Lars Elinderson: Neutralitetspolitiken som drivankare och godhetssymbol

Uttrycket ”Den svenska neutraliteten/alliansfriheten har tjänat oss väl” speglar en felaktig bild av en svensk säkerhetspolitik som präglats av stabilitet och kontinuitet under lång tid– en självbild av en konsekvent politik som hållit oss utanför krig i tvåhundra år. Samtidigt har neutralitetspolitiken spelat en roll som ”godhetssymbol” inom ett brett fält av politiska områden vid sidan av dess säkerhetspolitiska syfte. Men den mest påtagliga effekten för den socialdemokratiska tolkningen av neutralitetspolitikens krav var att neutraliteten och alliansfriheten fick rollen som broms och  ”drivankare” i den trettio år långa processen mot ett svenskt medlemskap i EU.

Den ”moderna” svenska neutralitetspolitiken – neutralitet under fredstid och inriktad på att skapa förtroende hos omvärlden och hålla landet utanför ett framtida krig – introducerades av Karl XIV Johan 1814, med fred och förtroende i förhållande till Ryssland som utgångspunkt. Den följdes av 1834 års neutralitetsförklaring inför ett befarat stormaktskrig. Det var en renodlad, geopolitiskt motiverad neutralitetspolitik, utan andra syften än rent säkerhetspolitiska. Karl Johans närmaste efterträdare, Oskar I och Karl XV, var däremot aldrig lika övertygade anhängare av neutralitetspolitiken, utan gjorde avsteg från den när det passade, exempelvis i solidaritet med det krigsutsatta Danmark 1848 och 1863 (Bring s. 13 ff). Också under Krimkriget, när britter och fransmän riktade sitt intresse mot Åland, ryssarnas västligaste fäste,  tvingades Sverige till en påtaglig ”flexibilitet”. I strid med ryska intressen tecknade Sverige-Norge 1855 ett fördrag med Storbritannien-Frankrike, delvis i förhoppningen att kunna ”lösrycka Finland eller Åland från Ryssland”. Freden i Paris året efter, då Åland delvis demilitariserades, krossade dessa drömmar (Bring s. 118-119).

Det är inte heller stabilitet och konsekvens som präglat neutralitetspolitiken sedan dess. Tvärtom har neutralitetspolitiken genomgått stora förändringar under de senaste hundra åren, och det var istället flexibilitet och anpassning som förhindrade att Sverige blev indragna i de två världskrigen.

Både militärt och handelspolitiskt tvingades Sverige till anpassningar för att undvika att bli indragna i första världskriget. Trots den svenska ”neutralitetsdeklarationen” jämkade den dåvarande regeringen 1914 i strid mot Haag-reglerna den s.k. ”neutralitetsgränsen” tyska mineringar i Östersjön för att undvika repressalier. Året efter föll den undan för handelspolitisk utpressning från Tyskland, samtidigt som ententen anklagade Sverige för undfallenhet mot Tyskland. Under kriget tvingades dessutom den svenska flottan att ingripa ett hundratal gånger när tyska eller ryska krigsfartyg försökte uppbringa fartyg inom svenskt vatten.

Den svenska sjöfarten drabbades samtidigt hårt under första världskriget. Närmare 800 svenskar omkom och 280 svenska handelsfartyg gick förlorade genom minsprängning, torpedering eller annan beskjutning. (Bring s. 170 )

Också neutralitetspolitiken under andra världskriget präglades av samma ”anpassning”.  Utöver det direkta stödet i form av vapen till Finland och det indirekta militära stödet till frivilliga insatser under vinterkriget var de mest påtagliga exemplen flera neutralitetsbrott till förmån för Tyskland i början av kriget, framför den omtalade permittenttrafiken, men också neutralitetsbrott till förmån för Norge och de allierade i slutet av kriget. Vid flera tillfällen tillämpade samlingsregeringen dessutom samma ”fingerfärdighet” med dubbla territorialhavsgränser för att blunda för aggressiv minering som under första världskriget (Bring s. 197 ff )

Professorn (emeritus) i internationell rätt Ove Bring summerar den svenska neutralitetspolitiken under andra världskriget på följande sätt:

Neutraliteten gav det svenska folket en känsla av relativ trygghet under kriget, men det säkerhetspolitiska värdet av vår neutralitetspolitik ska inte överdrivas. Det var i själva verket avstegen från den strikta neutralitetspolitiken som förbättrade våra fredschanser under kriget, och det var avstegen från neutraliteten som hjälpligt lappade ihop våra relationer till Norge efter kriget. (Bring s. 212)

