade till uppgift att försörja staden och riket med nyttiga
varor, och ledamöterna av skomakarämbetet hade till ämbetsplikt att tillverka skor åt borgerskapet. I enlighet med tidens
åskådning vakade myndigheterna över det sätt, varpå borgerskapet fullgjorde sina plikter som näringsidkare.
Så stod borgarens liv helt och hållet i den offentliga tjänstens,
de offentliga plikternas tecken. Det fanns väl pliktförsummelse
då som nu, egenvilja och egennytta. Men själva medvetandet om
plikterna mot det allmänna hölls levande på ett sätt, som man
nuförtiden har svårt att göra klart för sig. Samhället var allestädes närvarande med sina krav, i det dagliga arbetet i verkstad och köpmanskontor såväl som i de mångahanda sysslorna för
gemensamma ändamål och i skattebidragen, som oavlåtligen
åskådliggjorde de olika föremålen för stadens förvaltning.
Betänker man mot denna bakgrund, hur 1862 års kommunalförordning gestaltade medborgarnes förhållande till staden, stannar man till en början inför skatteplikten.
20
Kornmunalrcfonnen i städerna
Det väsentliga nya var att man skapade en allmän norm för
medborgarens bidragsplikt, en norm, som var avpassad för stadsförvaltningens behov i det hela och avsedd att komma till användning i alla rikets städer. Man uppgav att utmäta varje särskild bidragsform efter det intresse som det därmed avsedda ändamålet kunde hava för olika kategorier av skattedragare. Man avstod frän att räkna ut, i vad mån den eller den åtgärden kunde
tänkas gagna den ene och den andre. Man ville icke längre hava
stadens förvaltning baserad på en mångfald av speciella uppgö-
relser mellan dem som voro eller antogos vara intresserade av
den ena och den andra föranstaltningen. Man utgick i stället
från att samhällets behov i stort sett voro gemensamma för alla,
och man ställde varje särskild medborgare iniör dessa samlade
behov. ~Haden blev på ett helt annat sätt än förut en enhet, och
man appellerade till medborgarnas samhörighet med denna enhet i stället för till deras intresse av olika företag. Normen för
den förenhetligade bidragsplikten fann man i de regler som gällde
för beskattningen till staten. stats- och kommunalbeskattning gestaltades efter ett och samma schema. Den nya principen om medborgarnas likställighet genomfördes ej i ett slag. Men det dröjde
icke Hinge, förriin den blev allmänt tillämpad – ett gott vittneshörd om den samhörighetskänsla som städernas självstyrelse
trots all splittring åstadkommit. Rester av den gamla ordningen
Levarades nästan endast i den formen, att fastighetsägare fingo
bära särskilda kostnader för gatuunderhåll, renhållning och dylikt.
Skatteviisendets förenkling skapade förutsättningarna för en
mera planmässig finanspolitik än den som förut varit möjlig.
Då uttaxeringen icke längre skedde för särskilda ändamål efter
särskilda grunder, utan för stadens behov i allmänhet, kunde
man släppa dc ängsliga hänsyn, som förut bundit användningen
av stadens medel, och fritt taga dem i anspråk, var helst de behövdes. Det var tack vare denna nya ordning som drätselkamrarue kunde bliva vad de blcvo i städernas finansförvaltning.
s~l löste 1862 års kommunalförordning finansiella problem, som
redan sysselsatt äldre generationer. Men samhällslivets problem
lösas blott för stunden, och de som löstes 1862 hava framträtt
även i senare tid.
Frågan för normerna för kommunalbeskattningen är ju välbekant även för vår tid. Grundsatsen att den kommunala beskattningen i stort sett skall äga rum efter en för hela riket gäl- 21
Nils Herlitz
lande skala står visserligen fast. Ingen tänker hos oss på att låta
varje stad gestalta sitt skatteväsen efter eget tycke. Men sambandet mellan den statliga och den kommunala beskattningen har
blivit upplöst. Och därvid har den för äldre kommunalstyrelse
så karakteristiska tanken, att beskattningen icke blott skall rätta
sig efter förmågan, utan också efter olika skattdragares intresse,
betecknande nog, kommit till heders just i kommunalbeskattningen. Jag erinrar särskilt därom, att den särskilda fastighetsbeskattningen har sin grund i det särskilda intresse som för fastighetsägarna anses vara förbundet med den kommunala verksamheten. På ett ännu påtagligare sätt framträda liknande tankar i de särskilda kostnader för gatuväsendet som fastighetsägarna få bära. Och då städerna uttaga avgifter för gas, vatten
och elektricitet, som väsentligt överstiga deras egna kostnader
och bidraga till finansieringen av stadens utgifter i allmänhet,
sker likaledes en avvikelse från den likställighetsgrundsats, som
1862 sattes i högsätet. I vilken utsträckning på dessa vägar en
särbeskattning av vissa grupper av stadsmedlemmar skall äga
rum, det är för närvarande runt om i Sveriges städer en livligt
debatterad fråga. Diskussionerna erinra om dem, som i gammal
tid fördes om beskattningens rätta gestaltning.
Vi återvända till kommunalförordningen med en ny fråga.
Vad blev det av de många plikter, som vid sidan av skatteplikten åvilade städernas befolkningT
Med avseende på dem bildar kommunalförordningen ingen avgörande vändpunkt. J\Ien småningom inträdde en förändring.
