Neutralitet´´, politiska flyktingar och desertörer

Professor HILDING EEK:
”Neutralitet”, politiska
flyktingar och desertörer
Professor Hilding Eek diskuterar i denna
artikel de båda begreppen ”neutralitet”
och ”alliansfrihet”. Han ta’r också
upp den svenska regeringens handlande
beträffande de amerikanska avhopparna
och desertörerna. l detta sammanhang
understryker han det beklagliga i att
domstolarna inte prövar utlänningsärendena. Det skulle ge ett helt
annat eftertryck åt besluten och kanske
också göra felaktiga motiveringar
för besluten onödiga. Professor Eek
fortsätter med denna artikel den
diskussion, som inleddes i förra numret
av Sv. T. av länsåklagare Klas Lithner.
Syftet med dessa rader är att söka dra en
lans för att diskussionen om den svenska
”neutraliteten” och vad den påkallar
prövas mot bakgrund av vad Sverige
folkrättsligt kan göra och inte kan göra.
Visserligen har man olika meningar om
vilken roll folkrätten spelar och kan spela inom utrikespolitiken. Det finns de som
hyser den extrema uppfattningen, att beslutfattande inom utrikespolitiken inte
alls påverkas av några rättsliga eller etiska eller eljest mänskliga värderingar hos
dem som fattar besluten; de skulle kunna
träffas av en maskin laddad med militära
och andra ”makt”-data. Men det är å
andra sidan möjligt att hävda åtminstone
att det folkrättsliga regelsystemet kan le.-
verera argument som stöder en stats krav
på respekterad utrikespolitisk handlingsfrihet, så länge den håller sig inom ramen
för de rättigheter och förpliktelser som
staterna har mot varandra enligt en allmän inom statssamfundet vedertagen
praxis: folkrätten.
Det folkrättsliga begreppet neutralitet
hänför sig till förhållanden under krig.
En stat som inte deltar i ett krig har att
förhålla sig neutral. Neutralitetsrätten
innehåller förpliktelser både för de krigförande staterna och de neutrala. De senare måste t.ex. värja sitt territorium mot
utnyttjande av de krigförande. Huvudregeln är uppehållande av opartiskhet.
Den neutrala staten får inte blanda sig i
krigföringen. Den får inte finansiellt
stödja ena parten. Förpliktelserna gäller
dock endast staten själv, inte dess undersåtar, och det är inte någon vedertagen
uppfattning att ens den neutrala staten
eller dess talesmän har att iaktta s.k. ideologisk neutralitet, dvs. har att t.ex. i uttalanden om det politiska läget ange de
stridandes krigsmål som likvärdiga. Kravet på opartiskhet är svårt att precisera
och erfarenheterna från de två världskrigen visar att utanför två grupper av klara regler (”får”; ”får icke”) finns ett
ovisst gränsområde. Den neutrala staten
strävar att stå fast vid sin plikt till opartiskhet; de krigförande söker ofta tilltvinga sig förmåner som det är tveksamt
om den neutrala staten rättsenligt kan
lämna. Den neutrala statens ledning kan
ställas inför så allvarliga hot från de
krigförande att den tvingas företa handlingar vars legalitet kan starkt ifrågasättas. Handlingar eller avståenden inom
gränsområdet medför påtagliga risker
för den neutrala staten som den måste
väga mot varandra. Dessa risker – risker på liv och död – förklarar, varför
fasthållande vid neutraliteten bedöms,
åtminstone av svenskarna som lyckades
stå utanför båda krigen, som ett värde
av första rang. Det förklarar också att
starka emotionella tongångar förmärks
och starkt emotionellt gensvar förväntas,
då ”neutraliteten” åberopas som skäl mot
t.ex. svensk anslutning till EEC eller mot
uttalanden som kritiserar den amerikanska regeringens Vietnampolitik.
Alliansfrihet och neutralitet
Men ”neutraliteten” gäller som sagt en- . dast under krig. I fredstid uppställer
folkrätten inga krav på att efl stat skall
153
visa ”opartiskhet” i sitt förhållande till
andra stater. De stora ”oneutrala” försvarsallianserna i väst och öst visar att så
är fallet. Sverige för sin del har valt en
”alliansfri” politik; det är vakthållningen kring denna politik som åsyftas i en
debatt som ur folkrättslig synpunkt felaktigt betecknas som en debatt om ”neutraliteten”. Motiveringen för alliansfriheten, varom partierna en gång enades i
skuggan av det då för inte så länge sedan
avslutade andra världskriget, var att den
skulle möjliggöra för Sverige att stå utanför ett kanske hotande tredje världskrig.