Flexibilitet – när det passade

Det var i hög grad avstegen från den strikta neutralitetspolitiken som gjorde att Sverige kunde hållas utanför både första och andra världskrigen. I fredstid har samma flexibilitet – eller snarare en brist på flexibilitet – samtidigt tjänat andra politiska syften. Det mest påtagliga exemplet var hur neutraliteten och alliansfriheten under mer än trettio år användes som huvudargument mot ett svenskt deltagande i den Europeiska integrationen – medlemskapet i EEC/EG/EU. Samtidigt har neutralitetspolitiken och alliansfriheten tjänat flera andra syften, både inrikespolitiskt och utrikespolitiskt. Statsvetaren Mikael af Malmborg menar att neutralitetsfrågan förhindrat en seriös diskussion om andra politiska frågor:

Inte sällan förefaller det snarare ha funnits en rad underliggande frågor som aldrig behövde tas upp till debatt på allvar då man kunde hänvisa till neutraliteten. Den (neutraliteten) har tjänat som ett täckord för ting som egentligen inte alls har med en traditionell och handfast uppfattning av säkerhetspolitik att göra (af Malmborg s 55).

Historieprofessorn Bo Stråth har beskrivit  hur neutraliteten efter andra världskriget tillsammans självbilden av den s.k. svenska välfärdsmodellen ”flätades samman i ett teoretiskt mönster, där socialdemokraterna stod som garanter för inre och yttre trygghet”. Samtidigt framställdes en motbild i form av ”det konservativa Europa, kapitalets Europa, kartellernas Europa och det katolska Europa”, som förhindrade en sakligt baserad teoretisk diskussion i Europafrågan inom socialdemokratin (Stråth s. 208 f).

Även om enigheten om neutralitetspolitiken var stor, förekom under 1950- och 1960-talen en debatt om hur den neutralitetspolitiken påverkade – och påverkades av – spelet mellan stormakterna. Medan idéerna om kollektiv säkerhet var starka i västvärlden, understödde Sovjetunionen tankarna på neutrala zoner mellan de båda maktblocken, en linje som stod nära den svenska neutralitetspolitik som växte fram under Undéns tid som utrikesminister. Bl.a. den frispråkige redaktören och högerpolitikern Gunnar Unger påpekade i en debattartikel 1968 denna ”obalans” i den svenska neutralitetspolitiken:

Den (Sovjetunionen) inriktar sig därför på att gå indirekt till väga och genom att uppmuntra neutralismen i den västliga världen stärka sina egna positioner. Sovjetunionen strävar så vitt man kan se att skapa en barriär av neutrala buffertstater utmed östblockets västgräns. Finland, Sverige, Österrike och Jugoslavien finns där redan, det fattas bara Västtyskland för att sluta kedjan och ryssarna inriktar sig ju också med all makt på detta mål (Unger G. 1968).

Tanken på neutrala stater som buffertstater mellan öst och väst kom att utvecklas som en huvudfråga i propagandaspelet runt nedrustningsavtalen under 1970-talet – då i formen av en ”kärnvapenfri zon”. Förslaget framfördes först från kommunistpartier i Norden. 1959 ”ställde sig Sovjetunionen bakom förslaget” genom ett uttalande av Krustjev. Fortfarande idag kan man se att synsättet lever kvar inom delar av socialdemokratin.

Under den korta perioden av aktivistisk utrikespolitik under Olof Palmes dagar blev neutraliteten och alliansfriheten också en symbol för  konflikten mellan fattiga länder i söder och det rika norr. Att det delvis också kom att tolkas som en konflikt mellan öst och väst gav en extra krydda till frågan. Ändå visade det sig snart vara en återvändsgränd, när flera av de fattiga ledarna i söder inte förhöll sig på rätt sida om ”anständighetens gräns” utan utvecklades till diktatorer och förtryckare och inte sällan ingick ett direkt militärt samarbete med Sovjetunionen. Det faktum den Alliansfria Rörelsen (NAM) dessutom omfattade länder som såg kärnvapen som ett viktigt inslag i sin säkerhetspolitik gjorde att Sveriges (och Olof Palmes) engagemang sakta tonade bort.

Den svenska ”neutralitetsmodellen”

Huvudansvaret för utformningen av neutralitetspolitiken efter andra världskriget var den socialdemokratiska utrikesministern under perioden från 1945 till 1962, Östen Undén. Huvudlinjen var att Sverige skulle föra ”en självständig, objektivt utstakad kurs mellan öst och väst, utan bindningar, överflödiga fördömanden och sympatibetygelser” (Misgeld (red) s. 270). Som utrikesminister vara Östen Undén en utpräglad förespråkare för balans i Sveriges förhållande till de två maktblocken – i alla tänkbara hänseenden. Idén låg vid sidan om det folkrättsliga begreppet neutralitet, och handlade snarare om att balansera det svenska beroendet mellan öst och väst i politiskt och ekonomiskt hänseende än om att förhindra att Sverige blir indraget i ett eventuellt framtida krig mellan maktblocken. Det passade som ”hand i handske” för en socialdemokrati som inte ville bli delaktigt i en västeuropeisk politisk och ekonomisk integration – men som samtidigt insåg risken för den exportberoende svenska industrin att förlora marknader om Sverige hamnade utanför ett västeuropeiskt frihandelsområde eller tullunion.

