Reaganomics
1992
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
–
Reaganarnies
President Reagans ekonomiska
politik har utsatts för mycken kritik i svenska massmedia. De
rikare sägs ha blivit rikare och
de fattiga fattigare. Höginkomsttagarnas bidrag till de totala skatteintäkterna har dock
ökat och antalet amerikaner under ”fattigdomsstrecket” har inte
stigit under hans tid.
Genom att kraftigt minska
marginalskatterna minskades
skattekilarna och skattesystemets struktur förbättrades. Budgetunderskottet är heller inte
först och främst orsakat av
Reagans upprustning utan av
ökade transfereringar till de
amerikanska hushållen.
Sven Otto Littorin är politiskt
sakkunnig (m) i finansdepartementet.
I
svensk debatt förs ofta den amerikanska utvecklingen under 1980-talet fram som ett varnande exempel.
Den förändring av den ekonomiska politiken som Reagan inledde sägs leda till
försämrad ekonomisk utveckling och
ökade klyftor i samhället.
Denna förenklade historieskrivning
går ut på att Reagan i början av 1980-talet
sänkte skatterna, samtidigt som försvarsutgifterna höjdes. Resultatet blev ett rejält
budgetunderskott. Förlorarna är de fattiga och utslagna medan de rika kapat åt sig
på de andras bekostnad.
Argumenteringen har ingen verklighetsgrund. Reagan sänkte visserligen en
rad strategiska skattesatser men sänkte
inte det totala skattetrycket. Försvarsutgifterna ökade men bara hälften så
mycket som de federala kostnaderna för
transfereringar. De offentliga utgifterna
ökade således snabbt och budgetunderskotten blev därefter. De rika har blivit
fler och rikare men antalet fattiga har totalt sett inte ökat under Reagans period.
1970-talet var ur ekonomisk synvinkel
ett mödosamt årtionde med stagflationstendenser och minskande tillväxt i snart
sagt hela västvärlden. I USA hade boomen efter Koreakriget ebbat ut och kostnaderna för Vietnamkriget blev alltmera
uppenbara.
Mellan 1973 och 1980 hade den amerikanska tillväxttakten bromsats upp rejält. Räknad som real tillväxt per inkomsttagare hade utvecklingen nästan avstannat, jämfört med en tvåprocentig ökning under 1960-talet. Inflationen hade
också ökat kraftigt under 60- och 70-talen för att kulminera i slutet av 1970-talet
på nivåer över 10 procent. En hög och stigande inflation och höga marginalskatter
414
lade en död hand över den amerikanska
ekonomin och ledde bl a till minskad produktivitet och därmed en lägre tillväxttakt.
Samtidigt ökade de offentliga utgifterna från 21,3 procent av BNP 1960 till
31,8 procent 1970 och 33,1 procent
1980. Det motsvarar en tredubbling av de
offentliga utgifterna per capita (i fast penningvärde) från 1960 till 1980. Samtidigt
ändrade de offentliga utgifterna inriktning – nästan dubbelt så stor del av de
totala offentliga utgifterna var 1980 transfereringar än som var fallet 1960.
Under 1970-talet ökade det totala
amerikanska skattetrycket med någon
procentenhet. Samtidigt ökade marginalskattema kraftigt. Antalet skattebetalare
som träffades av de högsta marginalskattesatserna fyrdubblades under perioden
1966-80, samtidigt som den genomsnittliga marginalskatten för inkomster ökade
från 25 till 37 procent. Marginalskatten
på kapitalinkomster ökade likaledes från
cirka 55 procent i slutet av 1960-talet till
cirka 70 procent tio år senare.
Till detta kommer kostnaderna för de
alltmer omfattande statliga regleringarna.
Enligt en beräkning av Murray Weidenbaum, tidigare ordförande för president
Reagans ekonomiska råd, kunde företagens kostnader för att uppfylla federala
regler beräknas uppgå till hela 100 miljarder dollar per år i slutet av 1970-talet. Det
motsvarar cirka 4 procent av BNP 1979.
Det problemfyllda 1970-talet sysselsatte en rad ekonomer och politiker med
frågor kring stabiliseringspolitiken och
dess inriktning. För många blev det allt
mera uppenbart att gamla stabiliseringspolitiska sanningar inte längre var giltiga.
