Nils Andrén; Försvarspolitisk omprövning

NILS ANDREN:
Försvarspolitisk omprövning?
Försvarspolitik handlar om hot, resurser och
risktagning, skriver professor Nils Andren
uid FOAs division for internationella
studier. l kärva ekonomiska tider är det lätt
111/låla resursramen påverka rynen på de
säkerhetspolitiska problemen och underskatta
hotet och riskerna. För att vårt forsvar i
fredstid skall verka stabiliserande i vår del
al’ Europa krävs det emellertid att det har en
sådan styrka och sammansättning att ingen
makt behöver befara att Sverige i en kritisk
situation blir ett militärt tomrum som lätt
kan intas. Ett teknologiskt e.ffektivt
skalforsvar, som innebär höga
”tillträdeskostnader”får fienden, ter sig
merafredsbevarande än ett segt djupforsvar.
Luftrummet över Sverige anses vara vår mest
intressanta strategiska tillgång. Detta leder
till en omprioritering tillfårmån får ett
bibehållet starkt luftforsvar på bekostnad av
armens invasionsförsvar.
I den moderna säkerhetspolitiskajargongen möter vi ofta begreppet ”doktrin”. Det
är varken entydigt eller klart. Liksom andra modcord används det utan större precision. Här kan doktriner definieras som fö-
reställningar om försvarets uppgifter och
hur dessa skall lösas. Fyra faktorer är av
särskild betydelse för dessa föreställningar:
dc hot – faktiska eller tänkbara – som
motiverar att vi håller oss med ett försvar;
dc ambitioner som vi uppställer för detta försvar;
det sätt på vilket vi vill förverkliga ambitionerna;
dc resurser vi anser oss ha råd till; denna faktor är alltid viktig, ibland (särskilt just nu) helt dominerande.
Försvarspolitik handlar således om hot,
resurser och risktagning:
skall vi låta våra föreställningar om
möjliga, tänkbara eller troliga hot vara
avgörande för våra ambitioner och resurser, eller
skall vi låta resurssidan bestämma ambitionerna, eller rent av vilka hot vi vill
erkänna.
Det är lätt att låta resursramen på\’crka
synen på vilka dc säkerhetspolitiska problemen i realiteten är. Vi vill ju gärna
motivera våra forsvarsbeslut på säkerhetspolitiska grunder. Om pengarna inte
räcker till, är det frestande att nedvärdera
hotet och underskatta risken. Den sittande
försvarskommitten går inte fri från denna
frestelse.
Det är en farlig lek; den som varnar for
346
vådorna måste dock alltid räkna med den
stora publikens och dc kloka cftcrrationaliscrin~arnas klander.
Hot och resurser
Våra dominerande föreställningar om
tänkbara hot har i stort sett varit dcsamma under det senaste årtiondet. Dc
ambitioner som politikerna har uppställt
för försvaret har inte heller ändrats i något
väsentligt hänseende. Men dc resurser
som anvisats för försvaret har under en
lång följd av år urholkats, ofta i former
som haft mycket litet att göra med rationell försvarsplanering.
Enligt våra traditionella hotföreställningar betingas vår säkerhet i hög grad av
relationerna mellan stormaktsblocken i
Europa; de största krigsriskerna för små
stater som Sverige anses uppstå vid skärpt
konflikt eller öppet krig mellan blocken.
Målet- eller ambitionen – är att så långt
som möjligt tillfårsäkra oss respekt får vår
önskan att leva i fred. Totalförsvaret skall
vara krigsavhållande, dvs fredsbevarande,
för Sverige. Samtidigt skall det bidra till
den regionala balansen i Norden, och därmed verka fredsbevarande i Europa.
En viktig utgångspunkt är uppfattningen att Sverige normalt inte är ett angelägct
strategiskt mål. Men i lägen då Svcri~c
kan uppfattas som ett lämpligt steg på
,·ägcn för en krigförande part som vill nå
angreppsmål utanfår Sverige håller inte
denna bedömning. I enlighet med målsättningen bör Sveriges fårsvar därför Yara så
bra att en angripares kostnader för att bryta väpnat motstånd från Sverige blir större
än hans fördelar av att kunna am·ända
svenskt territorium. Angreppet får inte
löna sig.
