Nio år i statens tjänst – erfarenheter och reflektioner

När Mats Svegfors var landshövding i Västmanlands län skrev han en inlaga till regeringen. I texten, som publiceras här, reflekterar Svegfors kring såväl styrkor som svagheter i svensk statsförvaltning.

I nio år var jag landshövding i Västmanlands län. Följande reflektioner om svensk statsförvaltning bygger på de erfarenheter jag därigenom har vunnit men också på erfarenheter från uppdrag i statliga styrelser och utredningar, bland dem Ansvarskommittén. Jag har också utrett regeringens stabsstöd, statens skyldigheter visavi svenskar vid katastrofer utomlands och därtill granskat utredningen av Osmo Vallos död.

Det är en ”kluven” redovisning som jag lämnar över till min uppdragsgivare: kritisk men utifrån en starkt positiv grundsyn på statsförvaltningen och utifrån en mycket stark lojalitet till det uppdrag och ansvar jag har haft.

De kritiska iakttagelserna nedan skulle kunna vara den förgrämde statstjänstemannens uppgörelse när dagen går mot sitt slut. Men så är det inte. I två av de utredningsuppdrag som jag har haft har jag givits utomordentliga möjligheter att bearbeta och påverka just sådana förhållanden som jag nedan behandlar. Snarare handlar det om summering och slutsatser som vuxit fram i mötet mellan rollen att förvalta det som är och rollen att utreda hur det skulle kunna vara.

Det är också viktigt att understryka den svenska förvaltningstraditionens grundläggande styrka. Integritet, saklighet och strävan efter rättssäkerhet präglar förvaltningen. Det bäddar för effektivitet och handlingskraft. Och utifrån dessa karaktärsdrag formas ett ”etos”, en uppfattning om roll och värden i förvaltningen, som ger den offentliga maktutövningen en alldeles speciell styrka.

Tjänstemannakårens förvaltningsetos ”smittar” också mycket påtagligt av sig på de politiska makthavare jag har mött. Enkelt uttryckt har jag i stort sett utan undantag goda erfarenheter av arbetsrelationen med statsråd och statssekreterare under de gångna åren. Det gäller deras ambition, professionalitet och respekt för förvaltningens integritet.

De erfarenheter och reflektioner som redovisas nedan är samtidigt problematiserande. Jag pekar på brister. Det innebär självfallet inte att mina erfarenheter i allt väsentligt är negativa. För att ge rätt nyans åt min helhetsbild av den statliga förvaltningen: Den statliga förvaltning jag har upplevt bygger på en mycket stark grund. Men gradvis krackelerar den. Därav också kluvenheten: den grundläggande styrkan är slående samtidigt som svagheterna påtagligt tilltar.

1. Styr regeringen verkligen riket?
Enligt regeringsformen ska regeringen styra riket. De ständigt återkommande diskussionerna om ministerstyre leder tankarna fel. Problemet antas vara att regeringens ledamöter är alltför aktiva och alltför mycket lägger sig i myndigheternas verksamhet. Men problemet är snarare det motsatta. I praktiken ägnas uppgiften att styra statsförvaltningen en begränsad uppmärksamhet. Myndighetsstyrning är en ganska trist, och i politiska termer olönsam, verksamhet. Politikens belöningssystem finns i valen till riksdagen och därmed på den medialiserade politiska marknaden, inte i ett dagligt gnetande med förvaltningsfrågor.

De enskilda departementens resurser är i alla avseende knappa. Det brister i organisation, bemanning och tid. Det råder också brist på kontinuitet i fackdepartementens verksamhet. Det finns ingen permanent ledningsorganisation i departementen för den verksamhet som faller under respektive departement. Det finns ingen opolitisk toppbefattning som svarar för kontinuitet och för den löpande ledningen av statens verksamhet inom departementets ansvarsområde. 

