Lars-Göran Larsson; Österrike, neutralitet och EG
1989
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
LARS-GÖRAN LARSSON:
••
Osterrike, neutralitet
ochEG
Lars-Göran Larsson tecknar den
historiska bakgrunden till den
österrikiska författningsgrundade ständiga neutraliteten och redogör för argumenten för och
emot dess förenlighet med medlemskap i EG.
Det finns all anledning att bevaka utvecklingen Osterrike-EG
med tanke på ett svenskt ställningstagande i EG-frågan.
(Artikeln skrevs i slutet avjanuari.)
Fil kand Lars-Göran Larsson är
doktorand i statskunskap vid
Wiens universitet.
D
en trettonde december förra året
meddelade de österrikiska tidningarna resultatet från det senaste toppmötet inom det österrikiska
”Bundeskanzleramt”. Vid detta möte deltog förutom den socialistiske förbundskanslern Franz Vranitzky, den konservative utrikesministern Alois Mack och de
med EG-integrationen befattade ministrarna, också arbetsmarknadens parter
och representanter för, de inom den federala staten Österrike så viktiga, förbundsländerna.
Resultatet från mötet var att regeringens proposition rörande Österrikes framtida förhållande till EG skall ligga på regeringens bord innan mars månads utgång 1989. Därefter skall arbetsmarknadens parter och förbundsländerna ha
möjlighet att ta ställning till frågan om
EG-medlemskap. Dessa berättelser skall
sedan presenteras för parlamentet, för att
detta skall kunna leda till att en ansökan
om österrikiskt medlemskap i EG överlämnas till Bryssel innan den österrikiska
parlamentssessionen avslutas i slutet av
juni.
Den österrikiska regeringens ställningstagande att landets författningsgrundade ständiga neutralitet är förenlig med
medlemskap i den Europeiska Gemenskapen har höjt många ögonbryn bland
svenska intresserade åskådare. Denna artikel syftar till att försöka klarlägga den
argumentation som fört den österrikiska
regeringen till sin slutsats.
Historiska betingelser
För att förstå debatten rörande den österrikiska neutraliteten och debatten kring
dess förenlighet med medlemskap i EG,
måste man ha de grundläggande historiska betingelserna klara för sig. Österrike
kom efter andra världskriget först 1955
att återfå sin fulla suveränitet under det
politiska villkoret att landet deklarerade
sig som ständigt neutralt. Detta uttrycktes
idet s k Moskva-memorandumet från vå-
ren 1955, som kom att bli en politisk förutsättning för det senare slutna statsfördraget, som dock inte kom att innehålla
någon neutralitetsklausuL I stället kom
Österrike att den 26 oktober (landets senare nationaldag) 1955 att i parlamentet
antaga den s k neutralitetslagen.
Österrikes försök till närmande till den
Europeiska Gemenskapen genom sin s k
”Alleingang” mellan åren 1963 och 1967,
hade som mål ett associationsavtal med
EG, trots att Sverige och Schweiz efter
1963 icke kom att fortsätta dessa förhandlingar med EG. För Österrike kom
förhandlingarna att stranda 1967 på ett
italienskt veto.
Österrike kom vid undertecknandet av
frihandelsavtalen 1972 att få likalydande
avtal som bl a Sverige fick, med de tre
”neutralitets-förbehåll” som uttrycktes i
dessa.
Europainitiativ
Vid mitten av åttiotalet öppnades politiskt åter debatten i Österrike om formen
för österrikiskt deltagande i europainteg:ationen. Av de två stora P’;l.rtierna i
Osterrike, Sozialistische Partei Österreichs
(SPÖ) och Östereichische Volkspartei
(ÖVP), var ÖVP 1985 först ut med sitt s k
Europainitiativ, författat av en grupp parlamentsledamöter som innehöll ett par av
de mest betydelsefulla akademikerna
inom folkrätten i Österrike. De lade fram
205
en trestegsplan, vars tredje steg hade ett
vid sekelskiftet ”kvalitativt förhållande till
EG, motsvarande medlemskap” som mål.
Vid Franz Vranitzkys (SPÖ) första
regeringsbildande på sommaren 1986
fastställdes att ”den österrikiska förbundsregeringen för närvarande inte strä-
var efter Österrikes inträde iEG som fullvärdig medlem, ehuru håller alla tongivande politiska krafter i Österrike ett
österrikiskt förhållande till EG, som motsvarar medlemskap, som ett långfristigt
och eftersträvat mål.
Vid mitten av åttiotalet vaknade också
intresset inom vissa, företrädesvis västtyska, kretsar inom EG för ett framtida
österrikiskt medlemskap, och en rad
skriftliga frågor ställdes till EG:s ministerråd i detta spörsmål.
Vad hade hänt?
Men vad hade egentligen hänt, som förorsakat denna nytolkning av Österrikes
möjlighet och nödvändighet av medlemskap i EG?
Det grundläggande svaret är naturligtvis den nytändning av EG som diskuterades inom EG under första hälften av åttiotalet, och som sedan utmynnade i den
s k ”Vitboken om fullbordandet av den
interna marknaden” (1985) och ”Den enhetliga Europeiska Akten” (1986). Österrikes import från de tolv EG-länderna var
1986 hela 66,9% (Sverige 57,2%) av landets totala import, och dess export till de
tolv EG-länderna 60,1% (Sverige 50%)
av landets totala export. EG:s andel av
den österrikiska respektive den svenska
importen ökade mellan åren 1980 och
1986, EG:s andel i den österrikiska exporten ökade under samma tidsperiod,
206
medan den svenska exporten till EG minskade något. Om man går bakom siffrorna och tittar på den österrikiska industristrukturen finner man där en stor andel
små och medelstora företag, medan stora
transnationella företag i stort sett saknas.
Incitamenten att till fullo deltaga i den
inre marknaden har ansetts stora och
alarmerande, och uttrycket under sextiotalet att Österrike utan ett medlemskap i
EG kommer att ”Verhungern in der Neutralität”, har på sina håll kommit till heders igen.
I ett centraleuropeiskt land som Österrike, med dess traditionsrika historiska
roll som flerfolksstat, spelar naturligtvis
de historiska och politiska önskemålen att
aktivt deltaga i den europeiska integrationspolitiken en roll som man inte bör
bortse ifrån då man försöker att förstå debatten i Österrike.