Omprövning av gamla sanningar
Den ekonomiska politik Reagan valde att
föra i USA byggde till stor del på de nya
makroanalyser och den omprövning av de
gamla stabiliseringspolitiska sanningarna
som inleddes redan under 60-talet.
Som bakgrund för omprövningen måste vi gå tillbaka till John M Keynes och de
teorier som först presenterades i hans
General Theory från 1936. Keynes teorier kom, omsatt i praktisk politik, i korthet att gå ut på att genom olika åtgärder
stimulera den aggregerade efterfrågan för
att därigenom få upp produktionen och
sysselsättningen. Med den höga arbetslöshet och brist på trånga sektioner som
då rådde var det billigt att öka produktionen. Inflation var det minsta av de problem som Keynes konfronterades med.
Därför föreföll det också möjligt och rimligt att stimulera efterfrågan genom en
expansiv finanspolitik.
Keynes teorier kom att framstå som,
förutom politiskt tilltalande, också som
något nytt, något som återupprättade nationalekonomins heder i allmänhetens
ögon. Detta är några av orsakerna till att
den keynesianska analysen fick så stort
genomslag efter andra världskriget.
Omedelbart efter det att Keynes publicerat sin General Theory började andra
ekonomer utveckla och förenkla hans
teorier ytterligare till den grad att utbudskurvan i intervallet fram till den punkt där
det råder full sysselsättning antogs vara
horisontell, varefter den blev vertikal.
Med detta menas att så länge det fanns
lediga resurser skulle en efterfrågeökning
komma att leda till ökad produktion och
ökad sysselsättning utan några prishöjningar alls. Därefter blir följden enbart
prisstegringar.
Denna analys ansågs dock alltför förenklad och schematisk. En utbyggd keynesiansk analys tog också hänsyn till att
prisnivån tenderar att pressas uppåt, på
grund av bl a avtagande avkastning, flaskhalsar i produktionen och överhettning på
arbetsmarknaden, ju högre aktivitetsnivå
som råder. I en grafisk framställning betyder det att utbudskurvan kommer att stiga
allt brantare ju närmare den fulla sysselsättningsnivån man kommer.
I en berömd studie från 1958 påvisades vad man tolkade som ett samband
mellan inflation och arbetslöshet. Genom
Phillipskurvan sökte man påvisa att stigande arbetslöshet är inflationsbekämpningens pris och omvänt: med ett visst
mått av inflation kunde arbetslösheten
hållas låg.
slutsatsen för politiker och ekonomer
under perioden som följde efter att Phillipskurvan presenterades var att där fanns
ett ”stort ekonomiskt-politiskt ’smörgåsbord’, där de kunde välja precis den kombination av inflation och arbetslöshet som
för tillfället – av konjunkturpolitiska, sociala eller politiska skäl- var önskvärd”.
Nästan omgående inledde Milton
Friedman och andra ekonomer sin kritik
av Phillipskurvan och den keynesianska
makroanalysen. I ett berömt anförande
1968 hävdade Friedman att den minskning av arbetslösheten som blir resultatet
av en expansiv finanspolitik endast är tillfållig. Den enda långsiktiga effekten skulle således bli högre inflation.
Friedmans kritik av Phillipskurveresonemanget fick förstärkt validitet i och
med 1970-talets stagflation – den samtidigt höga inflationen och den höga arbetslösheten som drabbade hela västvärlden.
415
Reagans ekonomiska politik
När president Reagan tillträdde 1980
kom den nya administrationens ekonomiska politik att fåsta större vikt vid ekonomins utbudssida än tidigare. Samtidigt
syftade politiken till att i mindre omfattning innebära en allmän efterfrågestimulans. I Reagans tappning innebar detta en
uttalad strävan efter att på olika sätt ”undanröja hinder för välståndets krafter”.
Det gällde t ex avregleringar, sänkta skatter och andra typer av åtgärder som syftar
till produktivitetsvinster.
Dessa utgångspunkter passade väl in i
den ekonomiska teoribildning som utgjorde grunden för Reagans ekonomiska
politik. Samtidigt passade det väl in i den
allmänna politiska vision som Reagan
försökte förmedla till den amerikanska
väljarkåren.
