Nils Andrén; Gemensam säkerhet – Nödvändig dröm eller farlig illusion

NILS ANDREN:
”Gemensam säkerhet” – nödvändig
dröm eller farlig illusion?
Gemensam säkerhet är ett mål som alla i
princip eftersträvar, för sin egen skull
ellerför andras. Många försök har gjorts
under mänsklighetens historia för att
öka en sådan säkerhet för och mellan
människor och stater. Det kan vara skäl
att påminna om att den motsägelse- och
konfliktfyllda organisationen Förenta
Nationerna har ett ändamål som är
präglat av strävan efter gemensam fred
och säkerhet: ”att rädda kommande
släktled undan krigets gissel”.
Professor Nils Andren är statsvetare
och har under senare år framför allt
sysslat med utrikes- och säkerhetspolitik.
Begreppet ”gemensam säkerhet” är ingen nyhet, även om någon i vår historielösa tid kanske fått det intrycket på
grund av marknadsföringen av rapporten
gemensam säkerhet, publicerad 1982 av
den oberoende kommissionen för nedrustnings- och säkerhetsfrågor. l enligt
med internationell praxis är den benämnd efter sin ordförande och alltså
mest känd som ”Palmekommissionen”.
Den består av politiker från alla väderstreck, nord och syd, öst och väst, i regel
f d ministrar. Den karakteristiken var tilllämplig också på dess ordförande ända
Sverige i kris borde ha en statsminister på heltid.
fram till 1982 års riksdagsval, som återförde honom till regeringsledningen i
Sverige. Det har förts en debatt om den
principiella förenligheten av stora internationella uppdrag med chefskapet för
en regering men också om de praktiska
olägenheterna av att belasta samma per·
son med så krävande uppgifter. Den se·
nare invändningen är inte minst väl moti·
verad. Sverige i kris borde ha en statsminister på heltid.
Rapporten har blivit mycket omskriven, i stort sett mera kritiserad är prisad.
Som intellektuell och politisk prestation
är det dock aktningsvärt att med en så
föga homogen grupp nå samstämmighet
kring ett dokument som trots det kontroversiella ämnesområdet innehåller en
rad konkreta rekommendationer. Uppgiften måste dock ha underlättats av att
många av rekommendationerna är allmänna, mångtydiga och har små utsikter
att förverkligas. Det politiska värdet av
resultatet påverkas också av att gruppen
i all sin heterogenitet inte alls representerar hela spännvidden av motsättningar
mellan de berörda parterna.
Ett alternativ?
Grundtesen i Palmekommissionens rapport, sådan den formulerats i ordförandens förord, är kategorisk, lättfattlig och
väl anpassad till det rådande opinionsklimatet Avskräckningsdoktrinen utgör ett
mycket bräckligt skydd mot kärnvapenkrigets förfärlighet. Det är därför av
”utomordentlig betydelse” att finna ett
alternativ till avskräckningsdoktrinen.
Kommissionen betecknar sitt alternativ
”gemensam säkerhet”.
Palme utnyttjade sin roll som invigningstalande värd för stockholmskonferensen om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder och nedrustning i Europa
till att på nytt aktualisera kommissionens
grundtankar. Det skedde dock en aning
försiktigare och mera nyanserat än i rapporten: ”Det nuvarande internationella
säkerhetssystemet bygger på tanken om
en maktbalans. Sökandet efter säkerhet i
Europa – både i öst och väst – har
under mera än en generation styrts av
begreppet avskräckning.” Och vidare:
”Det kan hävdas att avskräckningen har
spelat en roll för att bevara freden på vår
kontinent under efterkrigstiden. Men det
kan med samma rätt hävdas att kärnvapenavskräckningen inte i längden kan erbjuda en grund för fred, stabilitet och
rättvisa i det internationella samfundet.
För ett växande antal människor har avskräckning en skrämmande klang.”
Teserna verkar rättfärdiga. Vem vill
125
inte undvika terrorbalansens skrämmande sanktionssystem – kärnvapenavskräckningen – och i stället få gemensam säkerhet? Tanken är dock alltför
bestickande för att gå helt fri från invändningar och misstankar. Den aktualiserar en rad frågor av vilka några skall
tas upp här.
Invändningar och misstankar
Den första gäller påståendet att man med
samma rätt kan hävda att kärnvapenavskräckningen haft positiva verkningar
i gången tid som att den kommer att få
motsatta verkningar i framtiden. Det
enda man kan hävda är att det är lättare
att yttra sig om det förflutna än om framtiden.
