Kontroll är bra, är tillit bättre?

Väljer man tillitsskolans perspektiv blir all den utbildning, vård och omsorg som bedrivs av andra huvudmän ett slags utomgårdsfall, som inte delar det etos den inomkommunala huvudparten står för, skriver Per Dahl och uppmuntrar oss till en kritisk granskning till den så populära idén om ”styrning genom tillit”.

En gång frågade en yngre släkting hur man skulle kunna påverka svensk politik. Svaret blev ”Ta snabbt en samhällsvetenskaplig examen vid ett bra universitet. Disputera före 30 och skrev sedan två böcker till och bli docent. Därefter kan du börja yttra dig”. Lars Trägårdhs och Henrik Berggrens inflytelserika tes om svensk ”statsindividualism” visar på rådets relevans. I stort sett alla politiska sidor har på olika sätt försökt göra begreppet till sitt. Nu verkar ett nytt begrepp blir lika slagkraftigt – ”styrning genom tillit”. Tankegångarna kommer inte minst att sätta nya ramar för kommunpolitikers påverkansmöjligheter.

För borgerliga kommunpolitiker med ambition att öka medborgares valfrihet och hålla nere skattetrycket har särskiljandet mellan offentlig finansiering och offentlig organisering länge varit en väl prövad argumentationslinje. Även om man velat behålla jämlikheten i att sådant som vård, skola och omsorg inte ska betalas direkt på en marknad utan fördelas efter behov, har man kunnat visa vägar efter vilka verksamheter har kunna bli självständiga, självstyrande och beroende av relationen med den som här oftast kallas ”brukaren”. Det har inneburit intraprenader, entreprenader, ”pengsystem” och andra sätt att låta det offentliga finansiera något som människor sedan väljer själva, må det vara en friskola, en självständig vårdcentral eller hemtjänstservice i ett LOV-system.

Och även när valfriheten utåt inte varit särskilt framträdande, har exempelvis ersättning per prestation ansetts visa vägar mot högre effektivitet, exempelvis i sjukvården.

Dessa tankar har också funnit stöd i ekonomisk forskning, vilken undersökt sådant som beteenden präglade av ”rational choice”, ”public choice” och ”rent seeking”. I grunden har legat tanken att individer tenderar att agera för att vinna fördelar för det de är engagerade i, må detta vara den egna löneutvecklingen eller det egna forskningsområdet. Effektiviteten skulle befrämjas genom att binda samman enskildas drivkrafter med det allmänna bästa.

Perspektiven har grundats på människosyn och politiska ideal. Men de har stötts av de strävanden att styra offentlig verksamhet som gått under beteckningen ”new public management”. Begreppet kom i svang i den anglosachsiska världen under 1980-talet och utgick från att offentlig tjänsteproduktion kunde bedömas och styras på samma vis som enskild. Med betonande av betydelsen av sådant som konkurrens, kundval och produktivitet kom ledningen – the management – av offentlig service i blickpunkten. Politiker skulle i betydande grad ägna sig åt målstyrning, inte skapa byråkratier. Resultatorientering var det viktiga, inte det som enligt C Northcote Parkinson präglade den byråkratiske ämbetsmannen – att mer bry sig om hur beslut fattades än vilken effekt de skulle få.

Reformer inspirerade av new public management har sjösatts världen över, med mer eller mindre politiska motiv. Samtidigt började kritiken höras. En sak är att det är svårt att mäta, när måluppfyllnad ska kontrolleras. Har den läkare som håller sina patienter friska så att de inte behöver besöka honom så ofta uppfyllt sina mål bättre än den vars dagar fylls av återkommande undersökningar av sjuklingar? Ska polisen fylla sina ärendekvoter genom att haffa rattfyllerister och vildcyklister? Eller ägna tankemöda och tid åt att spåra de få storbrottslingarna? Många verksamheter är komplexa, och det är inte lätt att i förväg säga vad som utgör ersättningsvärd framgång.

En annan kritik tog sikte på att new public management gynnade generalister i toppen, de som kunde management mer än var gräsrötterna sysslade med. Sjukhuschefer behövde inte längre vara läkare, polischefer inte ha varit poliser, försvaret kunde få en generaldirektör som inte ens gjort värnplikten. Och dessa chefspyramider ansågs växa, allteftersom resultatredovisandet och formaliseringen ökade i betydelse. New public management beskylls för att förorsakat mer kostnader för kontroll och redovisning än vad som skulle vinnas genom effektiviseringen.

Den djupast gående kritiken har emellertid menat att professionernas ställning och kunskap undergrävts. En läkare eller lärare vet mer än sin patient eller elev. Om valfriheten för de senare blir alltför stor kommer de inte längre att välja vad som är bäst för dem, eftersom andra ger mer lockande alternativ. Konkurrerande skolor skulle i jakt på inkomster fria till blivande elevers lättja och därmed orsaka betygsinflation. Läkare skulle frestas att ge onödiga behandlingar för att få behålla sina patientlistor. Och den tysta kunskap som de gode läraren, läkaren eller socialassistenten besatt skulle stå sig slätt när rationaliseraren uppenbarade sig och krävde kvantifierade resultat.

De kritiska perspektiven har också avsatt intressant forskning, vilken tagit fasta på betydelsen av professioners tysta kunskap och på svårigheterna att utifrån och uppifrån styra en komplex verksamhet med positivt resultat. I stället betonas vikten av de värden som uttrycks, av aktörernas ideella drivkrafter att göra ett gott arbete och av yrkesstolthet och etos. I stället för kontroll gäller det att skapa en gedigen yrkes- och arbetsplatskultur som skapar ömsesidig tillit mellan de samverkande parterna. Här i Sverige har forskningsriktningen manifesterats i en av civilminister Ardalan Shekarabi 2016 tillsatt en s k Tillitsdelegation, till vilken ett antal forskningsprojekt knutits. Delegationen lämnade nyligen sitt huvudbetänkande, Med tillit växer handlingsutrymmet : tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn (SOU 2018:47).