I president Reagans ekonomiska program från 1980 beskrivs den nya politiken i tongångar som också känns igen
från den svenska debatten:
”Den ekonomiska politiken måste söka
skapa ett klimat som uppmuntrar privata
alternativ som tar tillvara individuellt ansvar och initiativ. (…) Mitt program – en
försiktig blandning av sänkta incitamentshämmande skatter, minskad tillväxt av
den offentliga konsumtionen och av de
offentliga regleringarna och en gradvis
minskad ökning av penningmängen- syftar till att skapa en ny omgivning i vilken
de goda krafterna i Amerika kan bli satta i
arbete, till allas vår nytta.”
Nya ideer nådde också skatteområdet
Ekonomer som Martin FeJdstein och Michael J Boskin utvecklade under slutet av
1970-talet tankegångarna kring den ”optimala beskattningen”. slutsatsen var att
incitament som real avkastning, efter
416
skatt, av olika för produktionen viktiga
faktorer som sparande, investeringar och
arbetskraft är betydligt viktigare än vad
man tidigare antagit. Man kritiserade
främst frånvaron av inflationsskyddade
skatteskalor och menade att för varje givet behov av skatteintäkter skall skatterna
dras in genom minsta möjliga snedvridning av ekonomin – dvs med ett minimum av skattekilar. Dessa teorier om optimal beskattning har sedan legat till
grund för flera skattereformer, varav vår
egen 1990-91 är ett tydligt exempel.
Den nya administrationen definierade
fem övergripande mål: lägre inflation,
återställande av en långsiktigt hållfast
ekonomisk tillväxttakt, ett starkare nationellt försvar, ökad individuell valfrihet
och ett starkt socialt skyddsnät. Dessa mål
skulle nås med kontroll över de offentliga
utgifterna, genom sänkta skatter och ett
förändrat skattesystem, en långsam och
stabil utveckling av penningmängden
samt en fortsatt avreglering av den amerikanska ekonomin.
Redan under Reagans första år togs
stora steg i denna riktning. The Economic
Recovery and Tax Act, ERTA 1981, skulle genom en förbättrad incitamentsstruktur förbättra den amerikanska ekonomins
funktionssätt. Den högsta marginalskatten sänktes från 70 till 50 procent och alla
inkomsttagare fick åtminstone en 25-procentig minskning av sina marginalskatter.
Under Reagans andra presidentperiod
genomfördes ytterligare två stora förändringar på det ekonomiska området. Dels
antogs den s k Gramm-Rudman-Hollings-lagen om balanserade budgetar, dels
genomfördes en stor amerikansk skattereform, Tax Reform Act, TRA 1986.
Samtidigt fortsatte det avregleringsarbete
som påbörjades redan under president
Carters tid.
Gramm-Rudman-Hollings-lagen tillkom 1985 i syfte att få kontroll över det
federala budgetunderskottet, som enligt
den ursprungliga lagen skulle vara avskaffat till 1991. Lagen arbetade med
olika typer av mål för underskottet och
om målen överskreds skulle det straffa sig
genom t ex mindre anslag i nästa budgetarbete.
I inledningsskedet lyckades GRH-lagen bromsa ökningstakten i de federala
utgifterna, från i snitt 4,2 procent per år i
reala termer under perioden 1981-1983
till2,6 procent 1989-1991. Som andel av
BNP ökade de federala utgifterna från
22,9 procent 1981 till 23,5 procent 1991.
En felaktig bild ger vid handen att hela
den federala utgiftsökningen gått till Reagans upprustning. Det stämmer inte. De
totala federala utgifterna växte i absoluta
tal med 536 miljarder dollar under Reagans presidentperiod. Under samma period ökade utgifterna för försvaret med
166 miljarder dollar. Samtidigt ökade
räntorna på statsskulden med 111 miljarder dollar. Den största ökningen av federala utgifter- över 250 miljarder dollargick dock till olika transfererings- och socialförsäkringssystem. Som exempel kan
nämnas att utgifterna för sjukförsäkringssystemet Medicare ökade från 32 miljarder dollar 1980 till över 80 miljarder dollar 1989.
Även inkomstsidan har ökat betydligt
mer än vad som kan motiveras av inflation och befolkningstillväxt. Trots två omfattande skattereformer har skattetrycket
inte sänkts utan tvärtom höjts under Reagans tid. skatteintäkterna steg med hela
463 miljarder dollar under perioden
1980-89, eller med knappt l procent av
BNP.