Inom det akademiska ämnet folkrätt
har österrikiska professorer bildat skolor
ifråga om tolkningar av begreppet ”ständig neutralitet”. Den österrikiska neutraliteten diskuteras på neutralitetsrättsliga
grunder utifrån det s k Moskvamemorandumet och neutralitetslagen från 1955.
Motståndarna till ett EG-medlemskap
företräder politiskt uppfattningen att ett
sådant inte är förenligt med den ständiga
neutraliteten. Traditionellt har det, numera politiskt betydelselösa, österrikiska
kommunistpartiet hört till dessa. På senare år har det fått sällskap av de djupt
splittrade österrikiska Gröna.
De främsta politiska anhängarna till
uppfattningen att neutralitet är förenligt
med medlemskap i EG har traditionellt
varit det tysknatio~ella liberala partiet
Freiheitliche Partei Osterreichs (FPO).
I den akademiska världen har skiljelinjerna kring den neutralitetsrättsliga
tolkningen av neutralitetens förenlighet
med EG-medlemskap stått mellan anhängare såsom Felix Ermacora, Andreas
Khol, Waldemar Hummer och Michael
Schweitzer och motståndare såsom Alfred Verdross, Stephan Verosta och Karl
Zemanek. Av politisk betydelse var också
att Rudolf Kirchschläger, först såsom chef
för den folkrättsliga avdelningen inom det
österrikiska utrikesministeriet, sedan så-
som utrikesminister, företrädde detta
motstånd och genom sina position hade
förmåga att genomföra detta i integrationspraxis.
Det är viktigt att poängtera att den
folk- och statsrättsliga diskussionen självklart bara kunde och kan ge material för
det slutliga politiska beslutet om formen
för Österrikes deltagande i den gemensamma marknaden.
Sedan bildandet av koalitionsregeringen mellan socialister och konservativa i
januari 1987 är det uppenbart att den
medlemskapsvänliga delen av det folkrättsliga etablissemanget kunnat hävda sig
bättre än tidigare, på grund av bl a något
annorlunda politiskt klimat och personförändringar.
Argument för och emot
Här följer en sammanfattning av prorespektive contraargument i fråga om
statsfördraget liksom den ständiga neutralitetens förenlighet med medlemskap i
EG, som funnits med i den österrikiska
debatten. Jag har, för överskådlighetens
skull, delat in debatten i olika argumentområden; 1/Statsfördrag, 2/Integrationsdynarnik, 3/Majoritetsbeslut, 4/Övernationalitet, 5/Skyddsklausuler och
6/Neutralitetspolitik.
l/Pro: Artikel 4 i statsfördraget lyder:
”1. De allierade och associerade makterna förklarar att en politisk eller ekonomisk förening mellan Österrike och Tyskland är förbjuden. Österrike erkänner
helt och fullt sitt ansvar på detta område
och kommer inte, likaså aldrig, att ingå
politisk eller ekonomisk förening med
Tyskland”, (förf:s översättning).
Österrikes import från EG-länderna var 1986 hela 66,9% av landets
totala import, och dess export till
dessa 60,1% av landets totala export.
Denna artikel har, av bland andra Ermacora, järnförts med Artikel 88 i statsfördraget från St Germain 1919 i vilken
Österrike förpliktade sig att avstå från
varje handling i fråga om deltagande i en
annan stats angelägenheter, som ”kunna
sätta sin (Österrikes, min anm) oavhängighet i fara”, (förf:s översättning).
Ermacora företräder uppfattningen att
1955 års statsfördrag är ”trängre” än
1919 års, i det att det förstnämnda endast
rör ett ”AnschluBverbot” gentemot Tyskland medan det sistnämnda rör ett sådant
gentemot alla stater. Ett prejudikat ser
Ermacora i den Ständiga Internationella
Domstolens utslag som år 1931 förkastade Tullunionsprojektet (~chober-Curtis?-
avtalet) på grund av att Osterrike genom
detta alltför ensidigt bundit sig till Tyskland. Därigenom måste man, så argumenterar Ermacora, e contrario anta att den
Ständiga Internationella Domstolen an- 207
såg att ”AnschluBverbot” artikel 88 var
förenligt med ett österrikiskt deltagande i
en multilateral ekonomisk integration,
och därmed måste ett blott bilateraltkonstruerat ”AnschluBverbot” (1955 års) vara förenligt med en sådan multilateral
ekonomisk integration!
Ermacora går vidare i sin argumentation och betraktar statsfördragets artikel
4 överhuvudtaget som oanvändbart eftersom begreppet ”Tyskland” syftar på det
Tyskland som existerade före Potsdamkonferensen, och eftersom fredsförhandlingar aldrig ägde rum, existerar det Tyskland som statsfördraget åsyftar helt enkelt inte mer.
Andra menar att Österrikes frihandelsavtal med EG som slöts 1972 redan gjort
statsfördragets artikel 4 överspelad.
Contra: Motståndarna (bl a Verdross)
till dessa argument menar att statsfördragets artikel 4 bara kan tolkas med bakgrund av det internationella läget 1955,
genom en tolkning av de politiska syftena
med artikeln. Därigenom menar man, och
detta var den dominerande läran fram till
början av åttiotalet, att Sovjetunionen givetvis åsyftar ett förhindrande av Österrikes anslutande till västmakterna i allmänhet, och Västtyskland i synnerhet.
Ehuru skulle ett deltagande i en multilateral organisation med Västtyskland
som medlem inte a priori utesluta ett
österrikiskt deltagande. Bara genom en
politisk eller ekonomisk tolkning kan detta avgöras. Bara då förbundsrepubliken
Tyskland i så hög grad, politiskt eller ekonomiskt, dominerar en sådan organisation att man de facto kan tala om ett Stortyskland skulle detta falla under statsfördragets artikel 4. Ett sådant inflytande
kunde iakttagas.enligt två kriterier; de jure
208
och de facto. Åsikten att Västtyskland
skulle, de facto eller de jure, inneha en så
stark position inom EG har dock svårligen kunnat hävdas.