Vi möter inte sällan frågan om ,.i \Trkligcn kan göra något mot en supermakt som
finner det angeläget att sätta sig i besittning av vårt territorium. Är det rimligt att
tro att han kan avhållas av ett småstats·
försvar som vårt? Supermakten är ju alltid
så oändligt överlägsen, i alla hänseenden.
En liten stat kan inte göra någonting som
är effektivt om en supermakt fritt öser ur
sina väldiga resurser tills han fått fram
tillräckligt för att vara säker på framgång.
Allt detta är ofrånkomli~rn sant. \’år
försvarspolitik bygger dock på uppfatt·
ningcn att sådana situationer inte är tro·
liga. Behov av svenskt territorium inträder
sannolikt först då situationen mellan blocken är mycket spänd och angriparen har
sina resurser splittrade mellan ett stort antal olika fronter och områden. Det innehär
att endast marginella resurser kan sättas
in i ett angrepp mot Sverige. Om en störrr
konflikt eller fördjupad internationell
spänning uppstår, har vi räknat med så
lång förvarning att en mobilisering hinnrr
ge försvarsorganisationen nödvändigt lr- ,·ande innehåll. Denna syn undcrbygg(’r
förhoppningen att uppfattas som så starka
att en potentiell angripare lämnar oss i
fred .
Vilket försvar krävs mot hoten?
Eftersom vi har ett mobiliscringsföm·ar,
inte en stående armr’ har vi dålig beredskap infor ett överraskande angrepp om
ett sådant trots allt skulle drabba oss. Förs,·arcts armedelar är i stort sett ”permanent hemforlovade i fredstid”. Dc enda
undantagen är dc forband som befinner
sig under grundutbildning eller är inkalladc till repetitionsövning.
Andra länders beredskap är nästan uteslutande uppbyggd på en kombination av
stående forband och mobiliseringsstyrkoL
Det skulle bidra till den regionala stabiliteten i Nordeuropa, och därmed också till
vår egen säkerhet, om också vi på något
sätt kunde höja vår permanenta fredstida
beredskap, när det gäller armeforband. En
bättre beredskap skulle öka båda sidornas
tilltro till vår formåga att avvisa också
kuppartade angrepp och därmed bidra till
att minska deras sannolikhet. Än så länge
betraktas detta inte som ett stort problem.
Risken for ett överraskningsangrepp –
från någondera sidan – är obetydlig, men
endast så länge som en maktbalans upprätthålls mellan blocken och vårt eget
samhälle inte blir sårbart på grund av inre
s\·aghct och upplösning. J u svagare vi blir,
i alla hänseenden, desto större blir dock
risken att vi betraktas som ett destabiliserande, strategiskt tomrum, som kan tas i
besittning med måttliga kostnader.
En ökad fredsberedskap innebär inte
nödvändigtvis en stående yrkcsarme. En
sådan arme kan i vissa hänscenden tänkas
bli effektivare än en mobiliserande värnpliktsarme. Det är dock ett axiom att demokratins bästa skydd är en fårsvarsmakt
som består av lagom missnöjda och knorrande värnpliktiga i uniform. Ett sådant
347
forsvar forankrar forsvarsviljan och kan
forhindra att misstron mellan ” folk och
forsvar” växer sig for stark. Detta konstaterande är ett psykologiskt axiom men ingen misstrocndeforklaring. Vi får inte forledas av dc få, men massmedialt röststarka
stämmor som låter sin harm mot utländskajuntor gå ut över vår egen demokratiskt
ovanligt välanpassade officerskår.