Ar .1986 genomfördes ”århundradets
skattereform” i USA – Tax Reform Act,
TRA. Syftet med TRA var att ytterligare
förbättra ekonomins funktionssätt och
konstruera ett enklare och mera rättvist
skattesystem.
Den högsta federala marginalskatten
sänktes från 50 procent till 28 procent
och endast två inkomstklasser ersatte det
tidigare systemet med många och krångliga avgränsningsregler. Sex miljoner amerikaner blev helt befriade från federal inkomstskatt.
Ökade transfereringar
Gramm-Rudman-Hollings-lagen har
under de senaste åren fått allt mindre genomslag. President Bush har tvärtom slagit rekord i utgiftsökningar och, tillsammans med kongressen, för varje år skjutit
den tidpunkt då budgetbalansen skall nås
allt längre fram. Enligt en förändring i
Gramm-Rudman-Hollings-lagen från
1989 skall budgetbalans uppnås under
budgetåret 1993. Om den amerikanska
regeringens egna kalkyler stämmer kommer budgetunderskottet då att uppgå till
350 miljarder dollar i löpande priser.
I reala termer har de federala utgifterna
ökat med 8,7 procent per år sedan president Bush tillträdde. Det är mer än någon
annan president sedan Kennedys tid. Det
motsvarar en utgiftsökning på 175 miljarder dollar i löpande priser – och det trots
att försvarsutgifterna sjönk med 30 miljarder dollar under samma period. Alla
andra områden, bortsett från jordbruksstödet, har haft utgiftsökningar som vida
överstigit inflationen.
417
Ett av de bestående problemen med
den amerikanska ekonomin är att de offentliga utgifterna, framför allt transfereringarna till hushållen, fortsatt att öka
kraftigt. Därför kom strukturfelen i den
offentliga sektorn snarare att öka än
minska under 1980-talet. Arbetslösheten
har därför åter ökat samtidigt som tillväxttakten bromsats upp.
USA:s stora problem beror enligt min
mening dels på uteblivna totala skattesänkningar, dels på budgetunderskottens
orsak- de alltför omfattande federala utgifterna. Genom att inte sänka det totala
skattetrycket har de flaskhalsproblem
upprätthållits som ledde till kraftiga inflationstendenser redan vid en måttlig tillväxttakt. Inte ens de positiva effekterna av
sänkta skatter kan i längden stå emot de
kostnader som fortsatta ökningar av offentliga utgifter innebär.
Det amerikanska budgetunderskottet,
och därmed trycket på fortsatt höga skatter, har ökat än mer under senare tid. Bara
sedan president Bush tillträdde har den
federala regeringen lånat över l 000 miljarder dollar mer än vad GRH-lagen stipulerade. Detta är inte ett resultat av att
Bush som republikansk president har en
demokratisk kongress emot sig. Bushs
budgetar har nämligen genomgående varit utgiftspådrivande. I den senaste budgeten, som avser budgetåret 1993, föreslås anslagsökningar på mer än tio procent, i löpande priser, för alla departement utom två.
De federala utgifterna
Reagan sänkte strategiskt viktiga skatter.
Bush har hittills visat omdöme nog att
inte nämnvärt höja dem. Ingen av dem har
418
emellertid lyckats ta itu med de federala
utgifterna. Resultatet har blivit ett accelererande budgetunderskott och fortsatta
flaskhalsproblem som fördröjer en nödvändig amerikansk konjunkturuppgång.
Det finns i princip tre alternativ att ta
sig ur budgetunderskottets problematik.
För det första kan man acceptera ett
årligt budgetunderskott som det är. Det är
dock i längden orimligt av främst tre skäl.
Det innebär att man cementerar en illusion om ett konsumtionsutrymme som
inte finns. Därigenom förs resurser i ekonomin över till den mindre produktiva
offentliga sektorn. Förutom att det kan
beskrivas som dålig hushållning med
knappa resurser innebär det att beslut
som rör människors vardag i än större utsträckning fattas genom politiska beslut.
Dessutom kommer statens räntebörda att
öka vilket också minskar effektiviteten i
de offentliga medlens utnyt~ande.