Den skulle övertyga båda sidorna om allvaret i vårt uppsåt att i ett sådant krig
stå neutrala och opartiska i neutralitetsrättens mening. Det är väl på denna motivering argumentationen mot EEC-anslutning som något ”oneutralt” senare
hängts upp. En motivering för alliansfriheten som numera har större betydelse är
väl att vi genom denna linje inte binder
vår utrikespolitiska handlingsfrihet i allmänhet. Små stater som ingår i en försvarsallians binder sig vid organisationens regler om konsultation och samverkan och eventuellt krigsdeltagande. De
har folkrättsligt uppgivit en del av sin
handlingsfrihet – och deras olust över
denna bundna situation märks ibland
inte minst från de små öststaterna men
också från t.ex. danskt, japanskt eller latinamerikanskt håll. Sverige är endast
bundet vid folkrättens allmänna regler
och vid traktatförpliktelser av typen åtaganden genom medlemskapet i FN. Vi
har behållit vår utrikespolitiska hand- 154
tingsfrihet i stort sett intakt. Att det folkrättsliga läget är detta betyder ju inte att
vi är oberoende av styrkeläget ute i världen och av andra staters reaktioner på
våra ställningstaganden. Men det betyder, att vi inte är folkrättsligt bundna
vid en ”neutral” hållning och att svenska
ställningstaganden i internationella frå-
gor måste bedömas av regering och riksdag, partier och allmänhet på samma sätt
som andra politiska frågor, dvs.- helst
– balanserat, objektivt och med svenska
värderingar och intressen som främsta
utgångspunkt.
Folkrätten hindrar inte svenska medborgare att uttala sin kritiska syn på den
amerikanska regeringens Vietnampolitik. Den hindrar inte heller vår regering
att göraså-och så har den gjort. Denna
kritiska inställning kan inte ens betecknas som anti-amerikansk i och för sig;
den överensstämmer ju nära med den
uppfattning som i den amerikanska valkampanjen förfäktas av senatorerna Mc
Carthy och Kennedy och som förmodligen omfattas av omkring 50 procent eller
mer av de amerikaner som överhuvudtaget reflekterar över sitt lands utrikespolitik. Möjligen kan den amerikanska regeringen dock uppfatta mottagandet i Sverige av en visit av en ambassadör för
Nord-Vietnam och fraternisering med
honom som en ”ovänlig” handling. Underlåtenhet från de svenska myndigheternas sida att, så långt vår lag tillåter,
dämpa ner klart anti-amerikanska demonstrationer, kan helt naturligt te sig
som ”ovänlig”. Att inte ge effektivt
skydd åt amerikansk statsegendom och
besökande amerikaners personer kan
t.o.m. utgöra brott mot folkrättsliga regler. Här har kanske ibland vaksamheten
brustit. Men påtalas kan kanske också
frånvaron, såvitt allmänheten förnummit, av ett vänligt men bestämt klargö-
rande för Förenta staterna av vad församlings- och yttrandefriheten innebär i
en demokrati av västeuropeiskt snitt
som Sverige. Omständigheterna kring
hemkallandet av den amerikanske ambassadören tyder inte på att man inom
Förenta staternas regering anser att Sverige förbrutit sig mot folkrätten. Vad vi
sedan villlägga in i incidenten i fråga om
motiv och verkningar må lämnas öppet.
Avhopparna och folkrätten
I amerikansk press, radio och TV har
mycket stor och ofta mycket Sverigefientlig uppmärksamhet ägnats det förhållandet att vi tagit emot och härbärgerar ett inte så litet antal avhoppare från
amerikanska militära förband. I denna
fråga tycks från svenskt håll problemets
folkrättsliga sida ha beaktats otillräckligt, ehuru folkrättsliga argument kan anföras för de svenska myndigheternas
ställningstaganden om inte i varje enskilt
fall så förmodligen i många av dem. Man
har anledning skilja mellan desertörer i
egentlig mening, dvs. soldater som avvikit från krigsområdet i sydöstasien, och
sådana som lämnat förband i t.ex. VästTyskland. 1954 års flyktingkonvention,
till vilken Sverige anslutit sig, medför
skydd för politisk flykting mot utlämnande till land där flyktingens liv eller
frihet skulle hotas. Den svenska utlänningslagen, som bygger på konventionen,
säger att ”politisk flykting skall ej utan
synnerliga skäl vägras fristad i riket, då
han är i behov därav”. Bland reglerna om
avvisning av den som söker sig till Sverige heter det, att om polismyndigheten
anser skäl till avvisning föreligga, men
utlänningen påstår att han löper risk att
bli utsatt för politisk förföljelse i det
land, från vilket han kommit, eller att
han där inte åtnjuter trygghet mot att bli
sänd till land i vilket han löper sådan
risk, skall ärendet gå till utlänningskommissionen. Besvär över dess beslut kan
föras hos regeringen. Vad myndigheterna
ha att pröva är uppenbarligen i första
hand om den person, som söker fristad i
Sverige, är en ”politisk flykting” enligt
konventionens och vår lags definitioner.
Ar en amerikansk krigstjänstvägrare
flykting enligt konventionen är vi folkrättsligt förpliktade att inte sända honom
till Förenta staterna eller till land som
kan tänkas sända honom vidare dit, t.ex.
Väst-Tyskland.