Länge var pragmatism ledstjärnan i tillämpningen av neutralitetspolitiken, framför allt vad avsåg Sveriges deltagande i internationellt samarbete. Den svenska anslutningen till kollektiva säkerhetssystem som Nationernas Förbund och senare Förenta Nationerna innebar att neutralitetspolitiken och alliansfriheten fick ett brett tolkningsutrymme avseende den neutrala statens ansvar och skyldigheter i fredstid. På motsvarande sätt medförde anslutningen till Europarådet ett accepterande av överstatliga beslutsfunktioner, som innebär avsteg från ett konsekvens, neutralitetsbaserat synsätt.

Samma pragmatism tillämpades i andra sammanhang och på olika områden, alltifrån deltagande i Marshallhjälpens överstatliga fördelningssystem efter andra världskriget , kreditavtal med Sovjetunionen 1946 , liksom senare tids avtal om försäljning av vapen och militär utrustning – även till länder som riskerat att hamna i militära konflikter. Inte heller i samband med bindande handelsöverenskommelser inom ramen för GATT (General Agreement on Trade and Tariffs) har överstatlighet ansetts stå i konflikt med neutralitetspolitikens krav på suveränitet och oberoende (af Malmborg (s 100 ff)  

I frågan om en svensk anslutning till den europeiska integrationen efter andra världskriget blev dock tongångarna andra; det fanns ett uttalat motstånd mot ett svenskt deltagande i den europeiska integrationen. Motståndet var ideologiskt motiverat,  hade både inrikespolitiska och utrikespolitiska dimensioner, och hade rötter i Arbetarrörelsens Efterkrigsprogram, det så kallade 27-punktsprogrammet, som utformades under andra världskrigets slutskede och antogs som en valplattform av den socialdemokratiska partikongressen 1944.

Efterkrigsprogrammet

Arbetarrörelsens efterkrigsprogram innebar ett brott den liberala, marknadsekonomiskt inriktade ekonomiska politik som präglade Västeuropa efter världskriget. Det förutsatte en omfattande statlig styrning av både handelsflöden och finansiella flöden på ett sätt som inte var förenligt med den syn på internationell handel som dittills präglat den internationella handeln. En sådan politisk inriktning komplicerade, eller rent av omöjliggjorde ett svenskt deltagande i ett ekonomiskt och politiskt samarbete, i synnerhet i former som innehöll gemensamma och överstatliga beslutsfunktioner.

Programmet var inte en tillfällig radikalisering som uppstod i den optimism som följde av krigsslutet och förhoppningarna om en fredlig utveckling. Tvärtom var det ett genomtänkt program för en förändring av samhället i socialistisk riktning. Benämningen ”socialistisk skördetid” var träffande. Skördetiden kom snart av sig, men tankarna i Efterkrigsprogrammet förankrade en politisk inriktning som levde länge, och delvis fortfarande präglar delar av den socialdemokratiska politiken.

Kapitlet om utrikespolitiken, inklusive handelspolitiken, är talande för den socialdemokratiska synen på Sverige och världen efter andra världskriget. Handelsavsnittet inleds med en beskrivning av utrikeshandelns betydelse för sysselsättning och ekonomiskt välstånd, en förklaring av hur export och import förhåller sig till varandra, dess innehåll och ömsesidiga beroendeförhållande, liksom handelns roll för arbetsfördelning och specialisering. Dessutom finns en uttalad ambition att bredda och utvidga Sveriges exportmarknader, framför allt genom ökad handel med Sovjetunionen.

Tankarna på en ökad handel med Sovjetunionen hade aktualiserats redan av Per Albin Hansson under 1930-talet. Efter kriget var förhoppningarna stora om en utveckling i denna riktning. Det visade sig dock snart bli en mycket ensidig handel, där den ryska exporten i princip uteblev medan importen finansierades av svenska statskrediter. Resultatet blev problem med den svenska bytesbalansen, och bidrog till en valutakris 1947, vilket i sin tur medverkade till att det ingångna kreditavtalet fick begränsas.

