Per-Martin Meyerson; Livsmedelssektorns politiska ekonomi

PER-MARTIN MEYERSON:
Livsmedelssektoms
politiska ekonomi
Produktivitetsökningarna inom
jordbruket i kombination med
politiskt bestämda priser har
skapat stora överskott. Om
marknadsekonomi hade rått
skulle priserna ha sjunkit och
mindre lönsamma enheter fallit
bort. Men nu tillämpar de flesta
länder en livsmedelspolitik med
regleringar, tullar, subventioner
och olika specialskatter.
Behöver vi verkligen en
särskild livsmedelspolitik?
Det långsiktiga målet måste
vara total avreglering, anser
författaren. Ett steg på vägen är
ett upphävande av
leveranstvånget till mejerier och
slakterier och ett borttagande
av prisregleringen från
förädlingsleden.
Fil dr Per-Martin Meyerson är
direktör i Sveriges
Industriförbund.
J
ordbruket har åter blivit en viktig
pol~tisk fr~ga. .Produktivitetsökningar 1 kombmatwn med politiskt bestämda priser skapar allt större utbudsöverskott. Länder som tidigare normalt
inte exporterat jordbruksprodukter ser
sig nu tvingade att till kraftigt reducerade
priser söka bli av med överskotten på
världsmarknaden. Detta har lett till berättigade protester från traditionella storexportörer. Härtill kommer att ökad protektionism i olika former, dumping och
bilateral handel samt regelrätta handelskrig nu hotar att väsentligt försämra
den globala resursfördelningen inom
livsmedelsproduktionen.
Stigande produktivitet i kombination
med låg inkomstelasticitet leder förr eller
senare till utbudsöverskott. I en marknadsekonomi regleras detta av sig självt
genom sjunkande priser och därmed successivt bortfall av mindre lönsam produktion. En sådan ordning har i livsmedelssektorn i de flesta länder ersatts av
administrativa priser upprätthållna genom en ”livsmedelspolitik” innehållande en lång rad regleringar, tullar, subventioner och olika specialskatter. Man
kan fråga sig hur vi hamnat i denna situation, vad konsekvenserna blivit och om
vi verkligen behöver en särskild livsmedelspolitik. I en nyligen publicerad bok
har vi sökt svara på dessa frågor. (Bolin,
O, Meyerson, P-M och Ståhl, I, ”Makten över Maten”. SNS, 1984.) Här nedan skalljag summera några viktiga slutsatser.
Hur hamnade vi där?
En omfattande nyodling i USA, Kanada
och Ryssland, tillsammans med den nya
tekniken på bl a transportområdet, med- 442
förde i slutet av 1800-talet kraftigt sjunkande spannmålspriser i Europa. Några
länder, t ex Danmark och Nederländerna, valde att låta de nya priserna slå
igenom inom landet – vilket haft avgö-
rande positiva konsekvenser för dessa
länders livsmedelsindustrier – medan
Sverige avskärmade sig från världsmarknaden genom att införa tullar.
Med införande av spannmålstullar
1888 inleddes i Sverige en politik som
syftade till att förhindra att förändringar i
prisrelationerna på världsmarknaden för
primärvaror från jordbruket omedelbart
fick genomslag på den svenska prisnivån. Därigenom hoppades man bättre
kunna kontrollera strukturomvandlingen
inom ”modernäringen”, från vilken
större delen av befolkningen hade sin utkomst.
Under de krisartade förhållandena efter första världskriget växte kraven på
att avskärma den svenska livsmedelsmarknaden från världsmarknaden på ett
effektivare sätt än genom det tidigare tilllämpade tullskyddet. Motiven till de nya
stödåtgärderna, som kom till stånd i Sverige i början av 30-talet, kan sökas i akuta krissituationer som uppstod genom
20- och 30-talens depressioner. Direkta
marknadsregleringar och stöd till lantbrukskooperationen blev viktiga medel
att styra livsmedelsproduktionen.
Den relativa fattigdomen hos stora delar av lantbruksbefolkningen och sysselsättningsproblemen inom industrin under denna tid utgjorde grunden för en för
lantbruks- och arbetarrörelsen gemensam syn påjordbruks- och arbetslöshetsfrågorna vars politiska resultat blev den
s k kohandeln 1933. Dess huvudinslag
var ett subventionerat och reglerat jordbruk och en sysselsättningspolitik grundad på ofinansierade, höjda statsutgifter.
I denna politik fanns föga utrymme för
konsumentens perspektiv.