Kraven på en starkare, permanent beredskap måste således forverkligas inom
ramen for den allmänna värnplikten. Det
är tänkbart – men inte säkert – att detta
beredskapskrav relativt sett skulle innebä-
ra ett sämre resursutnyttjande, t ex infor
den klassiska plancringssituationcn, hotet
om en stor invastion. Med en viss tillspetsning kan det häremot hävdas att en
snabb beredskap i en kritisk situation ökar
vår trovärdighet mer än möjligheten att
mobilisera fler forband än vi formodligcn
skulle ha användning for i någon tänkbar
situation.
Det är därfor motiverat att tona ner betydelsen for vår forsvarsplanering och forsvarspolitik av en stor supcrmaktsinvasion, i anslutning till allvarligt skärpta
motsättningar eller krig i Centraleuropa.
Just denna typ av hot är dock särskilt användbara planeringsmål for en krigsorganisation som måste utnyttja det stora
flertalet värnpliktiga, alla med såvitt möjligt likartad utbildning. Men den kan få
oönskade foljdcr. På grund av den stora,
värnpliktsstyrda krigsorganisationens växande kostnader leder en traditionell
tillämpning av värnpliktsprincipen till att
dc tekniskt avancerade delarna av fårsva- 348
ret undergrävs. I en teknologiskt avancerad värld är just dessa delar allt viktigare.
säkerhetspolitiskt söker inte desto
mindre många traditionella värnpliktsfårsvarare tröst i tron på det sega, territoriella fårsvarets uthållighet – också med
relativt enkel utrustning. Detta borde vara
en klen tröst. Det strider mot den tekniska
utvecklingens obönhörliga imperativ. En
angripare kan tvivla på trovärdigheten av
vår fårmåga att fåra ett långvarigt, ödeläggande och utarmande krig över ytan. Ett
teknologiskt effektivt skalfårsvar, som innebär höga ”tillträdcskostnadcr”, ter sig
mot denna bakgrund mera fredsbevarande
än ett segt djupfårsvar. Det är inte säkert,
eller ens troligt, att tanken på eventuella,
höga ”uppchållskostnadcr” har en avskräckande effekt på en angripare som lätt
kan komma in i landet och nå sina viktigaste mål.
Skal eller yta, antal eller teknologi, är
centralpunkter i vårt aktuella militära, sä-
kerhetspolitiska problem. Vi har svårt all
söka rationella, fårdomsfria lösningar,
därfår att vi är bundna av ett arv av resurser och organisation, traditioner och
ideologi. Detta är ofrånkomligt. Både
värnpliktssystemet och armeorganisationen är viktiga restriktioner. Men vi får
inte stirra oss blinda på dem. Andra faktorer borde i ännu högre grad få påverka
våra beslut om hur vi skall utveckla vårt
fårs\’ar i framtiden.
Vi måste alltid uppmärksamma fårväntningar och farhågor i vår omvärld.
Målet får vår neutralitetspolitik är ju att
ingen makt skall hysa några sådana fårcställningar, knutna till svenskt agerande
eller svenskt territorium. Om vi finner att
oroande fårväntningar och farhågor upp·
står, bör detta vara en viktig signal, när vi
granskar våra fårsvarsproblem. De kan
t o m innebära en allvarlig varning att om·
världen inte anser vår säkerhetspolitik helt
trovärdig.
Dc senaste årens svenska fårs\’arsut·
veckling, liksom den militärtekniska ut·
vecklingen i vår omvärld, har lett till täm·
!igen enstämmiga kommentarer i både öst
och väst, från både maktblock och närma·
re grannar. Det innebär att alla betraktar
luftrummet över Sverige som den mest
intressanta svenska strategiska tillgången
– och därmed också som det största hotet
Slutsatscn blir att Sveriges fårsvarspoli·
tiska trovärdighet främst kräver fårmå!(a
att hindra andra från att utnyttja vårt luft·
rum får sin krigfåring.
Detta konstaterande understryker vårt
dilemma. Det borde vara en stark dril’
kraft får strävan efter en lösning som inn
bär att vi kan behålla ett starkt luftfårsvar.