Jag vänder här på steken (och presenterar de neutralitetsrättsliga proargumenten sist) för att bättre, och kanske mer
sammanfattande, kunna beskriva dessa
som under de sista åren blivit allt mer dominerande. Argumentationen fanns ursprungligen med i en omdebatterad bok
av Waldemar Hummer och Michael
Schweitzer (”Österreich und die EWG,
Neutralitätsrechtliche Beurteilungen der
Möglichkeiten der Dynamiserung des
Verhältnisses zur EWG”, 1987), men tjä-
nar, med vissa tillägg, som en god spegling
av den framgångsrika ”proargumentationen”.
2. Contra: ”Den ekonomiska integrationen leder tvångsmässigt till en politisk
integration. Ett stöd för detta är Romfördragets förord i vilket medlemsstaterna
uttrycker ”sin fasta vilja att skapa grundvalarna för ett ständigt närmare sammanförande av Europas folk.” Ett medlemskap i en politisk integration är ej förenligt
med ständig neutralitet.”
Pro: ”De högt ställda målen i EG:s fördrag är bara spekulation. Verkligheten
har visat något helt annat. Medlemsstaternas förmåga att gemensamt närma sig
dessa mål har visat sig svag. Ehuru är politisk integration ej per se oförenlig med
neutralitetsrätten. Deltagandet i förverkligandet av Europarådets politiska mål är
ett exempel på detta. Dessutom kan
gestaltandet av en framtida politisk integration vid österrikiskt medlemskap ej
ske utan Österrikes samtycke, och inflytande.”
3. Contra. ”Eftersom Romfördraget
ger möjlighet till majoritetsbeslut, vilket
uppmuntras av den Enhetliga Europeiska
Akten, är medlemskap i EG ej förenligt
med ständig neutralitet.”
Pro: ”På grund av EG:s institutionella
tillstånd är detta contraargument ej hållbart. Luxemburgkompromissen från
1966 äger fortfarande giltighet, bland annat därför att nya medlemmar upptagits i
Gemenskapen med denna som förutsättning. Två av dessa (Danmark och Storbritannien) kom dessutom att anta Frankrikes tolkning av Luxemburgkompromissen. Den Enhetliga Europeiska Akten
kan ej ändra detta faktum. Dessutom
måste alla beslut som tas inom det politiska samarbetet (EPS) vara enhälliga. Upptagandet av Österrike i Förenta Nationerna på femtiotalet med neutralitetsförbehåll, enligt vilka Österrike ej kan tvingas deltaga i retorsionshandlingar mot sin
vilja, är ett prejudikat. Om detta förbehåll
accepterades inom FN:s ramar av de nuvarande tolv inom EG vid den tidpunkten, äger detta giltighet även inom EG:s
ramar idag. Artiklarna 223 och 224 i
Romfördraget, enligt vilka inga hinder får
skapas för nationellt tillvaratagande av
väsentliga egna säkerhetsintressen utgör
skyddsklausuler för en neutral stat.”
4. Contra: ”EG utgör en överstatlig
organisation. På grund av den suveränitetsförlust ett medlemskap i en sådan
organisation medför, är medlemskap ej
förenligt med ständig neutralitet.”
Pro: ”Ständig neutralitet och medlemskap i en organisation av överstatlig karaktär är endast oförenliga vid suveränitetsförlust på neutralitetsrättsligt relevanta områden. En suveränitetsförlust på
neutralitetsrättsligt relevanta områden är
på grund av ”skyddsklausulerna” artiklarna 223 och 224 oförenliga med EG:s
stadgar. Dessutom förhindrar Luxemburgkompromissen uppkomsten av överstatliga beslut.”
5. Contra: ”Må vara att ’skyddsklausulerna’ artiklarna 223 och 224 gör medlemskap förenligt med ständig neutralitet.
Men, artikel 225 underkastar Domstolen
tolkningen av brokandet av dessa två artiklar. Därför ger den ständigt neutrala
staten upp rätten att själv bestämrna om
vidtagandet av åtgärder i neutralitetssyfte,
och kan därmed tvingas till neutralitetsvidriga handlingar.”
Pro: ”Enligt artikel 224 sker förhandlingar om undvikande! av hinder för den
gemensamma marknadens funktion på
grundval av de enskilda staternas åtgärder och politik under krigshot eller krig,
och ej tvärtom. Neutralitetsförbehållet i
1972 års frihandelsavtal är nästan identiskt med ordalydelsen i artiklarna 223
och 224, denna bekräftelse gör dessa artiklar till ett överstökat problem. Enligt
artikel225 prövar Kommissionen gemensamt med den berörda staten hur åtgär·derna för vidtagandet av statens nationella säkerhetsintressen kan anpassas till
fördraget. Domstolen kopplas bara in då
Kommissionen eller en annan medlemsstat anser att missbruk föreligger, alltså
missbruk av neutralitetsrätten. Detta betyder att alla neutralitetsrättsliga åtgärder
är tillåtna. Enligt art. 223 och 224 kan
Domstolen ej tvinga en medlemsstat till
neutralitetsvidriga åtgärder. För att säkra
denna tolkning kan en interpretativ förklaring avges i samband med inträde i Gemenskapen.
6. Contra: ”En ständigt neutral stat kan
ej behålla trovärdigheten för sin neutralitetspolitiksom EG-medlem, trots att kan- 209
ske inga neutralitetsrättsliga hinder föreligger för medlemskap.”
Pro: ”Om inga neutralitetsrättsliga
hinder föreligger, kan, om så bara detta
faktum föreligger, en trovärdig neutralitetspolitik föras. Trovärdigheten kan bevisas vid förhandlingar med EG utifrån
neutraliteten som axiom. Ingen stat protesterade vid Irlands inträde i EG såsom
neutral stat, vid dess neutralitetsförklaring i början av Falklandskriget i maj
1982 eller vid slutandet av den Enhetliga
Europeiska Akten. Ingen stat har ogiltigförklarat Irland som varande en neutral
stat. De östeuropeiska staterna visar en
allt positivare attityd till EG, förhandlingarna om slutande av ett handelsavtal mellan EG och Ungern visar detta. Erkännandet av nationers rätt att utifrån sin
egen suveränitet föra en egen utrikes- och
neutralitetspolitik enligt Helsingforsavtalet (ESSK) 1975, stöder rätten att
starta förhandlingar om medlemskap.”
Vad har regeringen gjort?