Statsrådens verksamhet är riktad ut mot omvärlden – mot politiken, mot medierna, mot offentligheten. Regeringspolitikerna arbetar under ständig tidsstress. I varje ögonblick tränger det kortsiktiga och mest överhängande ut det långsiktiga och rutinmässiga. I växande utsträckning gäller detta också statssekreterarna.

Departementen och det politiska maskineriet är inte inrättat för att styra staten.  

2. Var finns ratten?
Föreställningen har av tradition varit att riksdag och regering styr med lagar och anslag. Under senare decennier har mål- och resultatstyrning utvecklats. Att styra genom att utforma organisation och välja chefer, finns i praktiken inte med på statens ”styrkarta”. De förändringar som sker av rekryteringen till statliga ämbeten har väsentligen en annan bakgrund.

Förhållandet mellan lagstyre och målstyrning är sällan utklarad. Miljöpolitiken illustrerar detta väl. Miljöbalken innehåller rättsregler av traditionell karaktär men också målbestämmelser. Därtill finns miljömålspolitiken som i betydande utsträckning inte verkar genom lag utan på ett mer allmänt och diffust sätt.

3. Två procent är mindre än fyra procent
Lönerna i staten ökar med 3,5 till 4 procent årligen. Anslagen ökar med 1 till 2 procent. Kostnaderna i den statliga verksamheten är i allt väsentligt löner – direkt eller indirekt. Det är rimligt med ett produktivitetsavdrag. Genom detta produktivitetsavdrag skapas i själva verket utrymmet för förnyelse av den statliga verksamheten.

Men på lite sikt kan inte kraven på ökad produktivitet mötas enbart genom inre rationaliseringar inom respektive myndighet. Fenomenet är väl känt, och beskrivet sedan 40 år i den nationalekonomiska litteraturen, under beteckningen ”Baumols sjuka”. En årlig besparing på två procent under nio år motsvarar för den myndighet som jag varit chef att finansieringen förlorats för närmare 40 av 200 tjänster.

Ett tag räcker det med inre rationaliseringar. Men med tiden blir utrymmet uttömt. Då förutsätts mycket medvetna och strategiska systemförändringar som möjliggör mer strukturellt inriktade besparingar.

En rationell ekonomisk styrning har gått förlorad i en statlig intern förhandlingsekonomi. Uppdrag och anslag till myndigheterna stämmer numera nästan aldrig överens. Därvidlag har hela den statliga verksamheten utvecklats i samma riktning som försvaret. Vi ser det på område efter område: polisen, åklagarväsendet, försäkringskassan. Uppdrag bestäms för sig, finansiering för sig. Verksamheten är ständigt underfinansierad.

I valet mellan mer verksamhet och begränsning av anslagen väljer regering och riskdag konsekvent båda.

I praktiken innebär denna missanpassning mellan uppdrag och finansiering att regeringen överlämnar till myndigheterna att prioritera. Myndigheterna kan inte göra allt som uppdraget innefattar utan väljer själv såväl kvantitativa som kvalitativa prioriteringar. Obalansen mellan uppdrag och finansiering leder till att makten övergår till byråkratin.

4. Sektoriseringens järngrepp
Reformförslag utformas regelmässigt utifrån intern logik och inre intresseperspektiv i de olika statliga sektorerna. Samordningen mellan departement, också mellan olika sektorer inom departementen, är oftast defensiv: ”Rör du inte mitt så rör jag inte ditt.”. Vem mer än kulturdepartementet lägger sig i hur kulturpolitikens myndighetsstruktur utformas? Ingen, om inte andra departements verksamhet direkt berörs.

Det finns ofta ett ensidigt statligt perspektiv i reformverksamheten. Insikten om att nästan all statlig politik verkar genom, eller i samspel med, kommunerna är begränsad. Reformer motiveras naturligtvis i rationella termer. Men mycket ofta handlar det om sektorsbyråkratins, någon gång politikens, särperspektiv och favoritidéer.