Sveriges geografiska läge är sådant at
det främst är i luften och på havet som 1
har att möta ncutralitctskränkningar. Det
oundvikliga priset, åtminstone inom fal
realistiska kostnadsramar, måste bli c~r
lägre ambition får armens invasionsfår·
svar mot en över territoriet inträngande
fiende. Det problem som nu arbetande får
s:varskommitten bör (måste) lösa, är hur
värnpliktsprincipens tillämpning skaU
kunna anpassas till en sådan ändrad alll’
bitionsnivå. Anpassningen måste innebä11
att neutralitetsfårsvaret – fårmågan ar
upptäcka och avvisa eller bekämpa kränkningar och angrepp ”under storinvasionströskcln” – om så blir nödvändigt prioriteras framför det stora invasionsförsvaret.
En sådan prioritering bör rimligtvis också
leda till en mer positiv syn på flottans
uppgifter och resursbehov.
Kärnvapen
Under tidigare skeden av efterkrigstiden
intog kärnvapen en viktig ställning i vår
säkerhetspolitiska debatt. ”Svenska kärn- \·apen” ansågs under 1950-talet av många
som ett rimligt mål för svensk försvarspolitik. Också föreställningar om kärnvapenhotet spelade en viktig roll, inte minst får
ci,·ilförsvarcts planering. Det tog sig uttryck bl a i storslagna evakueringsprogram
och bergskyddsrum.
Under 1960-talet inträffade viktiga förändringar. Intresset för svenska kärnvapen svalnade. Försvarsplaneringen har
kommit att koncentreras framför allt på
det konventionella angreppet; mindre
hänsyn har tagits till kärnvapcnhotct. Den
ursprungliga drivkraften bakom omsvängningen var politisk, ideologisk och moralisk. Men också säkerhetspolitiska och militära analyser ledde därefter till slutsatsen
att risken att Sverige skulle utsättas för ett
mera omfattande kärnvapenangrepp eller
kärnvapenangrepp över huvud taget var
tämligen liten. Detta motiverades av flera
skäl. Ett isolerat kärnvapenangrepp som
kulmen på en utpressningsoperation förcföll rimligt endast i en situation, där kärnapen tidigare har kommit till använd- 349
ning. Med andra ord, det tredje kärnvapenangreppet – efter Nagasaki 1945 –
måste ha ägt rum någonstans, kanske i
Europa, för att en sådan operation skulle
uppfattas som rimlig. – Argumenten
anses alltjämt hållbara.
Givetvis kan man aldrig utesluta att dc
stora, allt mer ”fulländade” kärnvapenarsenalerna hos supermakterna kommer till
användning i ett krig på den europeiska
kontinenten. Vapnen finns ju där, i skrämmande överflöd. Supermakternas återhållsamhet är dock stor. De, om några, känner
de ödesdigra konsekvenserna av ett sådant
krig. Men risken finns kvar; kanske ökar
den om den verklighetsfrämmande förcställningen vinner tilltro att ett kärnvapenkrig kan föras på den europeiska kontinenten utan att supermakterna själva behöver bli berörda. Utvecklingen av taktiska och eurostrategiska kärnvapen har
tolkats som tecken härpå.
Dc senaste årens utveckling av små
kärnvapen med stor precision har lett till
ofta återkommande, tvärsäkra påståenden
att risken för kärnvapenkrig har ökat. Till
detta kan sägas att risken har funnits sedan länge. Den upplevs dock särskilt intensivt när ”generationsskiften” pågår
inom supermakternas kärnvapenarsenaler. Eftersom dessa skiften sällan sker
samtidigt, uppfattar motparten dem regelmässigt som kritiska ” balansrubbningar” .
Den utomstående världen översätter, analyserar och utvärderar tämligen kritiklöst
argument som .hör hemma i ordduellen
mellan maktblocken eller i den interna
amerikanska försvarsbudgctdcbatten.
350
Lägg härtill det paradoxala spel som
hela tiden drivs – som måste drivas – fi>r
att göra kärnvapnens användbarhet ”nästan” trovärdig. Om ingen tror att dc nå-
gonsin kan användas, kan dc förlora sin
återhållande verkan också på stora, kon- ,·cntionella krig mellan supermakterna.