Vilken väg har då den österrikiska koalitionsregringen gått för att omsätta dessa
tolkningar (vilka dock inte alla omfattas
av regeringen) i politisk verklighet?
1987 tillsattes en ”arbetsgrupp för
europeisk integration” bestående av ledande tjänstemän inom alla ministerier
(med undantag av försvarsrninisteriet),
tjänstemän från förbundsländerna, liksom från intresseorganisationer och arbetsmarknadens parter. Denna grupp
sysslar bl a med inventering av EG:s lagstiftning och järnför denna med den österrikiska, den framlägger förslag om åtgärder för en österrikisk rättsanpassning
samt förhandlingsinitiativ gentemot EG.
210
Man har bildat 14 undergrupper och mer
än 40 projektgrupper. Över 300 fackmän
är involverade i denna process. Ordföranden i denna interministeriella arbetsgrupp Manfred Scheich företrädde vid ett
föredrag på Duttweiler-Institutet i Zurich
i november förra året, åsikten att ett medlemskap för Österrike i EG inte skulle vara ”suveränitetshämmande, utan suverä-
nitetsbevarande, om inte rent av suveränitetsstärkande” genom att Österrike därmed får en plats vid förhandlingsborden,
och slipper en ensidig anpassning. Han
menade också att den dittillsvarande
pragmatiska metoden, genom en samling
multilaterala, bilaterala och autonoma ansträngningar bara lett till punktvisa resultat, och att man ”inte ens lyckats hålla en
parallellitet med förverkligandet av den
interna marknaden”. Liknande åsikter
har under de sista månaderna hörts allt
oftare. De delade uppfattningarna inom
koalitionsregeringen mellan partierna om
hastigheten på närmandet till EG, ledde
under senhösten till en intern strid mellan
den socialistiske förbundskanslem och
den konservative utrikesministern om
vem som skall stå vid spakarna. Den striden har nu officiellt bilagts.
Resultaten av utrikesministerns och
förbundskanslerns respektive besök i
Moskva och Bryssel gav utrymme för en
del tolkningar rörande framför allt Sovjetunionens åsikter angående en österrikisk medlemsansökan till EG. En stor del
av de politiska kommentatorerna i massmedia tycks anse att ryssarna menar att
förhandlingar med EG om medlemskap
är accepterbart, så länge de förs med den
ständiga neutraliteten som högsta prioritet. Att så kommer att vara fallet har både
förbundskansler Vranitzky och utrikesministerMock betonat åtskilliga gånger.
Enigheten bland intresseorganisationer och arbetsmarknadens parter tycks
vara stor, alltifrån industriförbund till
”Arbeiterkammer”, så stor att en del politiker ocn politiska kommentatorer varnat
för en ”EG-eufori”, att den politiska styrningen riskerar att bli en ”Adhokratie”.
Det vill säga att sammanhanget mellan
politiska beslut riskerar att förloras.
Frågor har ställts om den egentliga
enigheten inom de olika intresseorganisationerna, framför allt inom lantbrukets
organisationer som innehåller en rad olika medlemsgrupper. Men de politiska
ställningstagandena tagna för intresseorganisationernas räkning har visat ett
positivt gensvar i fråga om EG-medlemskao.
EG-staternas politiska sarnarbete
inom det Europeiska Politiska Sarnarbetet (EPS) har från regeringens sida inte
betraktats som ett oöverstigligt problem.
Dels p g a den mellanstatliga samarbetsform som bara medger beslut och deklarationer tagna i enighet, dels p g a att EPS
utveckling inte har ansetts peka på en utveckling mot att också omfatta de militära
aspekterna av säkerhetspolitik.
EG:s områdesgränser måste
definieras
En österrikisk medlemsansökan, eller antydningar om medlemskapsansökan,
skulle dessutom tvinga EG-staterna att
definiera EG:s områdesgränser,och gränserna för medlemskap. EG-staterna skulle därmed tvingas att behandla den känsliga frågan om det politiska sarnarbetets
natur. Något som inte kommer att bli lätt,
med tanke på erfarenheterna av delade
~~·—————————————————-~
meningar bland staterna om detta. Endast
medlemsansökan från ett utomstående
neutralt land har i Österrike ansetts kunna tvinga medlemsstaterna till detta.
SPÖ:s utrikespolitiska talesman Peter
Jankowitsch (tidigare utrikesminister)
menar (i ”Kurier” 26/ 1-89) angående
EG-komrnissionens ordförande Jacques
Delors skepticism, rörande ett neutralt
Österrikes medlemskap och EG:s politiska mål; ”Det visar sig att EG, genom
Österrikes hittillsvarande integrationsstrategi, blir lite nervösa. Dessa klara utsagor hade inte funnits om inte vi, under
den senaste tiden, knackat på kraftigt i
Bryssel. Jag ser Delors utsagor såsom positiva.”
Att en framtvingad självrannsakan hos
EG-medlemmarna rörande EG:s politiska samarbetes framtida inriktning skulle
utfalla till det neutrala Österrikes fördel,
hoppas många på.
Jag har gått igenom de, ur neutralitetsbegreppet, mest debatterade ståndpunkterna. Naturligtvis återstår det mycket att
säga om Österrikes närmande till EG.
Inom olika områden av det ekonomiska
–
211
och politiska livet pågår intensiva debatter. Exempel på sådana områden är ett
EG-medlemskaps förenlighet med förbundsländernas legislativa ställning inom
Österrike samt transittrafiken genom bl a
Tyrolen. Menjag hoppas att denna artikel
har tjänat som en god överblick.
Det finns all anledning att intensivt bevaka utvecklingen Österrike-EG eftersom detta givetvis kommer att påverka
även Sveriges förhållanden. Man skall nog
inte dra för stora slutsatser för Sveriges
del av de österrikiska erfarenheterna,
man måste beakta de olika situationer vå-
ra båda länder står inför.
Men att samtidigt betrakta händelseutvecklingen såsom irrelevant för Sveriges
del vore ett stort misstag. ”Det som är sanning i Wien och Bryssel är inte i Stockholm blott ett skämt”. Tiden kommer, då
också vi på allvar måste ta tjuren Europa
vid hornen. Vid denna tidpunkt bör vi
komma väl förberedda, utan skygglappar
för dagens verklighet, och med sextiotalets europapolitiska ”Bondepraktika”
uppställd i bokhyllan.