De ideella band som knutit stadsmenigheten vid det offentliga
arbetet lossnade efter hand mer och mer. Borgerskapet hade efter
näringsfrihetens genomförande 1864 icke på långt när samma betydelse som förr. Det kom icke i fråga att kräva att den frie nä-
ringsidkaren skulle driva sin näring såsom någon sorts allmän
tjänst. Tjänstemäns och kommunalarbetares arbete trädde alltmer i stället för medborgerlig tjänst. De många menighetsbestyren avvecklades mer och mer. Vad som stod kvar var huvudsakligen den i kommunalförordningen reglerade skyldigheten att
mottaga val till stadsfullmäktige och motsvarande skyldighet i
avseende å andra liknande uppdrag. Det var sålunda egentligen
den skyldighet, med vilken ära och makt kunde följa, som hölls
vid liv. Det som blott betydde möda, arbete och kostnad försvann
för det mesta. Medborgarna kommo att stå i personligt förhållande
22
Kommunalreformen i städerna
till stadsförvaltningen i den mån de styrde och bestämde, icke
längre såsom enbart tjänande och arbetande. Det organiska sambandet mellan det offentliga arbetet och medborgarna löstes så-
lunda mer och mer, och de mångahanda plikterna avlöstes alltmer av en enda, den som uttrycktes på debetsedeln.
Denna förändring har varit en ofrånkomlig konsekvens av den
moderna samhällsutvecklingen. Nutidens förvaltningsuppgifter
äro för komplicerade och framför allt för omfattande för att
kunna lösas av den medborgerliga arbetskraften. Men det är av
vikt att fasthålla att det är någonting icke oväsentligt som därmed gått förlorat. Det är av avgörande betydelse för ett samhälles sundhet, att det allmänna lever i människornas sinnen, att
människorna äro medvetna om det samhälle de leva i. Ett så-
dant medvetande höjer dem över deras egen privata intressesfär,
vänjer dem att oavlåtligen väga det allmännas krav mot de enskildas anspråk. Men ett sådant medborgerligt medvetande kan
icke på ett bättre sätt hållas levande än genom offentliga arbetsuppgifter, som giva åt den enskilde hans del- större eller mindre
– i ansvaret för det helas trivsel. Den minsta syssla i det allmännas tjänst kan på ett märkligt sätt skänka lyftning åt en
människas liv. Man kan fråga sig om icke det medborgerliga
sinnelaget, den ansvarsmedvetna synen på allmänna angelägenheter ’förlorat på att så mycket av de gamla banden brustit, att
människorna i så hög grad lämnats åt sina egna omsorger och
möta det allmänna nästan blott i skattekravets form.
Minnet av kommunalreformen kan giva anledning att uttala en
förhoppning, att det kommunala arbetet allt framdeles liksom i
gamla ticler måtte kunna – ur alla klasser, ur alla partier- fostra
en elit av medborgare, som äro något mer än undersåtar, som veta
att i någon mån se samhällets problem ovanifrån, från det allmännas synpunkt. Måtte det hålla vid makt elen eviga och ofrånkomliga sanningen, att samhället icke kan bestå utan medborgare,
som äro medvetna om plikter och ansvar mot det allmänna och
villigt hörsamma dess krav. Och måtte det alltjämt såsom i gamla
ticler stå klart, att det krav, som staden och fosterlandet ställer
på medborgarna, först och sist går ut på att de skola veta att
under ömsesidig hänsyn samråda och samverka till gemensamt
bästa. Så, men enelast så, kan det kommunala arbetet framdeles
såsom hitintills fostra ett fritt, i ordets djupaste mening självstyrande folk.
23
I STÄDERNA
ETT SJUTTIOFEMÅRSMINNE
Av professor NILS IIERLITZ, Djursholm
SJALVSTYHELSEN i vårt land har av ålder inneburit, att de
människor som bygga och bo på en ort förenas om handhavande av
sådana angelägenheter, som på grund av grannskapet bliva gemensamma för dem. De menigheter, som sålunda uppburit självstyrelsen i orterna, hava emellertid icke under alla tider haft
samma gestaltning och verkat i samma former.
Medlem av stadskommun, hette det i 1862 års kommunalförordning, är en var som är där mantalsskriven ävensom var och en
vilken, utan att vara i kommunen mantalsskriven, därstädes är
för fast egendom eller inkomst av kapital eller arbete till allmän bevillning uppförd. Beslutanderätten skulle utövas i en ny
form, nämligen genom stadsfullmäktige valda efter en graderad
röstskala, så att de högst beskattade fingo ett dominerande inflytande.
Dessa regler innebura i städernas förvaltning en revolutionerande nyhet. städerna voro fordomdags byggnadsstenar i ståndssamhällets konstrika byggnad och hade där sina bestämda funktioner att fylla. Borgare blev blott den som sökte burskap och
antogs av magistraten, och det var f. ö. icke lätt att vinna burskap i t. ex. ett hantverk, om de borgare som förut idkade det
satte sig däremot. De som med vederbörligt tillstånd idkade handel och hantverk i en stad – på en del håll också andra yrkesidkare- bildade borgerskapets slutna krets, och det var i borgerskapets hand som självstyrelsen låg. Sin rätt utövade de dels
på allmänna rådstugor inför magistraten, dels genom städernas
Ur ett högtidstal vicl medborgarfest i Gävle 14 jan. 1938 till högticllighållancle av
75-årsminnet av stadsfullmäktigeinstitutionens tillkomst. 1862 års kommunalförordningar trädde i kTaft elen l jan. 1863.