Slutligen är överkonsumtion och överbeskattning fel i sig – oavsett om det sker
i dag eller om det genom ett budgetunderskott skjuts på framtiden. Ur denna synvinkel är ett permanent strukturellt budgetunderskott en uppskjuten överbeskattning som innebär att man låter bli att ta itu
med dagens strukturella problem i den
offentliga sektorn.
Dessa problem kan inte lösas genom
skattehöjningar. Tvärtom skulle skattehöjningar i dag för att undvika skattehöjningar i morgon (pg av budgetunderskott)
leda till en ekonomisk utveckling präglad
av än fler problem och stagnation. T o m
radikala ekonomer som Paul Krogman
verkar vara negativa till skattehöjningar:
”Givet att det allvarligaste problemet med
den amerikanska ekonomin är dålig produktivitetstillväxt är det besvärligt att argumentera för skattehöjningar som kan
minska incitamenten …).
Det finns ett tredje sätt att komma tillrätta med det stora amerikanska budgetunderskottet. Genom att arbeta med s k
”Flexible Freeze”, dvs en kontinuerligt
lägre ökningstakt av de offentliga utgifterna i förhållande till tillväxttakten, kommer så småningom budgetbalansen att
slutas. ”Olyckligtvis är detta ett osannolikt förlopp” menar Krogman och pekar
på de växande offentliga åtagandena som
gör en sådan begränsad tillväxt, allt annat
lika, mycket svår.
Det osannolika består således inte i att
ekonomin inte skulle fungera på detta sätt
utan i att Krogman misstror de amerikanska politikerna att ha modet och viljan
att fatta de beslut som krävs. Ändå framstår just Flexible Freeze som den enda
möjliga av vägar. Det är bara genom en
politik som aktivt arbetar för att begränsa
de offentliga utgifterna och samtidigt arbeta för en hög tillväxttakt som man har
möjlighet att komma tillrätta med problemen.
Höginkomsttagarna bidrar mer
Den starkaste och viktigaste kritiken mot
Reaganarnies rör antagligen fördelningspolitiken. De rika sägs ha blivit rikare, de
fattigare fattigare och samhällsklimatet
därmed hårdnat. Det är fel. De rika har
blivit fler och rikare, men samtidigt har
antalet fattiga inte vuxit.
Höginkomsttagamas bidrag till de totala skatteintäkterna har, tvärtemot vad
många tror, ökat. Antalet amerikaner under ”fattigdomsstrecket” har däremot inte
ökat under president Reagan.
Det är ett faktum att höginkomsttagar- ..,___
na i dag bidrar med mycket mer av den
totala skattekakan än tidigare. Det är
också så att den rikaste procenten av de
amerikanska medborgarna 1988 stod för
27,5 procent av de totala inkomstskatteintäkterna mot 17,6 procent 1981 – detta
trots kraftigt sänkta marginalskatter, från
70 till 28 procent. Räknar man med de
rikaste fem procenten av amerikanerna
stod dessa 1989 för 45 procent av skatteintäkterna mot bara 35 procent 1981. I
dag betalar alltså drygt 10 miljoner amerikaner hälften av inkomstskatteintäkterna
medan de andra drygt 200 miljonerna
står för den andra hälften.
Denna effekt av marginalskattesänkningar återfinns även i Sverige. De fem
procenten med högst inkomst i Sverige
ökade sin andel av de totala skatteintäkterna med två procent som resultat av
marginalskattesänkningen från 85 till 72
procent mellan 1982 och 1989. Ännu
finns ingen motsvarande beräkning av
den kraftiga marginalskattesänkning som
blev resultatet av skattereformen 1989.
Man kan hävda att det faktum att höginkomsttagarna står för mera av skatteintäkterna bara reflekterar det faktum att
antalet rika har blivit fler och deras inkomster högre, samtidigt som de fattigare
blivit fattigare och deras inkomster lägre
– dvs att inkomstklyftorna har ökat.
När tillväxten sköt fart under mitten av
80-talet kom det att leda till att antalet
rika växte, medan antalet fattiga i stort
sett var konstant. Det var en process som
inleddes redan före Reagans presidentperiod. Samtidigt är inte enligt min mening ökade inkomstskillnader alltid av
ondo – särskilt inte när det beror på att
de rika blivit fler och rikare, inte att de fattigare blivit relativt sett fler och fattigare.
