Låt inte Ryssland kidnappa Europarådet

Ökad aktivism från tvivelaktiga demokratier gör att Europarådet riskerar att hamna i en farlig position. De västeuropeiska medlemmarna måste släppa sitt orimliga fokus på FN och inse att Europarådet är den främsta väktaren av mänskliga rättigheter i Europa, skriver Mikaela Hellman.

Trots den bild man får av att slå upp valfritt nyhetsmedium, så är Europeiska Unionen varken det enda eller det äldsta exemplet på en europeisk samarbetsorganisation. När EU:s föregångare, Europeiska kol- och stålgemenskapen, grundades 1951 som ett ekonomiskt samarbete för kol och stål i de sex länder som deltog, hade Europarådet redan fört samman 14 medlemsstater och undertecknat den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (mer känd som Europakonventionen).

Europarådet skapades som en unik ny form av samarbete, och dess organisatoriska struktur har inspirerat utvecklingen inom andra europeiska organisationer. Länge höll Europarådet den ledande rollen inom europeisk politik, men på senare år har en oroande utveckling skett. I takt med EUs fortsatta expandering har Europarådet hamnat allt mer i skymundan, och dess instrument kontrolleras i ökande grad av länder som kan sägas ha ett minst sagt tvivelaktigt förhållande till upprätthållandet av de mänskliga fri- och rättigheterna. Denna utveckling märks inte minst på plats vid representationerna i Strasbourg, som i väldigt stor utsträckning arbetar självständigt när huvudstädernas uppmärksamhet riktas mot andra mål. Bristen på uppmärksamhet från väst har inte gått obemärkt förbi i andra medlemsstater, som ser en chans att skapa legitimitet för sina egna ageranden på hemmaplan.

Avsett för att säkra och sprida de mänskliga rättigheter som skapats genom FNs konvention, var Europarådet från början en större organisation än EU. Europarådet har antagit en betydligt mer öppen tolkning av ”europeisk” än EU, tydligt illustrerat av att till exempel Turkiet blev medlem redan år 1950.

Europarådet, som trots det förvirrande namnvalet varken ska förväxlas med EU-institutionerna Europeiska Rådet eller Europeiska Unionens Råd (i vardagligt tal Ministerrådet), skapades redan 1949. Idén om en europeisk samarbetsorganisation är dock ännu äldre, och hade funnits som ett politiskt koncept sedan slutet på 1800-talet. 1946 talade Winston Churchill i sitt berömda tal vid universitetet i Zürich om ett ”United States of Europe” för att förhindra en upprepning av andra världskrigets fasor. Churchill var i sin tur mycket inspirerad av Paneuropeiska Unionens arbete för fred genom närmare europeiskt samarbete, som börjat redan 1923. Europarådet hade alltså mellan- och efterkrigstidens delade och krigshärjade Europa som sin livmoder, och organisationens utveckling är starkt präglad av både andra världskriget och det efterföljande kalla kriget. I praktiken fick organisationen sitt startskott den 5 maj 1949 i Haag, då Europarådet föddes efter en ministerkongress ledd av just Winston Churchill. Sverige är en av de tio stater som grundade organisationen, vilket alltså var 45 år innan vi blev medlemmar i EU. I dagsläget är 47 europeiska länder fullvärdiga medlemmar, vilket omfattar i stort sett alla europeiska stater utom Vitryssland.

Avsett för att säkra och sprida de mänskliga rättigheter som skapats genom FNs konvention, var Europarådet från början en större organisation än EU. Kraven på de länder som vill bli medlemmar har sedan grundandet varit de samma: landet ska vara europeiskt, samt respektera demokrati, rättsstatens principer, och de grundläggande mänskliga fri- och rättigheterna. Europarådet har antagit en betydligt mer öppen tolkning av ”europeisk” än EU, tydligt illustrerat av att till exempel Turkiet blev medlem redan år 1950. Medlemsskaran har sedan 50-talet ökat nämnvärt, i takt med att länder som Ryssland (1996), Georgien (1999) och Serbien (2003) sällat sig till organisationen. Särskilt under 1990-talet ökade medlemsskaran närmast explosionsartat, när medlemsantalet gick från 23 till 41.