Den andra gäller hur gemensam synen
på säkerhet egentligen är. Olika länder
har olika krav på de villkor som måste
uppfyllas för att uppnå säkerhet. säkerhetspolitik kan därför ta sig mycket skiftande yttre former. Säkerheten måste
tryggas i former som är förenliga med
kraven på förändringar. En stat som har
intresse av att förändringar i omvärlden
blir begränsade och att de genomförs i
ordnade former har en annan syn på den
gemensamma säkerheten än stater som
anser sin säkerhet kräva stora förändringar med mera dynamiska metoder.
Den tredje har skenbart mest att göra
med logik eller konsekvens. Är förslaget
att ersätta terrorbalansen med gemensam säkerhet verkligen ett realistiskt alternativ? Det skulle innebära att man
kan ersätta ett medel med ett mål. Den
gemensamma säkerheten är ett mål, för
vars uppnående terrorbalansen kan vara
-och, även enligt Palmekommissionen,
126
inom vissa gränser har varit – ett effektivt medel. Frågan borde således inte
vara om man kan ersätta terrorbalansen
med gemensam säkerhet utan om den
gemensamma säkerheten kan främjas
med andra medel än avskräckningens.
Ambitionerna för gemensam säkerhet
Enligt Palmekommissionen är huvudmotivet att undvika kärnvapenkrig, för vilket riskerna ökar om ”rustningsstabiliteten” inte kan upprätthållas. ”Risken
finns alltid att det internationella systemets rustningsbaserade, bräckliga stabilitet plötsligt faller sönder och att en
kärnvapenkonfrontation följer i dess
ställe. Ett mera effektivt sätt att trygga
säkerhet är att skapa positiva processer
som kan leda till fred och nedrustning”.
I detta syfte skall ”gemensam säkerhet”
fungera som en ledande princip; i sak
innebär detta att samarbete skall ersätta
konfrontationen som ledande princip för
att lösa intressekonflikter. Det är en hög
ambitionsnivå och rapportförfattarna
modifierar den – men endast något litet:
”Uppgiften är bara att se till att dessa
konflikter [som faktiskt existerar] inte
kommer att ta sig uttryck i krigshandlingar eller i förberedelser för krig. Det
betyder att nationerna måste inse att
upprätthållandet av freden i världen
måste ges högre prioritet än hävdandet
av deras egna ideologiska eller politiska
positioner”.
Så långt de ledande principerna för hur
målet skall uppnås. Som mycket annat
på den politiska diagnostikens område
ligger många av dessa receptanvisningar
högt över den politiska läkekonstens förmåga. De praktiska rekommendationerna innebär i stort sett en uppräkning av
ett antal kända förslag till rustningskontroll och rustningsbegränsningar. Tanken på en bred zon genom Mellaneuropa
utan taktiska kärnvapen har väckt särskild uppmärksamhet.
Frågan borde således inte vara
om man kan ersätta terrorbalansen med gemensam säkerhet utan
om den gemensamma säkerheten
kan främjas med andra medel än
avskräckningens.
stockholmskonferensens mandat
stockholmskonferensen präglas också i
hög grad av spänningen mellan å ena sidan högt ställda förväntningar om förverkligande av övergripande politiska
och moraliska principer och å andra sidan ett realistiskt sysslande med småting
som ijämförelse med förväntningarna är
av ringa betydelse. Själva mandatet för
konferensens arbete speglar detta mot·
satsförhållande. Konferensens syfta enligt detta mandat har stor räckvidd. Den
skall ”stegvis vidtaga nya, effektiva oc~
konkreta åtgärder ägnade att skapa framsteg i stärkandel av förtroende och sä-
kerhet samt uppnåendet av nedrustning.” De konkreta instruktionerna ligger dock på en betydligt lägre nivå: ”Så-
lunda skall konferensen påbörja en process vars första fas skall ägnas framförhandlande och antagande av en uppsättning ömsesidigt kompletterande förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder
avsedda att minska risken för militär
konfrontation i Europa”. Ambitionen är
att undvika välmenande deklarationer;
åtgärderna skall vara politiskt bindande,
verifierbara och omfatta hela Europa
och angränsande farvatten. Men också
detta är, mot bakgrunden av hittillsvarande förhandlingserfarenheter en svårförverkligad ambitionsnivå.
Konkret handlar det främst om den
typ av förtroendeskapande åtgärder som
togs upp i den ”första korgen” i Helsingforskonferensens ”slutdokument”
(1975); åtagandet att förhandsanmäla militära manövrer av styrkor till lands kan
För stormakter med utvecklade
underrättelsesystem spelar informationen enligt de förtroendeskapande åtgärderna ingen väsentlig
roll.
vidgas geografiskt, det kan omfatta
mindre styrkor än hittills (25 000 man)
och utsträckas också till marina övningar
mm. Det är en viktig men sällan på allvar ställd fråga om sådana förtroendeskapande årgärder verkligen fyller det
angivna syftet. De hittillsvarande erfarenheterna av helsingforsbestämmelsernas tillämpning är, milt uttryckt, inte entydigt positiva. I relation till små grannar
kan underrättelser om stora militärmanövrer verka lika oroande som lugnande,
allt beroende på den rådande situationen.