Jordbruksregleringen tillkom alltså
som ett medel att räddajordbruksbefolkningen undan konsekvenserna av kriser i
världsekonomin och under en period då
lantbrukarna utgjorde en stor del av befolkningen. Erfarenheterna från första
världskrigets bristsituation på viktiga
livsmedel gav beredskapsmotivet en
tyngd som skickligt utnyttjades av jordbrukets politiska och fackliga organisationer för att bibehålla regleringssystemet. Detta ter sig så mycket mer anmärkningsvärt eftersom bristsituationen
till stor del kan förklaras med att den
under kriget införda prisregleringen kom
att minska utbudet av viktiga livsmedel.
Med en starkt krympande andel av befolkningen i jordbruket, utan nya akuta
kriser och med växande utbudsöverskott
på viktiga marknader, kan man fråga sig
varför regleringarna inte avvecklades
utan i stället tilläts växa ut till ett allt
komplexare system. Med byråkratiseringen av jordbruksregleringen har vi fått
ett närmast ogenomträngligt system med
allt fler fasta grupper, delegationer,
nämnder och andra organ, ett ”jordbruksindustriellt komplex” i vilket rader
av ”järntrianglar” och mer eller mindre
oheliga allianser kunnat utvecklas.
Jordbrukspolitikens konsekvenser- målen
Vilka har konsekvenserna av jordbrukspolitiken blivit? Har de officiellt angivna
målen uppnåtts och vilka bieffekter har
regleringarna medfört?
Till en böljan kan vi konstatera att
målen med eller utan avsikt formulerats
så att måluppfyllelsen med svårighet eller inte alls kan mätas. Vidare är målen
delvis oförenliga, vilket naturligtvis försvårar måluppfyllelsen men ger byråkratin på området växande arbetsuppgifter.
Men vår kanske väsentligaste slutsats är
att målen antingen inte är relevanta eller
bättre skulle kunna nås med andra medel
än gränsskydd och direkta marknadsregleringar. Inte minst gäller detta de i debatten så viktiga målen om försöijningsberedskap och inkomstlikställighet för
jordbrukare.
Beredskapsmålet
Iallt väsentligt har beredskapsmålet baserats på ett scenario där Sverige skulle
vara isolerat och avspärrat under förhållandevis lång tid. Endast en mycket begränsad import skulle vara möjlig och en
omställning av det svenska folkets livsmedelskonsumtion i riktning mot en s k
kriskost med bröd och mjölk i stora
kvantiteter blir aktuell.
Realismen i detta scenario kan starkt
ifrågasättas och man kan också konstatera att valet av scenario inte är konsistent
med planeringen i andra delar av totalförsvaret. Det är svårt att undgå misstanken att självförsöijningsmålet först formulerats och att planerande myndigheter
i efterhand konstruerat ett scenario som
passat in på detta.
Det tycks i den svenska ekonomiska
försvarsberedskapen vara en allmänt accepterad princip att någon form av offentlig ekonomisk beredskapspolitik är
nödvändig – antingen så att man har
större lager än vad som motiveras i en
443
normal fredssituation eller att produktionsvolymen är större än vad som är
kortsiktigt företagsekonomiskt motiverat. Denna förutsättning är emellertid
inte helt självklar. Antag att landet löper
risk att bli avspärrat från omvärlden och
hänvisat till en hög grad av självhushållning. Vid fungerande marknader och
flexibel prisbildning skulle en avspärrningssituation karaktäriseras av en helt
annan prisstruktur än under normal
fredstid . Priset på våra exportprodukter
skulle kraftigt sjunka- hela verkstadsindustrin, massaindustrin och pappersindustrin skulle få en våldsam överkapacitet. Vid en fullständig avspärrning skulle
importvarornas pris gå mot oändligheten
– i den mån det ej fanns importsubstituerande produktion.
Utan ransonering och prisreglering
skulle vi alltså arbeta med en helt annan
prisstruktur. Om vi kan göra korrekta
prognoser på denna prisstruktur behövs
egentligen inte någon speciell beredskapspolitik. En skicklig företagare spekulerar i att en del av vinsten av produktion eller lagring uppstår under en försöijningskris. ”Perfekta” marknader
löser således automatiskt beredskapsproblemet. Beredskapsproblematiken
reduceras då till ett problem om försöijning av riskkapital och fungerande kapitalmarknader.
Huvudpoängen i vår syn är alltså att
en avspärrning ställer landet inför så
drastiska förändringar av ekonomin att
det blir ganska meningslöst att ta dagens
produktion som utgångspunkt. Det är
också troligt att vi underskattar ekonomins flexibilitet. Stigande livsmedelspriser, arbetslöshet och sjunkande löner
i export- och investeringsorienterade
444
industrier kan utlösa en kraftig omfördelning av arbetskraften. Arbetsintensiv
trädgårdsproduktion nära städerna – ett
slags förstorade kolonilotter – kan vara
effektiva alternativ vid de nya löne- och
prisrelationer som uppstår i en avspärrad
ekonomi. Extremt dyra drivmedel och
billig arbetskraft måste komma att få
verkningar på produktmixen.