••
Osterrike, neutralitet
ochEG
Lars-Göran Larsson tecknar den
historiska bakgrunden till den
österrikiska författningsgrundade ständiga neutraliteten och redogör för argumenten för och
emot dess förenlighet med medlemskap i EG.
Det finns all anledning att bevaka utvecklingen Osterrike-EG
med tanke på ett svenskt ställningstagande i EG-frågan.
(Artikeln skrevs i slutet avjanuari.)
Fil kand Lars-Göran Larsson är
doktorand i statskunskap vid
Wiens universitet.
D
en trettonde december förra året
meddelade de österrikiska tidningarna resultatet från det senaste toppmötet inom det österrikiska
”Bundeskanzleramt”. Vid detta möte deltog förutom den socialistiske förbundskanslern Franz Vranitzky, den konservative utrikesministern Alois Mack och de
med EG-integrationen befattade ministrarna, också arbetsmarknadens parter
och representanter för, de inom den federala staten Österrike så viktiga, förbundsländerna.
Resultatet från mötet var att regeringens proposition rörande Österrikes framtida förhållande till EG skall ligga på regeringens bord innan mars månads utgång 1989. Därefter skall arbetsmarknadens parter och förbundsländerna ha
möjlighet att ta ställning till frågan om
EG-medlemskap. Dessa berättelser skall
sedan presenteras för parlamentet, för att
detta skall kunna leda till att en ansökan
om österrikiskt medlemskap i EG överlämnas till Bryssel innan den österrikiska
parlamentssessionen avslutas i slutet av
juni.
Den österrikiska regeringens ställningstagande att landets författningsgrundade ständiga neutralitet är förenlig med
medlemskap i den Europeiska Gemenskapen har höjt många ögonbryn bland
svenska intresserade åskådare. Denna artikel syftar till att försöka klarlägga den
argumentation som fört den österrikiska
regeringen till sin slutsats.
Historiska betingelser
För att förstå debatten rörande den österrikiska neutraliteten och debatten kring
dess förenlighet med medlemskap i EG,
måste man ha de grundläggande historiska betingelserna klara för sig. Österrike
kom efter andra världskriget först 1955
att återfå sin fulla suveränitet under det
politiska villkoret att landet deklarerade
sig som ständigt neutralt. Detta uttrycktes
idet s k Moskva-memorandumet från vå-
ren 1955, som kom att bli en politisk förutsättning för det senare slutna statsfördraget, som dock inte kom att innehålla
någon neutralitetsklausuL I stället kom
Österrike att den 26 oktober (landets senare nationaldag) 1955 att i parlamentet
antaga den s k neutralitetslagen.
Österrikes försök till närmande till den
Europeiska Gemenskapen genom sin s k
”Alleingang” mellan åren 1963 och 1967,
hade som mål ett associationsavtal med
EG, trots att Sverige och Schweiz efter
1963 icke kom att fortsätta dessa förhandlingar med EG. För Österrike kom
förhandlingarna att stranda 1967 på ett
italienskt veto.
Österrike kom vid undertecknandet av
frihandelsavtalen 1972 att få likalydande
avtal som bl a Sverige fick, med de tre
”neutralitets-förbehåll” som uttrycktes i
dessa.
Europainitiativ
Vid mitten av åttiotalet öppnades politiskt åter debatten i Österrike om formen
för österrikiskt deltagande i europainteg:ationen. Av de två stora P’;l.rtierna i
Osterrike, Sozialistische Partei Österreichs
(SPÖ) och Östereichische Volkspartei
(ÖVP), var ÖVP 1985 först ut med sitt s k
Europainitiativ, författat av en grupp parlamentsledamöter som innehöll ett par av
de mest betydelsefulla akademikerna
inom folkrätten i Österrike. De lade fram
205
en trestegsplan, vars tredje steg hade ett
vid sekelskiftet ”kvalitativt förhållande till
EG, motsvarande medlemskap” som mål.
Vid Franz Vranitzkys (SPÖ) första
regeringsbildande på sommaren 1986
fastställdes att ”den österrikiska förbundsregeringen för närvarande inte strä-
var efter Österrikes inträde iEG som fullvärdig medlem, ehuru håller alla tongivande politiska krafter i Österrike ett
österrikiskt förhållande till EG, som motsvarar medlemskap, som ett långfristigt
och eftersträvat mål.
Vid mitten av åttiotalet vaknade också
intresset inom vissa, företrädesvis västtyska, kretsar inom EG för ett framtida
österrikiskt medlemskap, och en rad
skriftliga frågor ställdes till EG:s ministerråd i detta spörsmål.
Vad hade hänt?
Men vad hade egentligen hänt, som förorsakat denna nytolkning av Österrikes
möjlighet och nödvändighet av medlemskap i EG?
Det grundläggande svaret är naturligtvis den nytändning av EG som diskuterades inom EG under första hälften av åttiotalet, och som sedan utmynnade i den
s k ”Vitboken om fullbordandet av den
interna marknaden” (1985) och ”Den enhetliga Europeiska Akten” (1986). Österrikes import från de tolv EG-länderna var
1986 hela 66,9% (Sverige 57,2%) av landets totala import, och dess export till de
tolv EG-länderna 60,1% (Sverige 50%)
av landets totala export. EG:s andel av
den österrikiska respektive den svenska
importen ökade mellan åren 1980 och
1986, EG:s andel i den österrikiska exporten ökade under samma tidsperiod,
206
medan den svenska exporten till EG minskade något. Om man går bakom siffrorna och tittar på den österrikiska industristrukturen finner man där en stor andel
små och medelstora företag, medan stora
transnationella företag i stort sett saknas.
Incitamenten att till fullo deltaga i den
inre marknaden har ansetts stora och
alarmerande, och uttrycket under sextiotalet att Österrike utan ett medlemskap i
EG kommer att ”Verhungern in der Neutralität”, har på sina håll kommit till heders igen.
I ett centraleuropeiskt land som Österrike, med dess traditionsrika historiska
roll som flerfolksstat, spelar naturligtvis
de historiska och politiska önskemålen att
aktivt deltaga i den europeiska integrationspolitiken en roll som man inte bör
bortse ifrån då man försöker att förstå debatten i Österrike.