Kostnadsbedömningar är regelmässigt orealistiska. Verkliga kostnader för en existerande verksamhet och struktur ställs mot bedömda kostnader för en struktur som antyds i reformprocessen men som ännu inte finns. Detta resulterar i förhandlingsspel och underfinansiering i stället för en rationell bedömning av resursbehov och kostnader. Man bortser i det närmaste konsekvent från genomförandekostnader.

I och med att reformpengarna är slut – den statliga verksamheten expanderar inte längre – omriktas reformerna från innehåll till struktur och organisation. I sak är det, som jag sagt ovan, verkligen rätt att arbeta med strukturfrågorna. Förutsättningen är dock att det är en rationell process.

Men i stället för konsekvens och bredd i arbetet med den statliga organisationen utvecklas ett inre krig om en resurskaka som inte längre växer. Myndigheter slåss om uppdrag och därmed resurser. Stora delar av den statliga reformverksamheten har utvecklats till ett ständigt pågående inbördeskrig i staten, ett ”nollsummekrig” om statens pengar.

Det råder också brist på situationsanpassning. Sedan några år tillbaka har tre förändringar som rör länsstyrelsernas tillstånds- och tillsynsverksamhet förberetts. Djurskyddstillsynen förs till länsstyrelserna. Den sociala tillsynen och trafikfrågor förs bort från länsstyrelserna.

I praktiken är argumenten för alla tre förändringarna helt godtyckliga. Väsentligen handlar det om intressespel. Den politiska signifikansen hos reformerna är obefintliga. Inga resurser avsätts för att hantera de betydande kostnader som uppstår under förändringsprocessen. Under ett par års tid kommer ledningsresurser på landets länsstyrelser att upptas av att hantera tre sakligt och politiskt sett oväsentliga reformer. Klimatpolitik och varselhantering i den ekonomiska krisens Sverige får vänta.

5. Kommittéväsendet
Svensk statsförvaltning har många styrkor. Till det bästa av allt det goda hör kommittéväsendet. Mitt i en gammal och trots allt tämligen stel struktur finns kommittéerna som instrument för situationsanpassad beredning av nya frågor. Formerna medger praktiskt taget total anpassning till uppgiften. Den strikta rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän, riksdag och myndigheter, experter och intresseföreträdare löses upp. Till kommittéinstitutionens styrka hör också remissbehandlingen. Det finns ett väl etablerat sätt för bred förankring och mångsidig kvalitetsgranskning.

Men till en del känns svagheterna igen från förvaltningen i övrigt i kommittéväsendet. Den tvärsektoriella samordningen är defensiv. Kommittéer tillsätts utan att själva utredningsfasen är inpassad i en samlad reformstrategi. Det ger poäng i den medialiserade offentligheten att tillsätta en utredning: regeringen gör något. Men så kommer utredningens betänkande: ”Hoppsan, det kom ett betänkande. Någon som har en idé om vad vi ska göra med det?”

Samma frågor utreds igen och igen. Tillsättandet av en utredning har lika mycket blivit ett sätt att inte göra något som att göra något. Ofta är valet inte ens medvetet. Reformstrategin saknas.

Den rent administrativa hanteringen av kommittéväsendet är också inoptimal. Återigen slår sektoriseringen till. Det ena departementet vet inte vilka resurser det andra departementet förfogar över. Ofta tar det lång tid att inte bara tillsätta en särskild utredare eller en kommitté utan också att bemanna sekretariatet. Varje departement har sin resurslista över lämpliga personer. Kompetensförsörjningen i det samlade kommittéväsendet är oövertänkt och synnerligen dåligt samordnad.

6. Riksrevisionen
En av de stora, men samtidigt nästan helt ouppmärksammade, förändringarna av den offentliga förvaltningen är dess ”revisorisering”. Revisorsmakten tilltar mycket snabbt. I revisionsskedet formuleras krav som inte har sin direkta förankring i den demokratiska styrkedjan.