U-tandsargumentet
Effekten av en övergång till de lägre
världsmarknadspriserna blir inte särskilt
stor för det svenskajordbrukets samlade
produktionsvolym. U-landsargumentet
är därför i bästa fall irrelevant. Men argumentet kan också innehålla en del felaktiga konklusioner.
U-ländernas jorbruksproblem är oftast
en kombination av låg köpkraft och en
låg inhemsk prisnivå – ofta medvetet
reglerad under världsmarknadspriserna
för att kunna ge en växande och politiskt
inflytelserik stadsbefolkning billiga livsmedel. Hjälpsändningar – möjligen med
undantag av ren katastrotbjälp – får närmast en negativ effekt för u-landsjordbruket genom att konkurrensen ökar,
priserna sänks och efterfrågan riktad
mot det egna jordbruket minskar. Att
som u-hjälp tillhandahålla svensk överskottsproduktion till låga priser snarare
stjälper än hjälper. (Se tex Lewis, A,
”Världens ekonomi. Utvecklingen av
den ekonomiska världsordningen’ ’,
Stockholm, 1983.)
Världssvälten förklaras inte av för litet
jordbruksmark och för få bönder utan av
låg produktivitet, bristande fördelningsmekanismer och dålig organisation i
många av u-ländernas jordbruk. Om
Sverige skall hjälpa u-länderna bör detta
ske genom att vi producerar ett överskott av varor och tjänster som är konkurrenskraftiga på världsmarknaden.
Detta överskott kan sedan i finansiell
form överföras till u-länderna som då
kan köpa de varor som bäst passar dem
och till världsmarknadspriser.
Dumpingpriser
Om andra länder med skattemedel eller
höga inhemska konsumentpriser skulle
vara villiga att subventionera vår livsmedelskonsumtion kan vi bara ta emot och
kanske dessutom tacka. Stora överskott
till följd av en högprislinje inom jordbruket har länge varit ett problem för den
gemensamma marknaden, EG, – liksom
delvis för oss.
Ett problem skulle möjligen kunna
uppstå om världsmarknadspriserna
sjönk så lågt att svensktjordbruk knappt
fick täckning för sina rörliga kostnader.
Ett sådant kraftigt prisfall förefaller inte
sannolikt genom att det skulle göra huvuddelarna av även de nordamerikanska, kanadensiska och australiensiska jordbruken olönsamma.
Det finns dessutom en stor potentiell
efterfrågan på livsmedel till låga priser,
speciellt i u-länder och i öststaterna, vilket motverkar möjligheterna till långvarig dumping till extremt låga priser. så-
dana priser ger på sikt också ändrade
produktionsstrukturer, vilket då i sig
motverkar och korrigerar prisbildningen.
De historiska världsmarknadspriserna, som periodvis fluktuerat kraftigt, har
även under extrema lågpristider, t ex under mellankrigstiden, räckt för att täcka
de rörliga kostnaderna och därutöver ge
ett positivt markpris, t o m för att i så-
dana perioder ge exempel påjordbrukets
”omvända utbudsbeteende” nämligen
ökad produktion, främst av animalier.
Slutligen kan vi peka på att de politiska möjligheterna att stödja jordbruket
på längre sikt kan komma att sjunka. I
tider med svag ekonomisk tillväxt och
med växande offentliga budgetproblem
blir det svårare, inte minst för en sektor
med sjunkande politisk betydelse att tillskansa sig inkomstfördelar gentemot
andra samhällsgrupper. Den förändrade
inriktningen i EGs gemensamma jordbrukspolitik (CAP) med gradvis sänkta
priser och kvoterad mjölkproduktion är
kanske ett symptom på detta. Ett sådant
beteende minskar på litet sikt dumpingtrycket och risken för långvarigt låga
världsmarknadspriser.
Inkomstfördelning
Inkomstpolitik med hjälp av gränsskyddade priser blir i det närmaste verkningslös. Ett ökat gränsskydd är ju en engångsöverföring till redan etablerade
brukare och ger inte någon varaktig inkomstförstärkning. Den kan i stället
motverka sitt syfte genom en uppbromsad strukturomvandling och därigenom
leda till sänkt produktivitetsutveckling.