Berättigad men otillräcklig varning
Det vore orättvist att påstå att vare sig
Palmekommissionen eller den s k ESK- 127
processens aktörer förbiser svårigheterna och försummar att varna mot förväntningar om snabba och genomgripande
resultat. Men det är tydligt att båda hyllar principen att målformuleringen måste
sikta mot himlen för att man – eventuellt
– skall nå skogsbrynet. Palmekommissionens slutord belyser detta: ”Gemensam säkerhet är inte bara en fråga om
frihet från militär fruktan. Dess syfte är
inte bara att undvika att bli dödad i en
kärnvapenapokalyps eller en gränskonflikt eller av en kulspruta i den egna byn.
Dess syfte är ytterst att leva ett bättre
liv, i gemensam säkerhet och gemensamt
välstånd. ”
Ingen kan väl ha något att invända mot
en så hög målsättning, som i sig inrymmer både fredsforskarnas ”positiva”
fredsbegrepp och det stabila välfärdssamhällets ideal. Risken är dock att
många människor ser endast siktets inriktning mot den blånande höjden. De
kan förledas att fortsätta att stirra mot
den ljusa skyn och förblindas inför den
gråare och motsägelsefyllda verkligheten. Ofta får man intrycket – och detta
anknyter inte bara till Palmekommissionen utan till stora delar av den säkerhetspolitiska debatten – att förförelseakten inte är tillfällig och omedveten.
Det gäller att fånga in en opinion att utnyttja dess fobier och föreställningar –
rimliga eller absurda – som byggstenar i
en för den demokratiska marknaden attraktiv politisk eller ideologisk struktur.
Alternativ till kärnvapen
I praktiken verkar det ofta lönlöst att
med enbart logiska argument påverka
dem som har en radikalt motsatt uppfatt- 128
ning i säkerhetspolitiska frågor. Den renodlat negativa syn på säkerhetspolitikens militära komponenter som präglar
många inlägg i den aktuella ”fredsdebatten” verkar oåtkomlig för en saklig dialog. Endast mycket omvälvande yttre
händelser – av det slag som det är vår
säkerhetspolitiks uppgift att förhindra –
kan rubba de ståndaktiga.
Ofta beror dessa svårigheter på olikheter i värderingar och i den därav betingade synen på omvärlden. Delvis
sammanhänger de med att debattörerna
laborerar med olika tidsperspektiv. Radikalpacifismen inom opinionsbildning,
politik och forskning arbetar i regel med
mycket långsiktiga visioner. säkerhetspolitiska pragmatiker som ser den främsta uppgiften i att hantera de nuvarande
hoten har däremot betydligt kortare tidsperspektiv.
Här bortser vi dock från det pacifistiska svaret på frågan om rustningarnas
roll för krig och fred. Det finns också
bland dem som bejakar militära rustningars fredsbevarande förmåga olika uppfattningar i centrala spörsmål. l den internationella debatten om avskräckningens effektivitet bryter sig för närvarande
två huvuduppfattningar mot varandra.
Båda är plausibla men också förknippade med osäkerhet som försvårar valet
dem emellan.
En riktning är kritisk mot det starka
betonandet av kärnvapnens betydelse
för avskräckningen. Den understryker
och vill stärka de konventionella vapnens betydelse. Kärnvapentröskeln skall
höjas genom att försvararen mot en konventionell aggression inte på ett tidigt
stadium skall tvingas tillgripa kärnvapen
med överhängande risk för en okontrollerad upptrappning till det totala och totalt ödeläggande kärnvapenkriget. Argument av detta slag görs med växande
kraft gällande bland tongivande strategiska debattörer på NATO-sidan. De har
också betydelse med hänsyn till den av
kärnvapenförnyelsen betingade politiska
spänningen inom västalliansen. DeD
konventionella upprustningen är dock
säkerhetspolitiskt inte problemfri. Hur
mycket kan man minska kärnvapneD
utan att förlora terrorbalansens återhåJ.
!ande verkan på krig överhuvudtaget?
Alternativet till en förstärkning av de
konventionella styrkorna är alltjämt att
lita till kärnvapenavskräckningen som
det främsta skyddet mot angrepp. Kärnvapnens orimliga grymhet reducerar risken för att de skall användas till ett minimum. Den fråga som under de senaste
åren satt starka opinioner i rörelse är
dock om detta minimum, hur litet det åJI
är, ändå inte utgör en alltför stor risk.