10
Kommunalreformen i städerna
äldste, bland vilka inga andra än borgare kunde taga säte och
stämma. Å ven borgerskapets organisationer: skrån, societeter
o. s. v.- motsvarigheter till nutidens fackföreningar, arbetsgivareorganisationer och producentsammanslutningar i övrigt – hade
uppgifter att fylla i städernas förvaltning. På ett egendomligt sätt
togos sålunda sammanslutningar, som egentligen hade privata,
egennyttiga intressen, i det allmännas tjänst. Andra samhällsklasser, som funnos i städerna, gesäller, arbetare och drängar,
präster, lärare, officerare och ämbetsmän, voro icke fullmyndiga
medborgare, så länge staden hade karaktären av en yrkeskorporation. Det inträffade väl småningom, att andra samhällselement
än de borgerliga drogos in i varjehanda stadsförvaltningsbestyr,
som angingo även dem; de beskattades för sådana ändamål som
fattigvård och brandväsen, de fingo plats i nämnder och styrelser
o. s. v. Och på sockenstämmorna, som voro härdarna för landsbygdens självstyrelse men även förekommo i städerna, visste man
i regel ej av någon ståndsskillnad; de voro kyrkliga skapelser,
och kyrkan hävdade redan på den tid då ståndsmotsatserna voro
som skarpast den kristliga och allmänmänskliga jämlikhetens
grundsatser. Men det var först 1863 som borgerskapets särställning helt upphävdes. De regler jag nyss citerade ur kommunalförordningen betydde, att ståndsgränserna sprängdes; medlemskapet av stadskommunen blev icke beroende av yrket. Det blev
icke heller beroende av vare sig medborgarnas egen eller stadens
vilja: den som slog sig ned i en stad eller köpte en fastighet eller
drev näring där infogades därmed enligt den nya lagstiftningen
utan vidare i kommunen. Kommunen blev en gemenskap, i vilken alla enligt lag hade del. Det var av stor betydelse, att på
detta sätt samhällselement, som förut stått främmande för varandra, organiserades till samfällt arbete för gemensamma angelägenheter. Sitt viktigaste synliga uttryck fick denna nya form
av självstyrelse i stadsfullmäktige, där grosshandlare och hantverkare, läroverkslärare och ämbetsmän bänkades sida vid sida.
stadsfullmäktigeinstitutionen bär i sin ursprungliga gestalt sin
tids prägel. Detta framträder tydligast i det sätt varpå inflytandet utmättes genom rösträttsreglerna. Man såg i kommunen ett
slags bolag; det var därför som rösträtten graderades efter de
ekonomiska insatserna. Följden blev att vissa samhällsgrupper
alltjämt förblevo utestängda från varje reellt inflytande; jag tänker särskilt på kroppsarbetarklassen. Det kan också påpekas, att
11
Nils Herlitz
småhantverkarna icke kunde göra sig gällande på samma sätt
som i borgarsamhället. Om fyrkskalans herravälde i kommunalförvaltningen skall här intet allmänt omdöme fällas. Var tid
skall dömas med sina mått, och sker det, får det helt visst erkännas, att de fyrkvalda stadsfullmäktige mångenstädes utfört ett
mycket nyttigt arbete, som icke präglats av obehöriga klassynpunkter. Med den utveckling vårt samhälle genomgick under det
första halvseklet av stadsfullmäktigeinstitutionens tillvaro, måste
emellertid fyrkskalan alltmera framträda som en anomali; det
var naturligt, att den 1909 väsentligt modifierades för att nio år
senare helt avskaffas. Det betydde en omvälvning i städernas
styrelse som väl kan jämföras med den som inträffat 1862.
Också ur en annan synpunkt måste den ordning, som skapades
1862, numera för oss framstå som i viss mån präglat av en gången
tids åskådningar. Den innebar att den lokala samhörigheten,
grannelaget, skulle betyda allt, men sambandet med klass- och
yrkesbröder intet. Vi leva i en tid, då kommunikationsväsendets
utveckling skapat möjligheter för andra former av folklig självstyrelse än den som hänför sig till en viss ort. Och bland sådana
sammanslutningar med en vidare verkningskrets, som fått uppgifter att fylla inom den offentliga förvaltningen, märka vi just
sådana yrkeskorporationer, som påminna oss om gamla tiders borgerskap: fackföreningar:na i arbetslöshetspolitiken, jordbrukets
organisationer i jordbrukshjälpen o. s. v. Nutidens problem i
avseende på dessa organisationers förhållande till samhället äro
desamma som förr i tiden, då det gällde att göra borgerskapets
yrkessammanslutningar, som egentligen voro till för sina medlemmars egna intressen, till redskap för samhällsarbetet. Då vår
tids yrkeskorporationer tagas i anspråk för det samhälleliga arbetet, innebär det att den uråldriga svenska självstyrelsen finner
nya verksamhetsformer, spränger den trånga lokala ram, vari
den fordom var hänvisad att verka. Men ingalunda betyder det,
att den lokalt bestämda självstyrelsen skulle blivit av mindre
betydelse än förr. Så underbar och så omvälvande är icke den
moderna teknikens utveckling, att den förmår upphäva den eviga
lag, som gör oss människor beroende av våra grannar och i första
rummet hänvisar oss till samarbete och samförstånd med dem.
Vill man med några få ord beskriva den maktställning, som
tillades de 1863 nyinrättade stadsfullmäktige, kan man säga, att
12
Kommunalreformen i städerna
de berättigades att med vanliga majoritetsbeslut bestämma om
stadens gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter
och för dithörande ändamål beskatta kommunens medlemmar.
Detta kan tyckas enkelt och självklart, men betyder i själva verket ett stort steg i de svenska städernas utveckling.