Dessutom tillfaller huvuddelen av stödet
idag dem som producerar mest, de stora
företagen, och är då ett ineffektivt medel
för att åstadkomma en intern inkomstomfördelning till fördel för de mindre enheterna.
Den samhällsekonomiska vinsten vid
frihandel består därför av en effektivare
resursanvändning i jordbruksproduktionen och en effektivare fördelning av
445
konsumtionen, som dessutom blir större. ”Förlusterna” är snarast att betrakta
som förmögenhetsomfördelningar mellan olika samhällsgrupper.
Miljöeffekter
Det hävdas ofta att en sänkning av producentpriserna skulle leda till en sådan
nedläggning av åker att det öppna landskapet delvis skulle försvinna. Motargumentet blir att några drastiska skillnader
i produktionsvolym och åkerareal inte
skulle uppstå mellan en oförändrad jordbrukspolitik som innebär en mellanprislinje och en politik baserad på lågprislinje eller världsmarknadspriser. Jordbruk med låg lönsamhet och av marginell
karaktär försvinner på lite sikt i bägge
fallen. Det är fullständigt orealistiskt att
tänka sig en i framtiden oförändrad
struktur hos jordbruket. Redan fram till
sekelskiftet beräknas cirka 25 procent av
dagens brukare försvinna vid bibehållen
politik.
Om jordbruket emellertid vid sidan av
jordbruksprodukter också producerar
”öppna landskap” -något som närmast
har karaktär av en kollektiv nyttighet
som inte kan säljas direkt över marknader – och utvecklingen trots allt skulle gå mot en sådan nedläggning att landskapsbilden väsentligt förändrades, är
detta likväl inte ett argument för högre
jordbrukspriser. Den ekonomiskt korrekta metoden vore i stälJet att t ex naturvårdsverket subventionerade sådan
produktion som vid marknadspriser var
olönsam men som med begränsade insatser skulle hålla landskapet öppet. Extensiv köttproduktion, såsom fårskötsel, är
då antagligen ett av de billigaste alterna- 446
tiven. Med en sådan politik kan önskade
miljöeffekter nås med lägsta uppoffring
eller kostnad.
Bieffekter – förädlingsleden
Inom den del av livsmedelskedjan som
bygger på jordbrukets primärvaror karaktäriseras de olika förädlingsleden av
monopol- och kartellbildningar av växlande styrka. Till stor del kan dessa förklaras med den under åren utbyggda
jordbruksregleringen. Regleringarnas utformning har kommit att gynna framväxten av stora lantbrukskooperativa företag. Denna utveckling har i mycket
styrts av den solidaritet och preferens
för kollektiva lösningar som är viktiga
hörnstenar i den politiskt dominerande
arbetarrörelsens ideologi.
Bönder och arbetare har här färdats
hand i hand kan det tyckas. Med all sannolikhet bygger dock denna koalition
mindre på gemensam ideologi och mer
på praktisk politik. Mot betalning i form
av fördelaktiga jordbruksavtal har arbetarrörelsen kunnat räkna med visst stöd
från bonderörelsen i besvärliga situationer.
Men jordbruksregleringen har inte endast inneburit bestämda priser och säkra
avsättningsförhållanden. Den har också
utformats så att den kommit att stödja
föreningsrörelsens utveckling inom
främst de tidigare förädlingsleden. En
växande förenings- och regleringsbyrå-
krati med ”informationsmonopol” och
sannolikt med egna ambitioner och mål
har varit instrument att på föreningsrö-
relsen överföra stora delar av livsmedelskedjan.
Utvecklingen har understötts genom
att man i solidaritetens, för att inte säga
idealismens, namn för denna verksamhet
fått disponera medel som annars skulle
tillförts bönderna genom högre avräkningspriser.
Inom denna del av livsmedelskedjan
kan man tala om en producentdominerad
marknad, upprätthållen genom leveranstvång för primärråvaran och genom
ett detaljerat och komplicerat regelsystem för prissättningen ända ut i grossistoch detaljistleden. Genom regelsystemet
har också importkonkurrensen eliminerats. Verkliga eller potentiella hot mot
lantbrukskooperationens ställning utlöser aktiviteter inom ”segmentet” (regleringsbyråkratin) och leder till att detta
hot avlägsnas.
Förhållandena karaktäriseras vidare
av starka ekonomiska och psykologiska
hinder för den enskilda medlemmen att
gå ur föreningen och använda sig av nå-
gon annan avnämare, vilket i sin tur effektivt försvårar eller förhindrar konkurrerande nyetablering.
Livsmedelssektorns förädlingsled ger
en bild av marknader där konkurrensen
som styrmedel successivt ersatts med
politiska och administrativa regleringar.
