Ordning och reda – med ett obalanserat balansmål?

Sedan några månader förefaller en tämligen bred riksdagsmajoritet vara beredd att överge – eller åtminstone utreda – överskottsmålet för den totala statsbudgeten och ersätta det med ett balansmål. Men förhoppningsvis tittar utredningen också på den uppdelning i en drifts- och en kapitalbudget som gällde från 30-talet och framåt.

”Det var en samling framstående ämbetsmän, de flesta med erfarenhet som statssekreterare i finansdepartementet, Erik Stridsberg och Kurt Bergendal, den nyss avgångne Herman Eriksson och hans efterträdare Dag Hammarskjöld, chefen för riksräkenskapsverket Runemark och riksgäldskontorets ordförande Karl Hildebrand. Därtill en ståtlig rad nationalekonomer, både Cassel och Myrdal och Lindahl och Ohlin. I stort sett nåddes enighet, och till 1937 års riksdag kom förslag om…”

Vad är det den samtida finansministern Ernst Wigforss senare i sina memoarer skriver så högtidligt om? Jo, något som dagens regering och allianspartier verkar eniga om att avvisa:

”… förslag om den uppdelning av riksstaten i en driftbudget och en kapitalbudget, som fortfarande gäller”, mindes Wigforss 1954.
På Gunnar Strängs finansministertid 1955-76 var statsbudgeten ännu uppdelad i en driftsida och en kapitalsida: konsumtion respektive investeringar. Sträng betonade gärna totalsaldot, som helst skulle visa överskott. Bertil Ohlin, folkpartiledare 1944-67, opponerade. Strängs totalbalansering gjorde att statens tillgångar ökade. Ohlin ansåg att investeringar borde lånefinansieras. Avkastningen skulle sedan betala räntor och amorteringar.

Under regeringarna Fälldin 1976-82, med de ekonomiansvariga ministrarna Ingemar Mundebo och Gösta Bohman, försvann denna uppdelning – en slags kodifiering av Strängs praxis under dennes sista finansminstertid.

Det var alltså Dag Hammarskjölds och Bertil Ohlins med fleras linje från 1937, som på den nyligen avslutade socialdemokratiska partikongressen där drevs från vänster, enligt vissa referat. Och som nuvarande statsminister och finansminister med kongressens gillande tillbakavisade.

Sedan några månader förefaller en tämligen bred riksdagsmajoritet vara beredd att överge – eller åtminstone utreda – överskottsmålet för den totala statsbudgeten och ersätta det med ett balansmål. Effekten av en enda budget för konsumtion och investeringar blir dock densamma. En privat investering kan lånefinansieras på kapitalmarknaden utan statsfinansiella effekter medan samma sak, fast statlig, kräver antingen minskade utgifter för statlig konsumtion eller höjda skatter.

Vi får hoppas att den offentliga utredningen kommer att ta ett brett grepp och anknyta till föregångaren från 30-talet.
Den närmast kompakta partipolitiska enigheten om denna norm om en totalbudget har möjligen ett samband, som är politiskt känsligt (det vill säga impopulärt). Det gäller en anpassning till de så kallade Maastrichtkriterierna för en övergång till den gemensamma eurovalutan, där de nationella statsbudgetarna ska hålla sig inom vissa totalramar, utan åtskillnad mellan konsumtion och investering.

En nations – och en valutaunions – statsfinanser kan naturligtvis misskötas, med eller utan lånefinansierade investeringar. En dyr statlig väg eller järnväg med lågt utnyttjande eller statliga snabbtåg till svindlande kostnader drabbar ändå förr eller senare skattebetalarna.

Om en viss investering ska finansieras offentligt och ske i offentlig eller privat regi (i det senare fallet en offentlig upphandling), då kommer totalbalanseringkravet antingen att driva upp skatterna momentant, eller så tvingas staten sänka utgifterna för konsumtion eller andra investeringar. Totalbalanseringsnormen är varken höger eller vänster, men kan dra politiken i en av dessa riktningar, beroende på riksdagsmajoritetens placering på denna skala. Om det råder bred politisk enighet om att en viss typ av investeringar ska offentligfinansieras, då blir det mindre sådana investeringar med denna norm. Likt ett privat företag som skulle tvingas kontantfinansiera sin investeringar.

Att totalbalanseringsnormen blev accepterad och viktig i Maastricht, och till exempel är det i USAs federala budget – fast inte alltid verkställd – verkar bero på politikermajoritetens misstro mot sin egen i vissa länder dokumenterade oförmåga att hålla statens finanser i styr; därför denna tvingande, självpåtagna regel. Genom att kostnaderna för investeringar kontantfinansieras, konkurrerar de hårdare med konsumtionsutgifter, som färre dessbättre vill lånefinansiera, och kan därför hämma väljarfrierier om sänkta ofinansierade skatter eller höjda bidrag.

Sammantaget tror jag att denna totalbalanseringsnorm har gjort de offentliga investeringarna lägre, utan att privata investeringar ökat motsvarande. Efterfrågan på kapital har minskat, räntorna har sjunkit, arbetslösheten blivit högre än ”naturligt” – och penningpolitiken i Europa och USA med låga eller negativa räntor kommit att användas för att i arbetslöshetsbekämpande syfte motverka effekterna av denna praktiserade statsfinansiella redovisningsnorm. Befolkningarna blir fattigare eller ökar sina tillgångar mindre än eljest, arbetslösheten blir högre, och framtida pensioner inte lika stora som tidigare beräknats, då avkastningen sänkts. Med en konstgjort låg ränta kommer därtill ett större antal privata investeringar än vanligt troligen att visa sig olönsamma.

Istället har det gällt för de styrande att få upp inflationen, och bekämpa deflationen – i den utbredda missuppfattningen att deflation alltid betyder depression och att ett stabilt penningvärde hotar välståndsutvecklingen. Samtidigt som realvärdesstegringar inte ingår i det inflationsmått som används: konsumentprisindex.

Vilka slutsatser som ska dras av denna skissartade genomgång är upp till var och en – i en fråga som professionella nationalekonomer tyvärr idag med få undantag inte säger något om i den offentliga debatten.

Det finns vissa tänkvärda historiska jämförelser, till exempel denna:

”I riksdagen yppades inga delade meningar. Inom statsutskottet rådde enhällighet, liksom i kamrarna”, noterade Wigforss om beslutet 1937 om uppdelning av riksstaten i en driftbudget och en kapitalbudget.

Idag råder enighet om att återkommande uttala att det ska vara ”ordning och reda i statsfinanserna”.

Carl-Johan Westholm är fil dr i statskunskap, ordförande i Uppfinnarkollegiet, f d VD i Företagarna och Svensk Handel.

.