Så långt, allt gott. Alla inser att framgångsrik verksamhet ofta kan kontrolleras ihjäl genom att binda dem som kan i ett tätt nät av regler. Och alla managementskolor behöver sina korrektiv.

Men samhällsvetenskaplig forskning utgår i de flesta fall från grundperspektiv, och det är genom de grundperspektiven denna nya tillitsskola kommer att påverka. Och ett av grundperspektiven är att alla de verksamheter som berörs ingår i en gemensam välfärdssektor, en del av det offentliga, från vilken de har en väsentlig del av sin identitet. Detta innebär en tyst men tydlig förändring mot sådana perspektiv som ser den professionella identiteten inom vården i just det medicinska, oavsett vem som betalar, för skolan i lärarrollen, oavsett vem som är skolans huvudman och i äldreomsorgen den omvårdande rollen, inte att man ingår i en kommunal organisation. Väljer man tillitsskolans perspektiv blir all den utbildning, vård och omsorg som bedrivs av andra huvudmän ett slags utomgårdsfall, som inte delar det etos den inomkommunala huvudparten står för.

Genom att sätta grundidentitetens gränser som man gör blir de enskilda alternativen något som måste förklaras och motiveras särskilt, inte en okomplicerad del av ett verksamhetsfälts vardag. Man kan här undra om experterna egentligen begrundat att mycket av förnyelsen av välfärden i dag sker utanför de kommunala organisationerna hos de enskilda utförarna, i samspel med brukarna. Jag har själv exempelvis sett hur metodutveckling inom äldreomsorgen i bolag ger utrymme till känsligare anpassning till äldres efterfrågan än den som bedrivs inom motsvarande kommunala organisationer.

En andra komplikation blir att den tillit och det samförstånd som betonas blir ett samförstånd mellan uppdragsgivaren och utföraren, i sista hand mellan förtroendevalda och profession. Härmed försvagas den relation som tidigare betonats, den mellan brukaren och professionen. Brukaren träder delvis tillbaka som makthavare och beslutsfattare, exempelvis i att välja skolor. Verksamheten blir i stället uttryck för en samhällsanda.

En tredje komplikation kommer ur själva betonandet av tillit och förtroende som aktiv del i styrprocessen. Det kan fungera väl i en enhetlig organisation. Men det är svårt att se hur begreppet tillit skulle kunna få en positiv roll när det gäller ”peng”- och ”lov”-system. Är det troligt att en offentlig uppdragsgivare väljer en enskild utförare om man inte kan kontrollera den produktion man ska betala för? En liten men talande detalj är användandet av ordet ”medborgarinflytande” i utredningens huvudbetänkande. Om jag är gammal och behöver hemtjänst – är det då inte enklare att jag utöver inflytande över mina villkor som brukare i direkt samspel med den som ger hjälpen, som part i ett enskilt samspel mellan mig som individ och den organisation som ska erbjuda mig hjälp? Ungefär som jag talar med min Icahandlare för att få in en ny vara på hyllan? Genom att föra in begreppet ”medborgare” blir grunden för mitt samtal med den som ger mig hemtjänst en helt annan, mer sårbar för politiska beslut.

Utredningen griper tillbaka till yrkesetik och ämbetsmannatänkade och nämner ”weberianska perspektiv”. Det ger onekligen ett ohistoriskt intryck på läsaren. När Max Weber resonerade om ämbetsmannaetik för drygt 100 år sedan sysselsatte ämbetsmannastaten – inte ont om den – en ganska liten del av ett land, i övrigt präglat av expanderande industrialism. Och ämbetsmännen sysslade huvudsakligen med myndighetsutövande, inte med att tillhandahålla tjänster åt medborgarna. Men i den välfärdssektor av i dag som utredningen behandlar är i huvudsak tjänst- och serviceproducerande; det myndighetsutövandet utgör en mindrepart (som betygssättande och biståndshandläggande). Huvudparten av det som görs måste vara resultat- inte processorienterat.

Särskilt väl kommer tillitsresonemangen att tas emot av dagens huvudsakligen offentliganställda professioner, som läkare och lärare. Den ger dem tillbaka en autonomi som de har saknat, och tonar ned den ”säljare-kund”-relation som alltid är komplicerad för en profession. Märk väl – dessa professioner är ofta borgerliga kärntrupper, vilket kommer att påverka det politiska mottagandet av idéerna.

Tillitsdelegationens förslag är i sig inte politiska, utan fast förankrade i oklanderlig forskning. Men som nämnts, all samhällsvetenskaplig forskning bygger i någon mening på grundantaganden om mänskligt beteende som har indirekt inverkan på politiska perspektiv. Precis som antagandena om svensk ”statsindividualism” tagits emot och påverkat i stort sett alla politiska partiers förslag och därmed gjort dem något mer välvilliga mot det som Hans L Zetterberg kallade ”socialstaten” eller ”högskattestaten” så kommer tillitsresonemangen kunna anföras som argument hämtade ”ur forskningen” mot dem som vill öka mångfald och valfrihet, men tona ned betydelsen av politisk styrning. Och med ursprungsintyget ”forskning” kommer det bli svårt att argumentera emot.

Därför bör en kritisk granskning av hur tillitsresonemangen används / brukas / missbrukas som stöd för den offentliga sektorns orubbade bo ske redan nu.

Redaktör Per Dahl, Kalmar, har varit politisk chefredaktör för Barometern-OT