Hur gick det till före 1863, då någonting skulle företagas i stadens förvaltning~ Jag tänker särskilt på föranstaltningar, som
voro förbundna med kostnader. Principen var egentligen den,
att borgerskapet skulle – som det hette – »förena sig». Det
gällde med andra ord att komma fram till en överenskommelse
som alla kunde vara med om, som var ett uttryck för allas samfällda vilja. En motspänstig minoritet kunde sålunda i princip
icke tvingas; mycket ofta hände därför, att ett nyttigt företag
sattes i gång av ett antal medborgare, som frivilligt förenat sig
därom, medan andra stodo utanför – ungefär såsom i vår tid
fria sammanslutningar verka för allmännyttiga ändamål, sociala,
kulturella o. s. v. Vad som gjordes i städerna hade sålunda i regel sin grundval i fri anslutning av medborgarna. Detta betydde
icke utan vidare, att den, som så ville, huru och när som helst
kunde ställa sig utanför det gemensamma arbetet. Den motspänstige fick för det första böja sig för nedärvd sedvana och gamla
överenskommelser mellan borgerskapet. Och han fick böja sig
även i ett annat fall: om Kungl. Maj:t föreskrev, att någonting
skulle ombesörjas av städerna i allmänhet eller av en särskild
stad; åtgärder för genomförande av dylika föreskrifter kunde genomföras med majoritetsbeslut. Den enskilde fick sålunda finna
sig i den ordning som bestod av ålder, och han kunde ej heller
göra motstånd, om regeringsmakten visade nya vägar för det
samhälleliga arbetet. Däremot hade grundprincipen sin fulla giltighet, om det blev fråga om att borgerskapet av egen drift skulle
utveckla och utvidga det gemensamma arbetet till nya områden.
Intet sådant företag kunde sättas i gång, förrän menigheten i sin
helhet eller åtminstone en övervägande del därav övertygats om
dess nytta och förmåtts att åtaga sig de bördor, som voro förenade med det.
För stadens förvaltning var denna ordning så till vida av oerhörd betydelse, som envar måste känna sig ha del i ansvaret
för de gemensamma företagen; det fanns icke samma utrymme
som nutilldags för surt missnöje med vad de makthavande åtgjort. Den förutsatte emellertid, om den ej skulle leda till orim- 13
~~~~-~-.~–~~ -~~ ——–
Nils Herlitz
liga resultat, en st~rkt utvecklad allmänanda. Det krävdes av
en god medborgare, att han skulle förmå samarbeta med andra
och taga hänsyn till deras intressen, att han skulle lyssna till
minoritetens mening om han hörde till majoriteten, och att han
skulle veta att frivilligt giva vika, om han stod inför en stark
opinion med en annan mening än hans. Det är ett gott vittnesbörd om dessa moraliska föreställningars styrka, att så mycket
gott kunde åstadkommas på frivillighetens grund. Otaliga byggnadsverk i våra städer utgöra än i dag ståtliga minnesmärken
över allmänanda och ansvarsmedvetande. Men å andra sidan gynnades den ansvarslöse, osolidariske nejsägaren. Betänksamhet
och försiktighet hörde till en kommunalmans främsta dygder.
Och mångenstädes fick gammal ordning bestå oförändrad i långliga tider utan hänsyn till nya tiders behov.
Det var sålunda något mycket viktigt som inträffade, då stadsfullmäktiges majoriteter fingo makt att handla och vandla oberoende av gammal nedärvd ordning och oberoende av Kungl.
Maj :ts föreskrifter. Framsynta kommunalpolitiker, med håg och
intresse för samhällsnyttiga företag, skulle icke längre vara hänvisade till att försöka övertyga alla motsträviga och likgiltiga.
Så snart mer än hälften av de förtroendemän, som sutto i stadsfullmäktige, blivit övertygade, var vägen banad för ett nytt företag. stadens medlemmar hade blott att underkasta sig, vad stadsfullmäktigemajoriteten beslöt. Icke heller frågades det i regel
efter regering, länsstyrelser eller magistrater; de fingo väl kontrollera att stadens verksamhet stannade inom sina lagliga gränser, men endast i undantagsfall fordrades deras godkännande av
stadsfullmäktiges beslut. stadsfullmäktigemajoriteternas frihet
hänförde sig till ett mycket vidsträckt område. Kommunalförordningen mödade sig icke med att utstaka det bit för bit. Den
hänvisade icke heller städerna att blott sysselsätta sig med bestämda angelägenheter som annorstädes angåvos i lag eller författning. Den öppnade portarna på vid gavel med sin allmänna,
för varje kommunalman välkända formel: gemensamma ordningsoch hushållningsangelägenheter. Det var inom detta vida fält, som
stadsfullmäktigemajoriteterna inbjödos att gestalta sina städers utveckling alltefter vad de funno nyttigt och gagneligt. På detta
sätt skapades de rättsliga grundvalarna för en handlingskraftig
kommunalpolitik med vida perspektiv. Överblickar man nu efter
75 år, vad som uträttats av vår kommunalförvaltning, enkanner- 14
Kommunalreformen i städerna
ligen i städerna, skall man ständigt påminnas om vad de betytt.
Om otaliga samhällsnyttiga företag kunna vi med ganska stor
visshet antaga, att de aldrig skulle kommit till stånd eller i varje
fall ej gjort samma nytta, om man måst vänta med dem, till
dess övertygelsen om deras nödvändighet hunnit fullt genomtränga stadsbefolkningen. Vad skulle det utan 1862 års kommunalförordning blivit av städernas hamnar och kommunikationsanstalter i övrigt, av gas- och elektricitetsverk, av sjukvård och
sociala föranstaltningar, av fastighets- och bostadspolitik!