Även om Europarådet var den första europeiska samarbetsorganisationen så tog det inte lång tid innan den delade rampljuset med en mängd andra samarbetsorgan. Att EU skulle komma att bli den starkaste i skaran var från början långt ifrån uppenbart, och än idag har de flesta svårt att hålla isär de två. Detta gjordes inte lättare av att Europaparlamentet och Europarådets parlamentariska församling (PACE) delade lokal i Strasbourg fram tills år 1999. Detta behov att separera de två organisationerna är en stor anledning till att Europarådets fokus flyttades österut, och i stor grad blev att främja de mänskliga fri- och rättigheterna i Östeuropa och Centralasien.

Europarådets syfte är enligt stadgan att skydda de gemensamma europeiska idealen och värdeprinciperna. Organisationen utgör, tillsammans med den europeiska domstolen för mänskliga rättigheter (Europadomstolen) och en mängd andra övervakningsorgan, ett både gammalt och väletablerat maskineri för att säkra att medlemsstaterna upprätthåller sina förpliktelser inom mänskliga fri- och rättigheter. Detta är dess viktigaste vapen i ett klimat där allt fler organisationer slåss om uppmärksamhet inom snarlika områden på den europeiska politiska arenan. Om Europarådet och dess medlemmar effektivt kan använda sina redskap för att säkerställa att länder lever upp till sina åtaganden, så har organisationen ett övertag mot andra organisationer inom liknande områden.

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) saknar till exempel Europarådets kompetens att skapa juridiskt bindande instrument, och EU saknar ännu full kompetens inom mänskliga rättigheter. Europarådet är också den enda organisation där Sverige på egen hand kan driva på för främjandet av mänskliga rättigheter, demokrati och rättstatens principer i Europa och dess närområde, utan att representeras av EU eller fjättras av en alltför stor medlemsskara som i FN. I avsaknad av andra organisationer där Sverige i ett relevant gemensamt forum kan direktmarkera mot stater som Ryssland och Azerbajdzjan när de sviker sina åtaganden inom människorättsområdet, fyller Europarådet en viktig roll.

Dessa förutsättningar till trots beror de främsta utmaningarna för Europarådets arbete på organisationens svårigheter att just hävda sig som en relevant spelare på den europeiska utrikespolitiska arenan. Europarådets misslyckande i att synliggöra sitt arbete, och dess stundtals otydliga roll och effektivitet, gör att den lätt hamnar i skuggan av andra europeiska organisationer som EU och OSSE. Detta gäller framförallt, men inte endast, för den västeuropeiska publiken.

Västländernas likgiltighet uttrycks bland annat genom dålig närvaro på ministernivå vid Europarådets olika aktiviteter och konferenser, även under så kallade ”högnivåmöten”. Detta är en oroande utveckling, då EU saknar de väletablerade rättsliga och politiska instrument som Europarådet byggt upp specifikt för att säkra upprätthållandet av mänskliga fri- och rättigheter.

I takt med att EU ständigt expanderar i både kompetensområden och medlemsantal, och processen med EUs eget anslutande till Europarådet går framåt, växer en viss oro hos icke-EU-medlemmarna för att EU och dess medlemsstater ska komma att dominera organisationen helt. Ministerkommittén, Europarådets högsta beslutande organ, fattar formellt beslut med 2/3 majoritet. Med 28 av 47 länder ligger EUs medlemsstater därför nära gränsen för att kunna köra över övriga medlemmar, och EUs eget anslutande skulle föra dem ännu närmare denna magiska gräns. EUs allt mer omfattande arbete på människorättsområdet hotar också att ytterligare flytta strålkastarljuset från Europarådet, även inom organisationens kärnområden.

Trots att Europarådet och EU är två olika organisationer så samarbetar de i väldigt hög grad. EU har en delegation vid Europarådet som närvarar vid dess mellanstatliga möten, och tillsammans har organisationerna genomfört över 180 projekt i till exempel Centralasien och västra Balkan. Sedan 2010 pågår förhandlingar för att EU ska ansluta sig till Europarådet som fullvärdig medlem, vilket skulle göra dem till den första icke-stat som går med i organisationen. Detta skulle göra EU juridiskt bundet till Europakonventionen och en rad andra juridiska instrument, och troligen ytterligare förskjuta medlemmarnas uppmärksamhet från Strasbourg till Bryssel.