Vidare sker en fortsatt koncentration
av livsmedelskedjans olika led till lantbrukskooperationen. Det finns med en
sådan utveckling stora risker att den dynamiska allokeringseffektiviteten försämras. Mer resurser blir kvar i livsmedelssektorn än som är samhällsekonomiskt motiverat. Förutsättningarna för
metod- och produktinnovationer försämras. Att utvecklingen hittills inte haft
mer ogynnsamma effekter kan enligt vår
mening till stor del tillskrivas koncentrationen och den hårda konkurrensen i detaljhandelsleden. De stora detaljhandelsföretagens inköpscentraler fungerar som
mer betydelsefulla ”konsumentombudsmän” än konsumenternas representanter i regleringsbyråkratin. Med lantbrukskooperationens ökade makt minskar betydelsen av detta korrektiv.
Avreglering enda möjligheten
Enligt vår mening går det inte att hindra,
möjligen fördröja, fullföljandet av det
ovan beskrivna scenariot med förändringar i regelsystemet. (Den slutsatsen
stöds av en SPK-rapport publicerad
våren 1984 ”Livsmedelsindustrins produktions- och ägarförhållanden”, SPK
1984.) Vill vi återgå till förutsättningarna
för dynamisk allokeringseffektivitet
måste den långsiktiga strategin vara inställd på total avreglering. Det hindrar
emellertid inte att det i det mer kortsiktiga perspektivet är möjligt att peka på
vissa särskilt viktiga etappmål.
Ett sådant är att upphäva leveranstvånget. Mejerier och slakterier måste,
oavsett ägarsituationen, få konkurrera
om leverantörerna. Bonden skall kunna
sälja till det mejeri eller slakteri som erbjuder honom de bästa villkoren. (Se af
Ugglas, C, ”Ett konsumtionsvänligt
jordbruk”, Falköping, 1963, för en närmare diskussion av denna fråga.) Vidare
måste prisregleringen avlyftas från förädlingsleden och, så länge den behålls,
endast gälla primärledets produkter. På
etta sätt förhindras konkurrensfördelar
genom övervältring av kostnader. I integrerade företag som inom köttbranschen
ger externa kontroller av kostnadsfördelningen alltför godtyckliga resultat och är
därför ett dåligt instrument för att upp- 447
rätthålla konkurrensneutraliteten. Också
när det gäller branscher där skalfördelar
lett till stark koncentration, tex inom
kvarn- och margarinindustrin, bör man
lita till importkonkurrens i stället för externa kontroller.
En avreglering och övergång till frihandel inom livsmedelssektorn försätter
naturligtvis föreningsrörelsens industrier
i en ny situation; de får arbeta under ett
helt annat konkurrensklimaL De får prö-
va om de är konkurrenskraftiga under
mer neutrala konkurrensförhållanden.
Föreningarna får mäta sig med andra fö-
retagsformer. Såväl teorin som erfarenheten visar på vissa nackdelar med företagsformer där målet är att optimera ersättningen till en produktionsfaktor i
stället för vinsten. (Se Vanek, J, ”The
General Theory of the Labor Managed
Market Economy”, lthaca 1970.)
Inte minst de lantbrukskooperativa
skogsföretagens övergång till aktiebolag
visar på problemen med kapitaltillförseln
i producentkooperativa företag. Aktiebolagsformen ger också möjlighet till
handel med andelar, något som skulle
stärka den enskilde medlemmens likviditet och kanske också intresse för förädlingsindustrin.
Men också den privata livsmedelsindustrin måste vid en avreglering räkna
med omställningsproblem. Den har under åren levt under skyddet av en starkt
protektionistisk politik och med föreningsrörelsens effektivitetskriterier
som riktmärken. Lyfts detta paraply bort
tvingas även den privata industrin lära
sig leva i ett kärvare klimat.
Jordprisregleringen har i Sverige lett
till ett ”livsmedelsindustriellt komplex”.
Det är nödvändigt att bryta upp detta
448
komplex och återställa den dynamik som
karaktäriserar marknader med konkurrens. Historien känner många exempel
på privilegier och maktkomplex som raserats genom etableraodet av fri handel.
Däremot saknas exempel på komplexa
maktstrukturer som avvecklat sig själva.
(Se t ex Olson, M, ”The Logic of Collective Action” , Harward University Press,
1965.)
Ge Svensk Tidskrift som julklapp!
Presentkort rekvireras genom att
prenumerationsavgiften, kr 150:-, insättes på
Svensk Tidskrifts postgirokonto nummer 7 27 44-6
Ange på girokupongen namn och adress både på er själv
och mottagaren