När man närmare övertänker innebörden av 1862 års reform,
kan man i sanning komma att förvånas över dess djärvhet. Tvekade man icke att lägga en så vidsträckt makt i en majoritetsgrupps hand~ Förklaringen är den att man räknade med att majoritetens herravälde skulle vara liktydigt med det sunda förståndets, de goda argumentens seger. Man litade för det första på att
kloka och ansvarsmeqvetna mäns överläggningar i regel skulle
föra fram till de för samhället i det hela nyttigaste och bästa resultaten, och man tänkte sig, att dessa resultat av tankeutbytet
i regel skulle verka med sådan övertygande kraft, att alla samlade sig om dem. Den enhälliga överenskommelsen stod även
för dem som skrevo 1862 års kommunallagar som den ideala grundvalen för det samhälleliga arbetet. Kunde emellertid enighet
ej vinnas, voro icke blott de, utan överhuvud taget de flesta som
vid den tiden tänkte över samhälleliga frågor, ganska övertygade
om att den mening måste vara den riktigaste, den klokaste, den
nyttigaste, som kunde samla majoriteten i en krets av omdömesgilla män, vilka utan förutfattade meningar lyssnat till skäl och
motskäl. Ingen räknade med fasta grupper av meningsfränder,
varaktiga majoriteter och minoriteter med skilda program.
Från dessa utgångspunkter behövde 1862 års reform ej i begynnelsen te sig såsom alltför revolutionerande. Det var först
småningom som dess betydelse framträdde i hela sin räckvidd.
Vad majoritetsprincipen innebar det visade sig, då den homogenitet, som man räknat med, brast sönder, då olika meningsgrupper fylkade sig kring olika kommunalpolitiska program, då olika
klassers intressen började bryta sig mot varandra, då partiväsendet vann insteg i kommunernas förvaltning. Nu kunde fasta
majoriteter samla sig kring bestämda program och genomföra
dem utan hänsyn till minoritetens vilja. Nu kunde överläggningarna i nämnder, styrelser och fullmäktige bli till tomma formali- 15
2 -· 37838. Svensic Tidskrift 1938.
……..-
Nils Herlitz
teter, sedan majoriteten dekreterat sin vilja. Det var inför detta
perspektiv, som man för något mer än ett kvartsekel sedan gick
till en icke betydelselös begränsning av majoritetsprincipens herravälde: vid vissa beslut, bl. a. om anslag till nya ändamål och behov, måste två tredjedelar av stadsfullmäktige förena sig.
Ännu viktigare än denna legala begränsning är emellertid ett
annat förhållande. I svensk kommunalförvaltning leva än i dag
åskådningar, som skulle kunna uttryckas med orden: det är bäst
att taga skäl och försöka komma till enighet, så långt det är
möjligt. De föra med sig, att frågorna övervägas sakligt, icke
efter partiprogram. De föra med sig, att majoritetsmän lyssna
till minoriteter och låta sig övertygas av deras synpunkter om
de finna dem goda. De föra fram till lösningar som rättvist taga
hänsyn till olika med varandra stridande intressen. De föra med
sig, att beslut fattas i enighetens tecken och alltså framstå som
hela stadens, icke blott majoritetsgruppens. De föra med sig ett
gemensamt ansvar, som dämpar missbelåtenhet och olust. Jag skall
icke försöka att väga vad dessa båda principer – majoritetspolitikens och överenskommelsepolitikens – betyda i de svenska
städernas liv nutilldags. Säkert är, att de båda behövas. Vi
kunna icke umbära arvet från 1862. Majoriteten måste hava möjlighet att bestämma utvecklingens grundriktning. Men vi kunna
icke heller undvara viljan till samförstånd. Den är en lika dyrbar arvedel från århundraden av svensk stadspolitik. Icke minst
i vår tid, som har en benägenhet att splittra samhällslivet i skilda
intresseriktningar, är den oumbärlig.
Även en annan tanke från det förflutna har bevarat sin styrka
vid sidan av 1862 års ide om majoritetens makt över stadens utveckling. Jag tänker på vad staten betyder för det kommunala
livet. Kommunalförordningen ville minska statens förmynderskap; städerna skulle få forma sitt liv mera oberoende av regeringsmakten än de förut varit. Det blev också så; städerna ha
gått sina egna vägar, delvis mycket olika vägar. Men därvid har
det icke stannat. Staten har i själva verket i ständigt ökad omfattning ingripit i städernas kommunalstyrelse. Men dessa ingripanden hava efter 1862 för det mesta en annan karaktär än tidigare. För det första: staten verkar ej blott med bud och befallningar utan ock med de villkor den uppställer för åtnjutande
av ekonomiska bidrag som den består. För det andra: statens ingripanden hänföra sig icke så mycket till varje stad för sig som
16
Kommunalreformen i städerna
till städerna i gemen; de innebära med andra ord en utveckling
hän emot ökad likformighet och enhetlighet i det kommunala arbetet. Denna utveckling överspänner för övrigt icke enbart stä-
derna; allt vanligare hava sådana regler blivit, som ställa stad
och landsbygd på samma plan. För det tredje: den makt, som
träder städerna till mötes, är icke längre i främsta rummet regering och länsstyrelser. Det är riksdagen som drager upp linjerna
för det kommunala arbetet; självstyrelsen i orterna har därmed
kommit i ett organiskt sammanhang med den rikets självstyrelse
som har sin medelpunkt i riksdagen. Så har det blivit alltmera
uppenbart, att städerna icke äro till blott för sin egen skull,
att det icke blott är deras egna intressen de skola akta på, att de
hava uppgifter i hela rikets, hela folkets tjänst.
Vid sidan av stadsfullmäktige stod enligt 1862 års kommunalförordning magistraten, såsom stadens styrelse. Det var en urgammal institution som härmed fick en plats även i den nya organisationen. Borgmästare och råd voro av begynnelsen stadens
egentliga representation, närmast motsvarande våra dagars
stadsfullmäktige. Men då bestyren blevo för omfattande för att
kunna skötas vid sidan av borgerlig näring, hade magistraten
småningom omvandlats till ett ämbetsverk; borgmästarne och
många rådmän hade långt före 1862 blivit yrkestjänstemän. Det
hindrade icke, att magistraterna alltjämt hade en ledande ställning.