Riskerna med att västländerna glömmer bort Europarådet går dock djupare än att organisationen överskuggas av andra europeiska samarbeten. De flesta EU-länder lägger relativt lite uppmärksamhet och resurser på Europarådets arbete, och att många icke-EU-medlemmar ser Europarådet som ett slags väntrum för ett framtida EU-medlemskap. Medlemskap ses alltså mer som ett certifikat för att man värnar om de europeiska kärnvärdena, än som en ständigt pågående process för att främja europeiskt samarbete. Denna likgiltighet uttrycks bland annat genom dålig närvaro på ministernivå vid Europarådets olika aktiviteter och konferenser, även under så kallade ”högnivåmöten”.

Detta är en oroande utveckling, då EU saknar de väletablerade rättsliga och politiska instrument som Europarådet byggt upp specifikt för att säkra upprätthållandet av mänskliga fri- och rättigheter. Till syvende och sist är EU en organisation som prioriterar ekonomisk aktivitet i både lagstiftande och domstolsaktivitet, och vars relativt nyinstiftade människorättsstadga endast gäller inom de redan existerande EU-kompetenserna. Granskningen av medlemsstaternas upprätthållande av mänskliga rättigheter sker främst vid medlemskapsförhandlingarna, för att sedan lämnas relativt obevakade. Europadomstolen, å andra sidan, har en bredare kompetens att utreda de människorättsbrott som sker i medlemsländerna.

Domstolen var också den första (och är fortfarande den enda) internationella domstol där individer själva kan väcka talan då deras rättigheter blivit kränkta, och den är fri att uttala sig om kränkningar på i stort sett alla samhällsområden som rör konventionen. Europarådet är därför en mycket bättre lämpad organisation än EU för kontinuerligt granskande av staters agerande på detta område.

Utöver bristande uppmärksamhet har Europarådet karaktärsdrag som skapar problem för dess trovärdighet som effektivt beslutsfattande organ. Ett sådant är den utbredda konsensuskulturen. Denna är inte kodifierad i stadgan, som istället specificerar att 2/3 majoritet är det som gäller när beslut ska tas. Precis som i många politiska organisationer behandlas de formella reglerna dock mer som riktlinjer, och i praktiken omsätts enhällighet i stort sett alltid. Som alltid vid enhällighet riskerar beslut att urvattnas på allt riktigt innehåll i strävan efter att hitta en formulering som alla länder kan acceptera. Denna effekt förstärks ytterligare av att många av Europarådets medlemmar egentligen inte uppfyller medlemskraven för organisationen, utan sveptes med i medlemsskaran under 90-talets optimism efter kalla krigets slut.

Länder som Ryssland och Turkiet satsar mycket energi och resurser på arbetet i Europarådet, och har tillräckligt folkrika representationer för att kunna bevaka alla dess arbetsområden. Detta är inte fallet för de flesta västeuropeiska delegationerna, som ofta är begränsade till två eller tre representanter. Framförallt Ryssland har heller inga problem med att på egen hand blockera konsensusbeslut i ministerkommittén. Oftast väljer ordförandeländerna då att skjuta upp beslutet och omformulera förslaget, vilket leder till att de länder som agerar på detta sätt ofta helt obefogat tillåts sätta agendan även när tillräckligt medhåll finns för att rösta igenom ett befintligt förslag. Det är alltså inte ovanligt att Ryssland som enda land motsätter sig ett beslut, och detta ändå blir omformulerat istället för att antas med majoritetens stöd.

Detta gör att utvecklingen inom traditionellt kontroversiella områden (som t ex HBTQ-rättigheter) går ytterst långsamt, om den alls sker. Dessutom har den senaste tidens händelser, såsom Rysslands ockupering av Krim, visat att det finns ett starkt internt motstånd mot att göra Europarådet till en mer relevant spelare inom den europeiska säkerhetspolitiken. Oviljan som finns mot att isolera medlemmar och driva igenom förslag genom röstning gör det naturligtvis mycket svårt för Europarådet att kraftigt markera i konflikter mellan två medlemsstater, såsom Ryssland-Georgien, Ryssland-Ukraina, eller Armenien-Azerbajdzjan. Det ska dock framhållas att Sverige varit mycket aktiva i organisationens hantering av ockupationen av Krim, genom att bland annat vara den största bidragsgivaren till handlingsplanen rörande skyddet av mänskliga rättigheter på Krim.