I icke ringa utsträckning hänger detta samman med europeiseringen av svensk offentlig förvaltning; just denna ”normgivning i efterhand” via revisionsgranskning är särskilt påtaglig i EU-revisionen. De olika revisionsinstitutioner som finns i EU har blivit mycket mäktiga, för att inte säga direkt maktfullkomliga, efter Santerkommissionens haveri. Detta smittar av sig på vår interna svenska revision. Riksrevisionen är expansiv, synnerligen krävande i förhållande till myndigheterna, och dess rapporter uppvisar emellanåt besvärande kvalitetsbrister.

Till besynnerligheterna i Riksrevisionens verksamhet hör att man gör sig ”resursblind”. Granskningen sker inte utifrån de verkliga förhållandena när det gäller uppdrag och resurser utan utifrån fiktionen att erforderliga resurser står till myndigheternas förfogande. En underrubrik i en av Riksrevisionens granskningsrapporter (om pandemiberedskap) sammanfattar på ett närmast övertydligt sätt credot från Riksrevisionen: ”Regeringen och de statliga myndigheterna behöver göra mer.”

Riksrevisionens slutsats är nästan alltid att ”regeringen och myndigheterna” behöver göra mer. Genom resursblindheten förlorar Riksrevisionens granskning mycket av sin relevans. Och en av de få fördelar som skulle kunna finnas med en samlad revisionsfunktion, möjligheten till granskning utifrån ett helhetsperspektiv, går förlorad.

7. Verkligheten eller medierna
Den statliga förvaltningen, inte minst dess viktigaste och mest centrala del nämligen regering och Regeringskansli, är under stark press och arbetar ständigt i stor tidsstress. I beaktande av att vi inte har förändrat strukturen hos statsförvaltningens centrala ledning sedan i mitten av 1800-talet förvånar inte detta. Vi har under dessa mer än 150 år gått från nattväktarstat till utbyggd välfärdsstat. Mätt i BNP-termer har det offentliga åtagandet ökat från cirka tio procent till 50 procent.

Men förklaringen till den mycket svårbemästrade, i praktiken omöjliga, uppgiften som regeringen och Regeringskansliet ställs inför ligger inte bara i att åtagandet har vuxit och sprängt alla de ramar som fanns en gång när departementen började byggas upp. I det moderna mediesamhället tenderar, oavsett institutionella förhållanden, ansvaret alltid att läggas på regeringen och dess kansli. Vi har gått från ett oligarkiskt elitsamhälle till en medialiserad massdemokrati. Varje upptänkligt anspråk i samhället riktas via medierna mot regeringen. Föga förvånande blir därmed huvuduppgiften för regeringen – för varje regering – att hantera den ständiga medieanstormning som den utsätts för.

Utan överdriven förenkling: det viktiga blir att hantera medierna, inte att hantera verkligheten. Myndighetschefen kan få vänta veckor på kontakt med sitt statsråd. Yngste vikarie på den stora nyhetsredaktionen har i stort sett ögonblicksaccess till varje ledande politiker.

Det finns ingen som helst anledning att kritisera politiken och politikerna för denna prioritering av medierna. Ytterst handlar det om att ge företräde åt kommunikationen med väljarna.

Men om verkligheten i det moderna samhället är att ett tunt skikt av ledande politiker i regering och riksdag inte kan styra statsförvaltningen måste därav dras institutionella slutsatser. Då måste strukturen i övrigt utformas så att ledning och styrning i statsförvaltningen fungerar på ett mycket bra sätt. I annat fall förlorar vi en av de riktigt stora fördelar Sverige har haft under hela den långa tid under vilken vi avancerade från Europas ekonomiska gärdsgårdsserie till toppen i elitserien.

Regeringen – varje regering – är utomordentligt intresserad av att ta ansvar för hur näringslivet, arbetsmarknaden och samhället i stort fungerar. Man gör anspråk på att styra det som man inte styr. Men regeringen – varje regering – har en mer näraliggande uppgift: att styra det man faktiskt har ansvaret för, d v s staten.

Mats Svegfors var landshövding i Västmanlands län 2000-09, när texten skrevs som en inlaga till regeringen. Sedan två år är han VD i Sveriges Radio. Foto: Mattias Ahlm/SR