Hådstugan var en medelpunkt icke blott för rättsvården utan
också för stadens styrelse; även där kom den domarmässiga synen till användning, då det skulle skipas rättvisa mellan olika
intressen. Men på åtskilliga håll hade den borgerliga självkänslan rest sig emot en ledning, som uppfattades som ett byråkratiskt
ämbetsmannastyre. Det hade icke kunnat leda till att magistraten berövades sin centrala ställning i stadens förvaltning; dess
juridiska och administrativa sakkunskap kunde ej helt undvaras.
Men det hade lett till att för särskilda grenar av stadens förvaltning skapades varjehanda nämnder och styrelser med borgerligt
inslag, mångenstädes också med lekmannainslag frå:IJ. icke borgerligt håll. Detta hade i sin tur medfört en ganska betänklig
splittring, särskilt i den ekonomiska förvaltningen. För att övervinna den skapades under 1800-talets förra hälft i åtskilliga stä-
der särskilda nämnder och kommissioner- under namn av drät- 17
Nils Herlitz
selkammare, drätselkommissioner m. m. – som skulle svara för
en enhetlig, av magistraten oberoende ledning av finanserna.
Genom 1862 års kommunalförordning infördes drätselkammare,
för förvaltning av fastigheter och penningväsen, för uppbärande
av inkomster och verkställande av utbetalningar, i alla rikets
städer. Därmed fingo städerna vid sidan av magistraterna också
ett centralt finansförvaltande organ byggt på det medborgerliga
förtroendets grund. Men kommunalförordningen lade ej vikt vid
att noggrant utskifta ansvar och inflytande mellan de tre olika
element, som sålunda funnos inom städernas förvaltning, magistrat, drätselkammare och mångfalden av särskilda nämnder och
styrelser. Detta problem lämnades åt eftervärlden. Lagstiftningen
har ej mycket sysselsatt sig med det. Utvecklingen fick bero av
vad i varje stad befanns lämpligt och riktigt. Därför har också
förvaltningsorganisationen i Sveriges städer utvecklats på ett
sätt som trotsar varje försök till systematisk överblick. Några
ting kan man dock taga fasta på. För det första, att magistratens betydelse i städernas förvaltning undan för undan minskats. Ingenstädes är rådstugan numera en verklig medelpunkt
för det kommunala livet; karakteristiskt är att gällande lag icke
längre betecknar magistraten såsom stadens styrelse. I många
städer finnes ej längre någon magistrat och i ännu flera skall
den inom kort avskaffas. Drätselkammaren har däremot fått allt
större betydelse och mer och mer blivit det ledande organet i
städernas förvaltning.
Betraktar man kommunalstyrelsen ur dc enskilda kommunmedlemmarnas synpunkt, är det två regler i kommunalförordningen av 1862 som man stannar inför. Den ena angår deras ekonomiska prestationer: »Medlem av en stadskommun är … skyldig att till de utgifter, som för kommunens gemensamma behov
böra … uttaxeras, lämna bidrag i förhållande till den sammanlagda bevillning till staten …, som … blivit honom påförd.» Den
andra angår kommunmedlemmarnas skyldighet att deltaga i det
kommunala arbetet och går ut på att de i allmänhet icke kunna
vägra att åtaga sig stadsfullmäktigeuppdrag och vissa andra
uppdrag.
Att kommunmedlemmarna sålunda hade plikter mot det allmänna det var ingen nyhet från 1862. Tvärtom: stadens självstyrelse framstod i äldre tid kanske främst ur den synpunkten,
18
Kommunalreformen i städerna
att den förde med sig vad man kallade borgerlig tunga. Först
och främst voro borgarne – och i viss mån även andra stadsbor- skattskyldiga. Egendomligt var därvid, att man i mycket
stor utsträckning uttaxerade särskilda avgifter för särskilda ändamål. Sålunda kunde den enskilde få bidraga till magistratens
avlöning, till kyrkobyggnad, till skollärarens underhåll, till hamnarbeten o. s. v. Varje särskild sida av stadens verksamhet ställdes sålunda för skattdragarens ögon; det allmänna trädde honom
icke till mötes såsom ett abstrakt väsen, utan i sin konkreta gestaltning. Beskattningens specificering berodde framför allt därpå
att ofta särskilda regler måste gälla för varje särskild uttaxering. Man fick för det första i varje speciellt fall göra klart för
sig, vilka som voro skyldiga att bära bördan eller frivilligt
åtagit sig den. Vidare fördelades bördorna med hänsyn till det
intresse varje särskild kommunmedlem kunde antagas hava av
företaget. Sålunda fanns det i allmänhet, i följd av kungliga
föreskrifter eller överenskommelser mellan stadsborna, i varje
särskild stad en brokig mångfald av skatteformer, som utformades under ständiga strider och liksom avspeglade olika medborgarkategoriers förhållande till olika grenar av stadsförvaltningen.