I länder där denna rättsliga definitionsfråga och dess konsekvenser kommer
under bedömning av domstol har en viss
rättspraxis utvecklats som är av betydelse för konventionens tolkning. Härom
må hänvisas till den norske juristen Atle
Grahl-Madsens nyligen utgivna stora avhandling ”The Status of Refugees in International Law”. Utan att gå in på dessa rättsfall och Grahl-Madsens analys av
dem må framhållas, att krigstjänstvägran
155
eller avvikande ur krigstjänst på politiska grunder kan göra personen i fråga till
politisk flykting i konventionens mening,
men att det inte alltid behöver vara så.
Om man hållit fast i Sverige vid en folkrättsligt betingad bedömning skulle varje
fall sålunda inte bara prövas för sig, men
beslutsmotiveringen för att en amerikansk militärtjänstvägrare tillåtits stanna i Sverige borde i varje särskilt fall ha
byggt på de folkrättsliga kriterierna i
stället för på det svårtydda uttrycket
”humanitära skäl” som vi fått läsa om i
tidningarna och som de amerikanska bedömarna anser vara kränkande. Våra
beslut att ge fristad kunde åtminstone i
åtskilliga fall ha motiverats med att vi
varit folkrättsligt förpliktade att göra så;
vi hade därmed inte givit någon av de berörda personerna moraliskt betyg. Vitorde inte vara förpliktade att som politiska
flyktingar behandla t.ex. amerikanska
soldater, som inte av religiösa eller politiska skäl är emot krigstjänst i allmänhet
eller mot kriget i Vietnam så länge andra
personer är berörda, men som först då de
själva räknat med att bli sända till Asien
kommit underfund med sin motvilja mot
krigstjänst. Men när det gäller just amerikanare tillkommer en ytterligare omständighet. Amerikanska regeringen kunde tänkas vilja få krigstjänstvägrare utlämnade enär de begått brott mot amerikansk lag. Den svenska lagen om utlämning tillåter inte utlämning för ”brott av
krigsman”, bl.a. undanhållande, rymning
och övergivande av post. I 1961 års utlämningskonvention mellan Förenta sta- 156
terna och Sverige upptas dessa brott inte
bland dem för vilka staterna ömsesidigt
påtagit sig förpliktelse att utlämna personer för lagförande. Utlämning skall ej
ske för brott enbart mot militär lagstiftning. Här finns sålunda ytterligare en
fullgod rättslig argumentering tillgänglig mot hemsändande av här mottagna
amerikanska krigsvägrare, vilken borde
ha viss verkan både på amerikanska regeringen och på sansad amerikansk opimon.
Domstolsprövning önskvärd
Tilläggas må att det är beklagligt att en
domstolsprövning inte insatts i vårt utlänningsförfarande. De relevanta definitionerna avgörs bäst i judiciell väg och
domstolsbeslut får också starkare auktoritet utåt och inåt än avgöranden som i
rena rättsfrågor kommer från administrativa eller politiska instanser som utlänningskommissionen och regeringen.
Krigsmän som avvikit från krigsområ-
det (desertörer) bör måhända betraktas
under den strikta neutralitetsrättens synvinkel. Låt oss göra följande antaganden.
Sydvietnam är en stat. Den är i krig mot
Nordvietnam, som också är en stat vare
sig ”erkänd” eller ej, och Sydvietnam
åtnjuter militärt bistånd från Förenta
staterna. Sverige står utanför detta krig
och är i förhållande till de krigförande
bundet av neutralitetsrättens regler. Om
dessa antaganden står sig så finns det, om
vi konsulterar den folkrättsliga litteraturen, goda grunder att hävda, att neutralitetsrätten kräver att Sverige, sedan
sydvietnamesiska-amerikanska desertö-
rer inkommit på dess territorium, har att
omhänderta dessa, internera dem, om det
finns risk att de skulle vilja avvika till
motsidan (Nordvietnam), och i varje fall
att behålla dem intill krigets slut, om de
krigförande inte skulle komma överens
om annat. Detta må vara en akademisk
syn på saken. Men bör aspekten lämnas
helt utanför då vi söker folkrättsliga argument för att försvara åtgärder som
skarpt kritiseras från utländskt håll?
Det ankommer på de svenska myndigheterna – inom ramen för vad vår statsförfattning och våra lagar har att säga
-att ta ställning till frågan om tillåtligheten av propagandistisk verksamhet av
politiska flyktingar i Sverige. Folkrätten
innehåller inte för sin del några regler enligt vilka en stat har att förbjuda politiska meningsyttringar som riktar sig mot
annan stat vare sig de görs av dess egna
medborgare eller av utlänningar. En
gräns sätter dock den vedertagna allmänna folkrätten. Aktivitet inom en stat som
innefattar organiserande av militära aktioner mot en annan stat eller dess territorium har vistelsestaten skyldighet att
hindra. Här går en gräns – var är svårt
att säga i en tid av egendomliga former
av intervention, ”intervention på inbjudan”, ”befrielsekrig” och ”indirekt aggression”- dock en gräns och den gäller
både amerikan och grek.