Ett ovedersägligt konstaterande är att
vi i Europa kunnat undgå krig mellaa
stormakter i nära 40 år. Det är naturligt.
vis inte möjligt att bevisa något direkt
samband mellan kärnvapenavskräck-o
niogen och freden i Europa. Men vittnet
börden om kärnvapenkrigets ohyggligbel
och orimligheter är många – även a.
det mellan supermakterna hör till del
numera vanliga umgängestonen att lit
skriva motpartt!n sinistra avsikter. ~
strategiska och operativa utredningara.
kärnvapnens användning som ingår
ett led i avskräckningen har därtill
många, inte minst i Europa, till påståelden om att supermakterna förbereder ·
för att utkämpa ett kärnvapenkrig på
ropeisk mark.
Palmekommissionens ordförande hä
dar att kärnvapenkriget mer än tidigare
uppfattas som en faktiskt möjlighet. Det
är en tes som åtminstone skenbart vinner
stöd i den strategiska och operativa debatt som förs om kärnvapnens användningssätt i krig. Den förs vidare av den
nya fredsrörelsens tro på kärnvapenkrigets hotande oundviklighet.
Kärnvapenavskräckningen rymmer
många strategiska paradoxer och osäkerheter. Moraliskt sett är den, med hänsyl’)
till vapnens verkningar, mer vidrig än de
… kärnvapenkriget måste uppfattas som inte helt otänkbart för
att samtidigt vara krigsavhållande mellan kärnvapenbeväpnade maktblock.
flesta andra vapensystem. Ändå är kärnvapenkrigets absoluta orimlighet en nyckel i terrorbalansens fredssystem – för
de utvecklade, blockbundna eller blockberoende staterna. Det outhärdliga i paradoxen är att kärnvapenkriget måste
uppfattas som inte helt otänkbart för att
samtidigt vara krigsavhållande mellan
kärnvapenbeväpnade maktblock. Både
Pentagans kärnvapenspecialister och
fredsrörelsernas kärnvapenmotståndare
bidrar på olika sätt till att hålla föreställningen om kärnvapnens tänkbara användning vid liv – och därmed även
kärnvapenavskräckningen och terrorbalansen.
Dialogen är viktigare än resultatet
Vilken betydelse har stockholmskonferensen i dessa perspektiv? Det är rimligt
129
om vi särskilt i Sverige har matats med
föreställningar om konferensens avgö-
rande för Europas och världens framtida
öde. Historiens väg är kantad med vraken av misslyckade konferenser, de flesta försummade medan de pågick och
glömda sedan de misslyckats. Det ligger
egentligen en djup optimism bakom på-
ståendet att risken för krig inte ökar
om stockholmskonferensen misslyckas.
Detta innebär dock egentligen också att
konferensen sysslar med från säkerhetssynpunkt så perifera ting att risken för
krig inte heller minskar om konferensen i
någon substantiell mening lyckas. I den
mån konferensen genom sina resultat
skulle invagga några parter i en falsk
känsla av säkerhet kan man däremot
komma att öka riskerna för krig.
Om hela ESK-processen – inklusive
stockholmskonferensen – kan det med
fog hävdas att dialogen är långt viktigare
än resultaten. Detsamma kan också sä-
gas om Palmekommissionen, vars ” historiska” insats var att hålla en avancerad säkerbelspolitisk dialog på hög nivå
vid liv när arbetet i andra fora kört fast
eller avbrutits. Därmed är inte sagt att
det är helt likgiltigt om stockholmskonferensen blir resultatlös eller inte. Men
det är tveksamt om resultaten minskar
fruktan inför hot och än mera att de kan
undanröja några reella hot. Det avgörande är att resultaten uppfattas som så stora att de anses motivera att dialogen –
ESK-processen- fortsätter. Av Sverige
och andra stater som står utanför stormakternas förhandlingar anses denna
process särskilt viktig därför att den ger
en legitim plattform för att deltaga i och
påverka en dialog, vars yttersta syfte är
att påverka supermakternas beteende.
130
Det som blir över om man skalar bort
överdrifterna – kring säkerhetskonferenser, Palmekommissionen etc – är
inte oviktigt, även om det ligger på en
mycket lägre ambitionsnivå än stora delar av den officiella retoriken. En realistisk syn skulle inte minska förhandlingarnas faktiska räckvidd och betydelse.
Politiska, publicistiska och akademiska
demagoger påtar sig däremot ett stort
ansvar om .de inbillar den stora publiken
att Europa under nuvarande förutsättningar – tekniskt, politiskt och ideologiskt – skulle bli stabilare om det berö-
vades skyddet av terrorbalansens avskydda men fredsbevarande mekanismer.