Ryssland använder människorättsretoriken som täckmantel för att försvara sina övertramp. Politiker får inte lägga sig i domstolsbeslut, vilket de hävdar att de västeuropeiska länderna vill göra när de kritiserar ryska domar mot till exempel NGOs och HBTQ-aktivister.

Denna kombination av dålig uppmärksamhet från de västeuropeiska länderna och ökad aktivism av tvivelaktiga demokratier i öst gör att Europarådet riskerar att hamna i en farlig position i framtiden. Europarådets parlamentariska församling (PACE) utövar en rådgivande funktion liknande den som Europaparlamentet hade i EU:s lagstiftningsskede innan Maastrichtfördraget från 1992 ökade dess makt, men dess viktigaste uppgift är att observera nationella val, vilket den under hösten har gjort i bland annat Turkiet och Azerbajdzjan.

Under sitt ordförandeskap (juni-november 2014) lyckades Azerbajdzjan stoppa flera fördömande resolutioner från PACE genom att ”lobba” PACE-medlemmar, och de har vid flera tillfällen använt sitt medlemskap till att legitimera MR-brott i det egna landet. Senast den 1 november i år skickade PACE som enda internationella organisation en delegation för att bevaka det azeriska valet, trots att OSSE och Europaparlamentet valt att bojkotta det. De andra organisationerna framhöll att inga förutsättningar fanns för att fria val alls skulle vara möjliga, och att den azeriska regimen infört alltför strikta restriktioner för hur valobservatörerna skulle få arbeta. PACEs rapport har redan kraftigt kritiserats av många NGOs och människorättsförsvarare, för att inte fylla något annat syfte än som en täckmantel för den azeriska regimens övergrepp. Detta är ett tecken på att Europarådet håller på att förlora sin ställning som den främsta väktaren för de europeiska mänskliga rättigheterna.

En annan tydlig illustration av Europarådets svårigheter att göra sina uttalanden mer slagkraftiga är den reaktion de leder till i mottagarländerna. Om man återigen tar exemplet Azerbajdzjan, så möter de resolutioner och uttalanden som faktiskt publiceras från Europarådets sida ofta svaga reaktioner från Baku. Om man jämför detta med den oerhört kraftiga respons som kom från den azeriska regimen efter den kritiska resolution som Europaparlamentet presenterade rörande Azerbajdzjan tidigare i höst, är det tydligt vilken organisation som är den större spelaren i på den europeiska politiska arenan. Att en organisation som landet inte är medlem i genererar såpass mycket kraftigare reaktioner borde få varningsklockorna att ringa i de västeuropeiska huvudstäderna, och få dem att rikta mer uppmärksamhet och energi mot arbetet i Strasbourg.

Också Ryssland använder människorättsretoriken som täckmantel för att försvara sina övertramp. Vanliga argument från den ryska sidan är att framhålla rättsstatens principer, med domstolars oberoende i täten. Politiker får inte lägga sig i domstolsbeslut, vilket de hävdar att de västeuropeiska länderna vill göra när de kritiserar ryska domar mot till exempel NGOs och HBTQ-aktivister. Enligt den argumentationen försöker alltså Västeuropa politisera de juridiskt oberoende ryska domarna. Ryssland upphör heller aldrig att framhålla hur viktig konsensuskulturen inom organisationen är, med många övertygande argument, för att kunna behålla sitt omotiverat stora inflytande över organisationens beslutsprocess.

Europarådet, och framförallt dess västliga medlemsländer, måste vara uppmärksamma på att organisationen kan falla offer för auktoritära regimer som ser sitt medlemskap som en chans att legitimera människorättsbrott och antidemokratiska strävanden. Azerbajdzjans agerande, till exempel, har inte lett till någon riktig debatt eller markering från Europarådets håll, vilket är mycket oroande. Om bristen på reaktion inte ändras så riskerar Europarådet att sluta vara en tillgång, och istället bli ett hinder, för mänskliga rättigheter och demokrati i Europa.