För att upptrappningsrisken skall förbli
verklig och därmed också avskräckande,
måste kärnvapnen framställas som verkliga vapen – åtminstone nästan. Kärnvapentröskeln får inte uppfattas som alltfor
hög om kärm·apnen skall skydda mot krig,
inte bara mot kärnvapenkrig. Detta är en
synpunkt som ofta kommer bort i elen politiska kärnvapcndcbattcn, inte bara i Sverige.
Även om tekniken går framåt och kärnvapendoktrinerna förnyas, både genom
spekulationer – ibland uttryckta som
operativa direktiv – och förändrade strategiska ”målval”, är dock dc återhållande
krafterna desamma som förr. Även om risken inte anses vara överhängande är det
uppenbart att varje land måste ta stor
hänsyn till den.
Om ett kärnvapenkrig skulle bryta ut i
Europa, vore det då meningsfullt att sätta
in kärnvapen också mot Sverige? Några
politiska, moraliska eller andra hämningar
från de krigförande parterna kan man givetvis inte räkna med. Om Sverige dragits
in redan i ett inledande konventionellt skedc av kriget, vore risken uppenbar att Sverige skulle dras in i en ”upptrappning”.
Om så inte vore fallet skulle sannolikt
kärnvapeninsatserna göra de kontinentala
operationerna så kortvariga att någon
strategisk fördel inte skulle kunna vinnas
genom att dra in ett neutralt Sverige i
konflikten.
Det sägs ofta att försvar aldrig kan löna
sig, allra minst för en småstat och i kärnvapnens tidsålder. Det är en kritisk syn på
försvaret och dess uppgifter. Kritiken bärs
upp av olika värderingar. För somliga kritiker är utgångspunkten en allmänt fientlig inställning till försvaret som funktion
eller till försvarsmakten som organisation.
Andra tycks mena att om försvaret inte
kan ”avskräcka” från eller rent a1· ”klara··
alla angrepp så är det tämligen värdelöst.
En sådan syn är verklighetsfrämmande.
Det är ju inte säkert, kanske inte ens m~j?-
ligt, att den allra värsta situationen kom·
mer att uppstå. Det betyder inte att Ii
skall vara blinda för riskerna, endast att 1i
bör undvika överdriven pessimism, då l’i
bedömer våra egna möjligheter.
Framför allt bör vi inte vara så fixerade
vid kärnvapenhotet att vi bortser från det
• konventionella försvarets grundläggande
betydelse för den politiska balansen i \orelen och Europa. Så länge som maktblocken rustar – främst konventioncllt –
för att kunna föra det krig dc vill undvika
är det också viktigt att små, alliansfria
stater inte genom sin svaghet inbjuder till
lättförvärvade positionsvinstcr. Enbart
fruktan härför inom något av blocken kan
leda till ökade spänningar.
Nya hot
I debatten om försvaret och säkerhetspolitiken finner vi växande intresse för en hdt
annan typ av värderingar. Dessa går ut på
att riskerna i framtiden inte är av militärt
slag utan framfor allt ekonomiska. Dc
sammanhänger med den ökade internationaliseringen och den sårbarhet som blir en
löljd av den tekniska ut\·ccklingcn, av den
moderna produktionsspecialiseringen och
av det växande beroendet av · både produkter, handelsutbyte och forctag i andra
länder. Vi måste, anser många, ”omrusta” forsvaret så att det blir mera inriktat på dessa ” nya” faror, mindre på väpnade hot av olika slag. Dc pekar också på
riskerna av spänningen mellan ” Nord”
och ”Syd”, industri- och råvaruländer.
Kritikerna tar upp faktiskt existerande
törhållanden som kan innebära både
risker och faror. Men innebär detta att dc
gamla riskerna och farorna har blivit
mindre? Världen är mer väpnad än nå-
gonsin i fredstid. Dc som sätter likhctstcckrn mellan krig och världskrig, dvs är fixerade vid forcställningcn om det europeisb och globala storkriget, finner vår egen
\·ärld fredlig; något tredje världskrig eller
någon allmän konflikt har ju inte brutit ut
i Europa. I själva verket hör krig, uppror
och inbördeskrig lika mycket till dagshändelserna som under någon tidigare epok
av mänsklighetens historia. Europa är hittills en stabil del av världen, både trots och
på grund av dc militära rustningarna.