Mycket ofta voro dessa anordningar av gammalt datum; de
kunde bestå i långliga tider, även då de icke just motsvarade en
ny tids krav. Ännu mera mångskiftande blir bilden, om man tar
hänsyn till förhållandena i alla rikets städer. Varje stad hade
sitt skattesystem, och städernas frihet ansågs icke minst bestå
däri, att de kunde beskatta sig själva på det sätt som varje stad
fann för sig lämpligast. Med skatteväsendets splittring följde en
egendomlig splittring i finansförvaltningen. Det fanns en förbryllande mångfald av skilda kassor och fonder, som var och .en reserverades för sina särskilda ändamål; det gick ju t. ex. icke an
att överskott av det som uttagits för skollärares underhåll i stället togs i anspråk för hamnbyggnad. De mångahanda särskilda
styrelser, varom förut talats, voro icke så mycket organ åt en
och samma enhet, staden, som åt fristående organisationer, var
och en för sitt särskilda ändamål. Endast i ringa mån övervanns
splittringen genom drätselkammare och dylika organ för en samfälld finansförvaltning.
Men penninghushållningen är en sen företeelse i vår ekonomiska historia, och borgarens plikter gingo icke enbart ut på att
betala pengar. Det allmännas anspråk kommo honom till mötes
19
Nils Herlitz
i ännu konkretare och påtagligare former. Han kunde få anskaffa
materialier till ett rådhusbygge och svara för dagsverken därvid.
Ordningen på gatorna upprätthölls mångenstädes så, att borgarna turvis fungerade som ordningsmän, anordnade brandvakt
o. s. v. De fattiga kunde få sitt underhåll genom att gå omkring
i hemmen. Militärmanskap, som skulle inkvarteras, fingo borgarna likaledes taga emot. skjutshållning fingo de i stadgad ordning sörja för. Gatuanläggning och renhållning var i allmänhet
fastighetsägarnas sak. En mångfald olika tjänster och uppdrag
brukade gå i tur bland borgerskapet. Det fanns t. ex. kyrkoföreståndare, väghövitsmän, snöfogdar, skjutsrättare, byggnadsborgare som kontrollerade byggnadsväsendet, o. s. v. Därtill kom
ledamotskapet i stadens äldste och i mångahanda nämnder och
styrelser, som kanske ibland eftertraktades för den makt och det
inflytande det medförde, men väl oftast räknades som en ganska
betungande börda, i synnerhet som det fanns mycket mindre än
nu för tiden av avlönade tjänstemän.
Ännu ett drag bör fullständiga bilden av borgerskapets plikter i gammal tid. Just i utövningell- av sin borgerliga näring ansågos borgarue utföra en sorts allmän tjänst. Man skall icke
glömma, att det i äldre tid räknades som en allmän angelägenhet att leda och reglera det produktiva livets krafter till största
möjliga nytta för det hela. Den, som vunnit burskap som köpman, hade till uppgift att försörja staden och riket med nyttiga
varor, och ledamöterna av skomakarämbetet hade till ämbetsplikt att tillverka skor åt borgerskapet. I enlighet med tidens
åskådning vakade myndigheterna över det sätt, varpå borgerskapet fullgjorde sina plikter som näringsidkare.
Så stod borgarens liv helt och hållet i den offentliga tjänstens,
de offentliga plikternas tecken. Det fanns väl pliktförsummelse
då som nu, egenvilja och egennytta. Men själva medvetandet om
plikterna mot det allmänna hölls levande på ett sätt, som man
nuförtiden har svårt att göra klart för sig. Samhället var allestädes närvarande med sina krav, i det dagliga arbetet i verkstad och köpmanskontor såväl som i de mångahanda sysslorna för
gemensamma ändamål och i skattebidragen, som oavlåtligen
åskådliggjorde de olika föremålen för stadens förvaltning.
Betänker man mot denna bakgrund, hur 1862 års kommunalförordning gestaltade medborgarnes förhållande till staden, stannar man till en början inför skatteplikten.
20
Kornmunalrcfonnen i städerna
Det väsentliga nya var att man skapade en allmän norm för
medborgarens bidragsplikt, en norm, som var avpassad för stadsförvaltningens behov i det hela och avsedd att komma till användning i alla rikets städer. Man uppgav att utmäta varje särskild bidragsform efter det intresse som det därmed avsedda ändamålet kunde hava för olika kategorier av skattedragare. Man avstod frän att räkna ut, i vad mån den eller den åtgärden kunde
tänkas gagna den ene och den andre. Man ville icke längre hava
stadens förvaltning baserad på en mångfald av speciella uppgö-
relser mellan dem som voro eller antogos vara intresserade av
den ena och den andra föranstaltningen. Man utgick i stället
från att samhällets behov i stort sett voro gemensamma för alla,
och man ställde varje särskild medborgare iniör dessa samlade
behov. ~Haden blev på ett helt annat sätt än förut en enhet, och
man appellerade till medborgarnas samhörighet med denna enhet i stället för till deras intresse av olika företag. Normen för
den förenhetligade bidragsplikten fann man i de regler som gällde
för beskattningen till staten. stats- och kommunalbeskattning gestaltades efter ett och samma schema. Den nya principen om medborgarnas likställighet genomfördes ej i ett slag. Men det dröjde
icke Hinge, förriin den blev allmänt tillämpad – ett gott vittneshörd om den samhörighetskänsla som städernas självstyrelse
trots all splittring åstadkommit. Rester av den gamla ordningen
Levarades nästan endast i den formen, att fastighetsägare fingo
bära särskilda kostnader för gatuunderhåll, renhållning och dylikt.
Skatteviisendets förenkling skapade förutsättningarna för en
mera planmässig finanspolitik än den som förut varit möjlig.
Då uttaxeringen icke längre skedde för särskilda ändamål efter
särskilda grunder, utan för stadens behov i allmänhet, kunde
man släppa dc ängsliga hänsyn, som förut bundit användningen
av stadens medel, och fritt taga dem i anspråk, var helst de behövdes. Det var tack vare denna nya ordning som drätselkamrarue kunde bliva vad de blcvo i städernas finansförvaltning.
s~l löste 1862 års kommunalförordning finansiella problem, som
redan sysselsatt äldre generationer. Men samhällslivets problem
lösas blott för stunden, och de som löstes 1862 hava framträtt
även i senare tid.