Inom det akademiska ämnet folkrätt
har österrikiska professorer bildat skolor
ifråga om tolkningar av begreppet ”ständig neutralitet”. Den österrikiska neutraliteten diskuteras på neutralitetsrättsliga
grunder utifrån det s k Moskvamemorandumet och neutralitetslagen från 1955.
Motståndarna till ett EG-medlemskap
företräder politiskt uppfattningen att ett
sådant inte är förenligt med den ständiga
neutraliteten. Traditionellt har det, numera politiskt betydelselösa, österrikiska
kommunistpartiet hört till dessa. På senare år har det fått sällskap av de djupt
splittrade österrikiska Gröna.
De främsta politiska anhängarna till
uppfattningen att neutralitet är förenligt
med medlemskap i EG har traditionellt
varit det tysknatio~ella liberala partiet
Freiheitliche Partei Osterreichs (FPO).
I den akademiska världen har skiljelinjerna kring den neutralitetsrättsliga
tolkningen av neutralitetens förenlighet
med EG-medlemskap stått mellan anhängare såsom Felix Ermacora, Andreas
Khol, Waldemar Hummer och Michael
Schweitzer och motståndare såsom Alfred Verdross, Stephan Verosta och Karl
Zemanek. Av politisk betydelse var också
att Rudolf Kirchschläger, först såsom chef
för den folkrättsliga avdelningen inom det
österrikiska utrikesministeriet, sedan så-
som utrikesminister, företrädde detta
motstånd och genom sina position hade
förmåga att genomföra detta i integrationspraxis.
Det är viktigt att poängtera att den
folk- och statsrättsliga diskussionen självklart bara kunde och kan ge material för
det slutliga politiska beslutet om formen
för Österrikes deltagande i den gemensamma marknaden.
Sedan bildandet av koalitionsregeringen mellan socialister och konservativa i
januari 1987 är det uppenbart att den
medlemskapsvänliga delen av det folkrättsliga etablissemanget kunnat hävda sig
bättre än tidigare, på grund av bl a något
annorlunda politiskt klimat och personförändringar.
Argument för och emot
Här följer en sammanfattning av prorespektive contraargument i fråga om
statsfördraget liksom den ständiga neutralitetens förenlighet med medlemskap i
EG, som funnits med i den österrikiska
debatten. Jag har, för överskådlighetens
skull, delat in debatten i olika argumentområden; 1/Statsfördrag, 2/Integrationsdynarnik, 3/Majoritetsbeslut, 4/Övernationalitet, 5/Skyddsklausuler och
6/Neutralitetspolitik.
l/Pro: Artikel 4 i statsfördraget lyder:
”1. De allierade och associerade makterna förklarar att en politisk eller ekonomisk förening mellan Österrike och Tyskland är förbjuden. Österrike erkänner
helt och fullt sitt ansvar på detta område
och kommer inte, likaså aldrig, att ingå
politisk eller ekonomisk förening med
Tyskland”, (förf:s översättning).
Österrikes import från EG-länderna var 1986 hela 66,9% av landets
totala import, och dess export till
dessa 60,1% av landets totala export.
Denna artikel har, av bland andra Ermacora, järnförts med Artikel 88 i statsfördraget från St Germain 1919 i vilken
Österrike förpliktade sig att avstå från
varje handling i fråga om deltagande i en
annan stats angelägenheter, som ”kunna
sätta sin (Österrikes, min anm) oavhängighet i fara”, (förf:s översättning).
Ermacora företräder uppfattningen att
1955 års statsfördrag är ”trängre” än
1919 års, i det att det förstnämnda endast
rör ett ”AnschluBverbot” gentemot Tyskland medan det sistnämnda rör ett sådant
gentemot alla stater. Ett prejudikat ser
Ermacora i den Ständiga Internationella
Domstolens utslag som år 1931 förkastade Tullunionsprojektet (~chober-Curtis?-
avtalet) på grund av att Osterrike genom
detta alltför ensidigt bundit sig till Tyskland. Därigenom måste man, så argumenterar Ermacora, e contrario anta att den
Ständiga Internationella Domstolen an- 207
såg att ”AnschluBverbot” artikel 88 var
förenligt med ett österrikiskt deltagande i
en multilateral ekonomisk integration,
och därmed måste ett blott bilateraltkonstruerat ”AnschluBverbot” (1955 års) vara förenligt med en sådan multilateral
ekonomisk integration!
Ermacora går vidare i sin argumentation och betraktar statsfördragets artikel
4 överhuvudtaget som oanvändbart eftersom begreppet ”Tyskland” syftar på det
Tyskland som existerade före Potsdamkonferensen, och eftersom fredsförhandlingar aldrig ägde rum, existerar det Tyskland som statsfördraget åsyftar helt enkelt inte mer.
Andra menar att Österrikes frihandelsavtal med EG som slöts 1972 redan gjort
statsfördragets artikel 4 överspelad.
Contra: Motståndarna (bl a Verdross)
till dessa argument menar att statsfördragets artikel 4 bara kan tolkas med bakgrund av det internationella läget 1955,
genom en tolkning av de politiska syftena
med artikeln. Därigenom menar man, och
detta var den dominerande läran fram till
början av åttiotalet, att Sovjetunionen givetvis åsyftar ett förhindrande av Österrikes anslutande till västmakterna i allmänhet, och Västtyskland i synnerhet.
Ehuru skulle ett deltagande i en multilateral organisation med Västtyskland
som medlem inte a priori utesluta ett
österrikiskt deltagande. Bara genom en
politisk eller ekonomisk tolkning kan detta avgöras. Bara då förbundsrepubliken
Tyskland i så hög grad, politiskt eller ekonomiskt, dominerar en sådan organisation att man de facto kan tala om ett Stortyskland skulle detta falla under statsfördragets artikel 4. Ett sådant inflytande
kunde iakttagas.enligt två kriterier; de jure
208
och de facto. Åsikten att Västtyskland
skulle, de facto eller de jure, inneha en så
stark position inom EG har dock svårligen kunnat hävdas.