Händclscutvccklingcn under det senaste
årtiondet har dock inneburit att grundvalarna for den traditionella stabiliteten i
Europa forsvagas. Tyvärr kan man därfor
på sikt inte bortse från möjligheten att den
europeiska stabiliteten kan upplösas.
351
Dessa slutsatser och farhågor måste få
betydelse också for Sverige. I en situation
som präglas både av växande osäkerhet
och, trots den mångomtalade a\·spänningsparcntescn, av ömsesidigt misstänksamma och överrustade maktblock, minskar inte vårt behov av eget skydd mot yttre
väpnat hot. Vi bör inte tappa bort våra
enkla traditionella säkerhetspolitiska principer: forsvarets uppgift är att vara fredsbevarande. Härfor krävs att det har en
sådan styrka och sammansättning att ingen makt i vår omvärld behöver befara att
vårt land i en kritisk situation blir ett militärt tomrum som lätt kan tas av den part,
som kommer forst. Om tilltron till det
svenska forsvarets – och hela den svenska
säkerhetspolitikens – formåga i detta hänseende undergrävs, minskas inte bara vår
trygghet under krig i vår omvärld. Försvaret forlorar också formågan att i fredstid
verka stabiliserande i vår del i Europa.
Därigenom ökar dc faror som beror på
minskande stabilitet. Det svenska forsvarets formåga att i krigstid göra ett angrepp
på Sverige ”olönsamt” fyller sålunda en
viktig uppgift, både i krig och – framfor
allt – i fred.
Vi lever i en både spännande och spänningsfylld v_ärld, där dc yttre – ekonomiska, politiska, kulturella, militära – forutsättningarna for vår tillvaro snabbt forändras. Den inrymmer inte minst for vår
säkerhetspolitik, men också på många
andra områden, svårlösliga motsättningar. Ibland är gränserna svåra att dra mellan säkerhetspolitik/fårsvarspolitik å den
ena sidan och annan, särskilt ekonomisk
352
politik, av betydelse för vår trygghet i vidare mening å den andra. Följden har blivit att det säkerhetspolitiska begreppet blivit alltmera luddigt.
Vi har sedan flera årtionden alltmera
byggt vårt ekonomiska välstånd på aktiv
och entusiastisk medverkan i ett öppet internationellt samfund. Vi har gjort det på
ett sätt som hela tiden ökat vårt beroende
av omvärlden och vår egen sårbarhet. Dc
senaste årens ekonomiska kris har understrukit detta förhållande. U ppstår kriser
och svårigheter av olika slag står dc internationella instrumenten i regel inte till
vårt förfogande. Liksom vår trygghet mot
angreppshot väsentligen bygger på nationella försvarsåtgärder måste också våra
hjälpåtgärder mot sociala och ekonomiska
påfrestningar som drabbar individer, samhällen och regioner helt baseras på det
nationella samfundet. Dc yttre krafter som
skapar både välstånd och osäkerhet är
mycket starkare än dc inre mekanismer
som skall skydda och korrigera, när vi utsätts för eller själva utlöser dc internationella marknadskrafterna.
Många av dc nya hoten beror på hittill
olösliga, eller åtminstone olösta, motsättningar mellan den nationella och den internationella rollen. Det är ett problem
som ställer tidigare okända krav på både
politiker och allmänhet. Men vi kan inte
lösa dem genom att ersätta våra försvars·
doktriner med nya säkerhetspolitiska prin·
ciper, eller vårt försvar i en överrustad
värld med optimistiska spetsfundigheter
eller pessimistisk självuppgivelse. Vi måste istället vara rustade för att leva med
både gamla och nya osäkcrhctcr.