Ett relaterat problem är att respekten för domstolens domar på senare år minskat. Ett par länder har gått så långt som att nu öppet vägra att implementera domar (t ex Storbritannien i Hirst-målet, gällande fängelsedömdas rätt att rösta i allmänna val). Detta kan delvis bero på att domstolen enligt vissa bedömare (i framförallt Storbritannien) har blivit allt mer rättspolitisk och aktivistisk, men de främsta orsakerna är generellt bristande resurser i den berörda staten, frågans komplexitet, och/eller avsaknad av politisk vilja att implementera domen. Detta har skapat ett stort antal så kallade repetitiva mål, vilket innebär mål som rör samma rättsfråga som domstolen i tidigare domar mot ett visst land redan tagit ställning till och konstaterat vara konventionsbrott. Sådana mål existerar eftersom landet i fråga inte implementerat tidigare domar.

Antydningar från både Storbritannien och Ryssland har också kommit om att helt lämna samarbetet, och frågan är vad som skulle hända med organisationens relevans om två såpass viktiga länder frivilligt lämnade den.

De domar som bäddar för repetitiva mål rör främst känsliga värdefrågor, eller kräver omfattande lagreformer för att åtgärda det utpekade problemet. Det är upp till ministerkommittén att övervaka att domstolens domar verkställs och deras förmåga att sköta detta kan minst sagt ifrågasättas, särskilt under senare år då domstolens arbetstakt ökat. Detta till stor del på grund av att det saknas effektiva instrument för att sanktionera de stater som missköter sig. Ett system med böter liknande det som finns inom EU-rätten blockerades nyligen av länder som Ryssland, Italien och Turkiet (där framförallt Italien är framträdande i antalet eftersläpande mål). Den yttersta sanktionen, uteslutning från Europarådet, undviks av naturliga skäl och har aldrig tillämpats. Det har dock blivit vanligare att NGOs och andra aktivister yrkar på att detta borde ses som ett reellt alternativ. Medborgarna i det uteslutna landet skulle dock förlora sin rätt att föra klagan till Europadomstolen, och detta skulle riskera att förvärra människorättssituationen i landet ytterligare.

Denna brist på sanktioner kan jämföras med EUs hantering av auktoritära strävanden i stater som Ungern. Båda organisationerna är i grunden mellanstatliga, och detta innebär att alltför starka markeringar mot andra stater blir oerhört diplomatiskt känsligt. Precis som EU inte har lyckats markera mot Orbán, så har Europarådet misslyckats med någon verklig markering mot Ryssland och Storbritannien rörande genomförandet av domstolens domar. Antydningar från både Storbritannien och Ryssland har också kommit om att helt lämna samarbetet, och frågan är vad som skulle hända med organisationens relevans om två såpass viktiga länder frivilligt lämnade den. Övervakningen av domarnas implementering är en av de stora utmaningarna för organisationen de kommande åren, men det ska ändå framhållas att Europadomstolens domar i det stora flertalet fall respekteras.

Utöver Europadomstolen har Europarådet en rad andra övervakningsorgan inom specialiserade områden. En växande tendens är också här att stater börjat uttrycka missnöje över övervakningsorganen, och att det blir allt mer accepterat att kritisera dem. Detta gäller särskilt på kontroversiella områden som minoritetsskydd, migration, och HBTQ-rättigheter. Till skillnad från Europadomstolen har kommittéerna inte tolkningsmonopol på konventionerna de övervakar, och staterna kan därför välja en annan tolkning av en viss konventions innebörd.

Trots alla dessa brister, så är Europarådet fortfarande den främsta väktaren av mänskliga rättigheter i Europa. Om denna position ska upprätthållas krävs det att organisationen fortsätter att reformeras i grunden, och att de västliga medlemsländerna släpper sitt orimliga fokus på FN som den främsta aktören inom människorättsområdet. Annars riskerar vi att organisationen vi var med och grundande möjliggör ett passivt accepterande av brott mot grunderna i såväl demokrati och rättsstatsprinciperna som de mänskliga fri- och rättigheterna.

Mikaela Hellman är masterstudent i European Affairs vid Lunds universitet och praktiserar för närvarande på Sveriges ständiga representation vid Europarådet i Strasbourg.