Jag vänder här på steken (och presenterar de neutralitetsrättsliga proargumenten sist) för att bättre, och kanske mer
sammanfattande, kunna beskriva dessa
som under de sista åren blivit allt mer dominerande. Argumentationen fanns ursprungligen med i en omdebatterad bok
av Waldemar Hummer och Michael
Schweitzer (”Österreich und die EWG,
Neutralitätsrechtliche Beurteilungen der
Möglichkeiten der Dynamiserung des
Verhältnisses zur EWG”, 1987), men tjä-
nar, med vissa tillägg, som en god spegling
av den framgångsrika ”proargumentationen”.
2. Contra: ”Den ekonomiska integrationen leder tvångsmässigt till en politisk
integration. Ett stöd för detta är Romfördragets förord i vilket medlemsstaterna
uttrycker ”sin fasta vilja att skapa grundvalarna för ett ständigt närmare sammanförande av Europas folk.” Ett medlemskap i en politisk integration är ej förenligt
med ständig neutralitet.”
Pro: ”De högt ställda målen i EG:s fördrag är bara spekulation. Verkligheten
har visat något helt annat. Medlemsstaternas förmåga att gemensamt närma sig
dessa mål har visat sig svag. Ehuru är politisk integration ej per se oförenlig med
neutralitetsrätten. Deltagandet i förverkligandet av Europarådets politiska mål är
ett exempel på detta. Dessutom kan
gestaltandet av en framtida politisk integration vid österrikiskt medlemskap ej
ske utan Österrikes samtycke, och inflytande.”
3. Contra. ”Eftersom Romfördraget
ger möjlighet till majoritetsbeslut, vilket
uppmuntras av den Enhetliga Europeiska
Akten, är medlemskap i EG ej förenligt
med ständig neutralitet.”
Pro: ”På grund av EG:s institutionella
tillstånd är detta contraargument ej hållbart. Luxemburgkompromissen från
1966 äger fortfarande giltighet, bland annat därför att nya medlemmar upptagits i
Gemenskapen med denna som förutsättning. Två av dessa (Danmark och Storbritannien) kom dessutom att anta Frankrikes tolkning av Luxemburgkompromissen. Den Enhetliga Europeiska Akten
kan ej ändra detta faktum. Dessutom
måste alla beslut som tas inom det politiska samarbetet (EPS) vara enhälliga. Upptagandet av Österrike i Förenta Nationerna på femtiotalet med neutralitetsförbehåll, enligt vilka Österrike ej kan tvingas deltaga i retorsionshandlingar mot sin
vilja, är ett prejudikat. Om detta förbehåll
accepterades inom FN:s ramar av de nuvarande tolv inom EG vid den tidpunkten, äger detta giltighet även inom EG:s
ramar idag. Artiklarna 223 och 224 i
Romfördraget, enligt vilka inga hinder får
skapas för nationellt tillvaratagande av
väsentliga egna säkerhetsintressen utgör
skyddsklausuler för en neutral stat.”
4. Contra: ”EG utgör en överstatlig
organisation. På grund av den suveränitetsförlust ett medlemskap i en sådan
organisation medför, är medlemskap ej
förenligt med ständig neutralitet.”
Pro: ”Ständig neutralitet och medlemskap i en organisation av överstatlig karaktär är endast oförenliga vid suveränitetsförlust på neutralitetsrättsligt relevanta områden. En suveränitetsförlust på
neutralitetsrättsligt relevanta områden är
på grund av ”skyddsklausulerna” artiklarna 223 och 224 oförenliga med EG:s
stadgar. Dessutom förhindrar Luxemburgkompromissen uppkomsten av överstatliga beslut.”
5. Contra: ”Må vara att ’skyddsklausulerna’ artiklarna 223 och 224 gör medlemskap förenligt med ständig neutralitet.
Men, artikel 225 underkastar Domstolen
tolkningen av brokandet av dessa två artiklar. Därför ger den ständigt neutrala
staten upp rätten att själv bestämrna om
vidtagandet av åtgärder i neutralitetssyfte,
och kan därmed tvingas till neutralitetsvidriga handlingar.”
Pro: ”Enligt artikel 224 sker förhandlingar om undvikande! av hinder för den
gemensamma marknadens funktion på
grundval av de enskilda staternas åtgärder och politik under krigshot eller krig,
och ej tvärtom. Neutralitetsförbehållet i
1972 års frihandelsavtal är nästan identiskt med ordalydelsen i artiklarna 223
och 224, denna bekräftelse gör dessa artiklar till ett överstökat problem. Enligt
artikel225 prövar Kommissionen gemensamt med den berörda staten hur åtgär·derna för vidtagandet av statens nationella säkerhetsintressen kan anpassas till
fördraget. Domstolen kopplas bara in då
Kommissionen eller en annan medlemsstat anser att missbruk föreligger, alltså
missbruk av neutralitetsrätten. Detta betyder att alla neutralitetsrättsliga åtgärder
är tillåtna. Enligt art. 223 och 224 kan
Domstolen ej tvinga en medlemsstat till
neutralitetsvidriga åtgärder. För att säkra
denna tolkning kan en interpretativ förklaring avges i samband med inträde i Gemenskapen.
6. Contra: ”En ständigt neutral stat kan
ej behålla trovärdigheten för sin neutralitetspolitiksom EG-medlem, trots att kan- 209
ske inga neutralitetsrättsliga hinder föreligger för medlemskap.”
Pro: ”Om inga neutralitetsrättsliga
hinder föreligger, kan, om så bara detta
faktum föreligger, en trovärdig neutralitetspolitik föras. Trovärdigheten kan bevisas vid förhandlingar med EG utifrån
neutraliteten som axiom. Ingen stat protesterade vid Irlands inträde i EG såsom
neutral stat, vid dess neutralitetsförklaring i början av Falklandskriget i maj
1982 eller vid slutandet av den Enhetliga
Europeiska Akten. Ingen stat har ogiltigförklarat Irland som varande en neutral
stat. De östeuropeiska staterna visar en
allt positivare attityd till EG, förhandlingarna om slutande av ett handelsavtal mellan EG och Ungern visar detta. Erkännandet av nationers rätt att utifrån sin
egen suveränitet föra en egen utrikes- och
neutralitetspolitik enligt Helsingforsavtalet (ESSK) 1975, stöder rätten att
starta förhandlingar om medlemskap.”
Vad har regeringen gjort?
Vilken väg har då den österrikiska koalitionsregringen gått för att omsätta dessa
tolkningar (vilka dock inte alla omfattas
av regeringen) i politisk verklighet?