När efterkrigsprogram kom till fanns ingen västeuropeisk integration att förhålla sig till, vilket kan förklara en del av de formuleringar om utrikeshandeln som framförs i programmet.  Ändå ger Arbetarrörelsens Efterkrigsprogram en tydlig bild av det stämningsläge och de föreställningar och ambitioner som präglade det socialdemokratiska partiet efter andra världskriget, och formuleringarna i programmet ger en tydlig motivering till det vägval i frågan om Sveriges deltagande i den Västeuropeiska integrationen som gjordes tio år senare. Inget annat inrikespolitiskt område har mer påverkats av de neutralitetspolitiska låsningarna som den frågan.

Metalltalet

När Tage Erlander i sitt tal på Metallkongressen 1961 avfärdade ett svenskt medlemskap i EEC med hänvisning till neutraliteten, fullföljde han Efterkrigsprogrammets dogmatiska inriktning och Östen Undéns strikta neutralitetspolitiska balansakt. Valet av neutralitetspolitiken som ”ankare” för EU-politiken fick stor betydelse.  Det fungerade både som en enande faktor inom det egna partiet och som en neutraliserande faktor gentemot de partier och den opinion som hade en mer positiv inställning till ett svenskt medlemskap i EEC. Efter Metalltalet och det kategoriska beskedet att medlemskap i EEC inte ansågs förenligt med den svenska neutralitetspolitiken blev den socialdemokratiska neutralitetspolitiken ett ”drivankare” som medförde att Sverige hamnade utanför huvudfåran i den västeuropeiska integrationen.

Låsningen av EEC-frågan till neutralitetsargumenten var så stark, att det var svårt att motivera en förändring utan mycket tydliga säkerhetspolitiska argument – oavsett vilka andra skäl som skulle kunna motivera en mer flexibel och pragmatisk syn på frågan. Detta ”window of opportunity” kom först när järnridån föll 1999 – men kom att överskuggas av den finansiella och ekonomiska kris som till stor del berodde på det svenska utanförskapet i det ekonomiska integrationsprojektet några år senare. Medan grunden för neutralitetspolitiken  och alliansfriheten – maktbalansen mellan öst och väst – de facto fallit, blev det ekonomiska faktorer som ledde till en omprövning EU-frågan.

Den ”tredje vägen” mellan det kapitalistiska väst och det kommunistiska Östeuropa var huvudsyftet syftet och neutralitetspolitiken medlet för att undvika att Sverige drogs med i en djupare, västeuropeisk samverkan under de första decennierna efter kriget. Mer än fyrtio år senare blev sammanbrottet för ”den tredje vägens ekonomiska politik” den faktor som slutligen fick den socialdemokratiska regeringen Carlsson att byta spår i och ansöka om medlemskap i EU.

Resans slut

Järnridåns fall fick stora effekter för den geopolitiska situationen i Europa, och efterhand också den svenska säkerhetspolitiken; neutralitetspolitiken blev obsolet och Alliansfriheten – vars syfte i tvåhundra år varit att garantera neutralitet vid  en framtida konflikt i vårt närområde – fick ta över som symbol för det svenska ”oberoendet”. För kroniskt neutralitetsimpregnerade socialdemokrater fick bilaterala militära samarbetsavtal med Finland och ett stort antal enskilda Natoländer istället duga för det fortsatta låtsasspelet om ett utanförskap ”som tjänar oss väl”. Men nu tycks också den resan tagit slut.

Lars Elinderson är ekonom, historiker och tidigare moderat riksdagsledamot

Litteratur:
Aman R. Reaktionerna på Tage Erlanders metalltal Karlstad 2005
Arbetarrörelsens Efterkrigsprogram – de 27 punkterna med motivering
Aylott N Swedish Social Democracy and European Integration (1999)
Bring O. Neutralitetens uppgång och fall Atlantis 2008
Cramér P. Neutralitet och Europeisk integration Norstedts Juridik 1997
Erlander T. 1940-1949 Memoarer Tidens Förlag 1973
Gustavsson J. The Politics of Foreign Policy Change Lund 1998
Karlsson B. Att handla neutralt Ekonomisk-historiska institutionen, Gbg 2001
Magnusson E. Den egna vägen Uppsala 2009
Malmborg af M. Den ståndaktiga nationalstaten Lund University Press 1994
Möller Y. Östen Undén En biografi Norstedts 1986
Olsson U & Svenning O. Tillhör Sverige Europa? Författarförlaget 1988
Unger G. Neutralism och neutralitet. Svensk Tidskrift 1968.
Stråth B. Folkhemmet mot Europa Tiden 1992
Åhlund B. Svensk marin säkerhetspolitik 1905-1939 Marinlitteraturför nr74 1992
Åhlund B. Svensk marin säkerhetspolitik 1939-1945 Marinlitteraturför nr 78 1994