Frågan för normerna för kommunalbeskattningen är ju välbekant även för vår tid. Grundsatsen att den kommunala beskattningen i stort sett skall äga rum efter en för hela riket gäl- 21
Nils Herlitz
lande skala står visserligen fast. Ingen tänker hos oss på att låta
varje stad gestalta sitt skatteväsen efter eget tycke. Men sambandet mellan den statliga och den kommunala beskattningen har
blivit upplöst. Och därvid har den för äldre kommunalstyrelse
så karakteristiska tanken, att beskattningen icke blott skall rätta
sig efter förmågan, utan också efter olika skattdragares intresse,
betecknande nog, kommit till heders just i kommunalbeskattningen. Jag erinrar särskilt därom, att den särskilda fastighetsbeskattningen har sin grund i det särskilda intresse som för fastighetsägarna anses vara förbundet med den kommunala verksamheten. På ett ännu påtagligare sätt framträda liknande tankar i de särskilda kostnader för gatuväsendet som fastighetsägarna få bära. Och då städerna uttaga avgifter för gas, vatten
och elektricitet, som väsentligt överstiga deras egna kostnader
och bidraga till finansieringen av stadens utgifter i allmänhet,
sker likaledes en avvikelse från den likställighetsgrundsats, som
1862 sattes i högsätet. I vilken utsträckning på dessa vägar en
särbeskattning av vissa grupper av stadsmedlemmar skall äga
rum, det är för närvarande runt om i Sveriges städer en livligt
debatterad fråga. Diskussionerna erinra om dem, som i gammal
tid fördes om beskattningens rätta gestaltning.
Vi återvända till kommunalförordningen med en ny fråga.
Vad blev det av de många plikter, som vid sidan av skatteplikten åvilade städernas befolkningT
Med avseende på dem bildar kommunalförordningen ingen avgörande vändpunkt. J\Ien småningom inträdde en förändring.
De ideella band som knutit stadsmenigheten vid det offentliga
arbetet lossnade efter hand mer och mer. Borgerskapet hade efter
näringsfrihetens genomförande 1864 icke på långt när samma betydelse som förr. Det kom icke i fråga att kräva att den frie nä-
ringsidkaren skulle driva sin näring såsom någon sorts allmän
tjänst. Tjänstemäns och kommunalarbetares arbete trädde alltmer i stället för medborgerlig tjänst. De många menighetsbestyren avvecklades mer och mer. Vad som stod kvar var huvudsakligen den i kommunalförordningen reglerade skyldigheten att
mottaga val till stadsfullmäktige och motsvarande skyldighet i
avseende å andra liknande uppdrag. Det var sålunda egentligen
den skyldighet, med vilken ära och makt kunde följa, som hölls
vid liv. Det som blott betydde möda, arbete och kostnad försvann
för det mesta. Medborgarna kommo att stå i personligt förhållande
22
Kommunalreformen i städerna
till stadsförvaltningen i den mån de styrde och bestämde, icke
längre såsom enbart tjänande och arbetande. Det organiska sambandet mellan det offentliga arbetet och medborgarna löstes så-
lunda mer och mer, och de mångahanda plikterna avlöstes alltmer av en enda, den som uttrycktes på debetsedeln.
Denna förändring har varit en ofrånkomlig konsekvens av den
moderna samhällsutvecklingen. Nutidens förvaltningsuppgifter
äro för komplicerade och framför allt för omfattande för att
kunna lösas av den medborgerliga arbetskraften. Men det är av
vikt att fasthålla att det är någonting icke oväsentligt som därmed gått förlorat. Det är av avgörande betydelse för ett samhälles sundhet, att det allmänna lever i människornas sinnen, att
människorna äro medvetna om det samhälle de leva i. Ett så-
dant medvetande höjer dem över deras egen privata intressesfär,
vänjer dem att oavlåtligen väga det allmännas krav mot de enskildas anspråk. Men ett sådant medborgerligt medvetande kan
icke på ett bättre sätt hållas levande än genom offentliga arbetsuppgifter, som giva åt den enskilde hans del- större eller mindre
– i ansvaret för det helas trivsel. Den minsta syssla i det allmännas tjänst kan på ett märkligt sätt skänka lyftning åt en
människas liv. Man kan fråga sig om icke det medborgerliga
sinnelaget, den ansvarsmedvetna synen på allmänna angelägenheter ’förlorat på att så mycket av de gamla banden brustit, att
människorna i så hög grad lämnats åt sina egna omsorger och
möta det allmänna nästan blott i skattekravets form.
Minnet av kommunalreformen kan giva anledning att uttala en
förhoppning, att det kommunala arbetet allt framdeles liksom i
gamla ticler måtte kunna – ur alla klasser, ur alla partier- fostra
en elit av medborgare, som äro något mer än undersåtar, som veta
att i någon mån se samhällets problem ovanifrån, från det allmännas synpunkt. Måtte det hålla vid makt elen eviga och ofrånkomliga sanningen, att samhället icke kan bestå utan medborgare,
som äro medvetna om plikter och ansvar mot det allmänna och
villigt hörsamma dess krav. Och måtte det alltjämt såsom i gamla
ticler stå klart, att det krav, som staden och fosterlandet ställer
på medborgarna, först och sist går ut på att de skola veta att
under ömsesidig hänsyn samråda och samverka till gemensamt
bästa. Så, men enelast så, kan det kommunala arbetet framdeles
såsom hitintills fostra ett fritt, i ordets djupaste mening självstyrande folk.
23