1987 tillsattes en ”arbetsgrupp för
europeisk integration” bestående av ledande tjänstemän inom alla ministerier
(med undantag av försvarsrninisteriet),
tjänstemän från förbundsländerna, liksom från intresseorganisationer och arbetsmarknadens parter. Denna grupp
sysslar bl a med inventering av EG:s lagstiftning och järnför denna med den österrikiska, den framlägger förslag om åtgärder för en österrikisk rättsanpassning
samt förhandlingsinitiativ gentemot EG.
210
Man har bildat 14 undergrupper och mer
än 40 projektgrupper. Över 300 fackmän
är involverade i denna process. Ordföranden i denna interministeriella arbetsgrupp Manfred Scheich företrädde vid ett
föredrag på Duttweiler-Institutet i Zurich
i november förra året, åsikten att ett medlemskap för Österrike i EG inte skulle vara ”suveränitetshämmande, utan suverä-
nitetsbevarande, om inte rent av suveränitetsstärkande” genom att Österrike därmed får en plats vid förhandlingsborden,
och slipper en ensidig anpassning. Han
menade också att den dittillsvarande
pragmatiska metoden, genom en samling
multilaterala, bilaterala och autonoma ansträngningar bara lett till punktvisa resultat, och att man ”inte ens lyckats hålla en
parallellitet med förverkligandet av den
interna marknaden”. Liknande åsikter
har under de sista månaderna hörts allt
oftare. De delade uppfattningarna inom
koalitionsregeringen mellan partierna om
hastigheten på närmandet till EG, ledde
under senhösten till en intern strid mellan
den socialistiske förbundskanslem och
den konservative utrikesministern om
vem som skall stå vid spakarna. Den striden har nu officiellt bilagts.
Resultaten av utrikesministerns och
förbundskanslerns respektive besök i
Moskva och Bryssel gav utrymme för en
del tolkningar rörande framför allt Sovjetunionens åsikter angående en österrikisk medlemsansökan till EG. En stor del
av de politiska kommentatorerna i massmedia tycks anse att ryssarna menar att
förhandlingar med EG om medlemskap
är accepterbart, så länge de förs med den
ständiga neutraliteten som högsta prioritet. Att så kommer att vara fallet har både
förbundskansler Vranitzky och utrikesministerMock betonat åtskilliga gånger.
Enigheten bland intresseorganisationer och arbetsmarknadens parter tycks
vara stor, alltifrån industriförbund till
”Arbeiterkammer”, så stor att en del politiker ocn politiska kommentatorer varnat
för en ”EG-eufori”, att den politiska styrningen riskerar att bli en ”Adhokratie”.
Det vill säga att sammanhanget mellan
politiska beslut riskerar att förloras.
Frågor har ställts om den egentliga
enigheten inom de olika intresseorganisationerna, framför allt inom lantbrukets
organisationer som innehåller en rad olika medlemsgrupper. Men de politiska
ställningstagandena tagna för intresseorganisationernas räkning har visat ett
positivt gensvar i fråga om EG-medlemskao.
EG-staternas politiska sarnarbete
inom det Europeiska Politiska Sarnarbetet (EPS) har från regeringens sida inte
betraktats som ett oöverstigligt problem.
Dels p g a den mellanstatliga samarbetsform som bara medger beslut och deklarationer tagna i enighet, dels p g a att EPS
utveckling inte har ansetts peka på en utveckling mot att också omfatta de militära
aspekterna av säkerhetspolitik.
EG:s områdesgränser måste
definieras
En österrikisk medlemsansökan, eller antydningar om medlemskapsansökan,
skulle dessutom tvinga EG-staterna att
definiera EG:s områdesgränser,och gränserna för medlemskap. EG-staterna skulle därmed tvingas att behandla den känsliga frågan om det politiska sarnarbetets
natur. Något som inte kommer att bli lätt,
med tanke på erfarenheterna av delade
~~·—————————————————-~
meningar bland staterna om detta. Endast
medlemsansökan från ett utomstående
neutralt land har i Österrike ansetts kunna tvinga medlemsstaterna till detta.
SPÖ:s utrikespolitiska talesman Peter
Jankowitsch (tidigare utrikesminister)
menar (i ”Kurier” 26/ 1-89) angående
EG-komrnissionens ordförande Jacques
Delors skepticism, rörande ett neutralt
Österrikes medlemskap och EG:s politiska mål; ”Det visar sig att EG, genom
Österrikes hittillsvarande integrationsstrategi, blir lite nervösa. Dessa klara utsagor hade inte funnits om inte vi, under
den senaste tiden, knackat på kraftigt i
Bryssel. Jag ser Delors utsagor såsom positiva.”
Att en framtvingad självrannsakan hos
EG-medlemmarna rörande EG:s politiska samarbetes framtida inriktning skulle
utfalla till det neutrala Österrikes fördel,
hoppas många på.
Jag har gått igenom de, ur neutralitetsbegreppet, mest debatterade ståndpunkterna. Naturligtvis återstår det mycket att
säga om Österrikes närmande till EG.
Inom olika områden av det ekonomiska
–
211
och politiska livet pågår intensiva debatter. Exempel på sådana områden är ett
EG-medlemskaps förenlighet med förbundsländernas legislativa ställning inom
Österrike samt transittrafiken genom bl a
Tyrolen. Menjag hoppas att denna artikel
har tjänat som en god överblick.
Det finns all anledning att intensivt bevaka utvecklingen Österrike-EG eftersom detta givetvis kommer att påverka
även Sveriges förhållanden. Man skall nog
inte dra för stora slutsatser för Sveriges
del av de österrikiska erfarenheterna,
man måste beakta de olika situationer vå-
ra båda länder står inför.
Men att samtidigt betrakta händelseutvecklingen såsom irrelevant för Sveriges
del vore ett stort misstag. ”Det som är sanning i Wien och Bryssel är inte i Stockholm blott ett skämt”. Tiden kommer, då
också vi på allvar måste ta tjuren Europa
vid hornen. Vid denna tidpunkt bör vi
komma väl förberedda, utan skygglappar
för dagens verklighet, och med sextiotalets europapolitiska ”Bondepraktika”
uppställd i bokhyllan.