419
Ekonomisk tillväxt har visat sig vara
den enda garanten mot ökade fattigdomstal. Fattigdomstalen började stiga i slutet
av 1970-talet, från 11,4 procent 1978 till
en kulmen på 15,2 procent i samband
med lågkonjunkturen 1981-82. Som en
följd av den ökade tillväxten sjönk sedan
fattigdomstalen kontinuerligt till mindre
än 13 procent 1989. Det motsvarar den
nivå som rådde då Reagan blev president
1980.
Nu har fattigdomstalet emellertid åter
börjat stiga – trots att de offentliga programmen kostar mer än någonsin. Det
finns alltså inget påvisbart samband som
styrker teorierna om att (marginal-)skattesänkningar leder till fler fattiga och omvänt att högre utgifter leder till fårre fattiga.
För diskussionen kring vad som hände
och inte hände under Reagans presidentperiod är det intressant att konstatera att
fattigdomstalen i USA på allvar började
minska ungefär samtidigt som de kraftiga
marginalskattesänkningarna i ERTA började få genomslag, 1982-83. Det var
samtidigt som tillväxten åter sköt fart.
Att skattesänkningarna skulle vara en
av orsakerna till den amerikanska fattigdomen är mot denna bakgrund ingenting
annat än en efterhandskonstruktion. Det
är givetvis alltid ett misslyckande att det
finns mer än tio procent av befolkningen
som lever under fattigdomsförhållanden.
Men att använda dessa problem i syfte att
exploatera motståndet mot sänkta skatter
riskerar att leda till det rakt motsatta mot
det man säger sig vilja uppnå – lägre tillväxt och därmed sämre förmåga att erbjuda hjälp till dem som verkligen behöver.
420
Delvis lyckad politik
Den bild som etablerats i Sverige av vad
Reagan gjorde var just vad han inte gjorde. Reagan sänkte inte skatter, om man
med skatter menar det totala skattetrycket som träffar det amerikanska folket.
Reagan drog heller inte ner de offentliga
utgifterna. Tvärtom ökade dessa kraftigt
under Reagans period och fortsätter at
öka, än mer, under president Bush. Budgetunderskottet är heller inte först och
främst orsakat av Reagans upprustning
utan av ökade transfererinear till de amerikanska hushållen.
A andra sidan gjorde Reagan mycket
som var bra. Genom att kraftigt minska
marginalskattema minskades skattekilarna och förbättrades skattesystemets
struktur. Därigenom minskades snedvridningarna och förbättrades de incitament som är grundläggande för tillväxten och därmed också för välfärden. I
samma anda fortsatte de avregleringar
som inleddes redan under president
Carter. Åttiotalet uppvisar också en av
de längsta sammanhängande perioderna
av tillväxt i amerikansk nutidshistoria.
Inflationen sänktes med två tredjedelar,
produktiviteten steg, investeringarna
steg med nästan 5 procent per år och
netto skapades 20 miljoner nya jobb.
Mot den bakgrunden var Reaganarnies
en lyckad politik.
Den snabba tillväxttakt som USA uppvisade under en period på 80-talet visade
sig vara långsiktigt ohållbar. Detta beror
enligt min mening bl a på uteblivna åtgärder för att bl a höja sparandet och dämpa
efterfrågetrycket. Hade t ex skatten på
sparande varit lägre och låntagande
mindre lönsamt, samt transfereringarna
till hushållen lägre, hade en högre tillväxttakt sannolikt kunnat vara förenlig med
prisstabilitet
På grund av uteblivna åtgärder kom
dock efterfrågetrycket successivt under
80-talet att byggas upp till den punkt att
både priser och löner åter bötjade stiga.
Detta efterfrågetryck späddes på av de
alltför stora offentliga transfereringarna
till hushållen, delvis finansierade genom
ökade budgetunderskott.
Överhettningstendenserna, som bötjade bli skönjbara 1987-88, kom delvis att
lindras genom insatser av centralbankssystemet. En mera stram ökning av penningmängden än tidigare resulterade i
dämpade inflationstendenser och en
mera långsam tillväxttakt än tidigare.
Kuwaitkriget, och de därmed ökade
oljepriserna, fick den långsamma tillväxttakten att stanna upp ytterligare. BNP
sjönk t o m realt sett under såväl det sista
kvartalet 1990 som det första kvartalet
1991 som resultat av att den inhemska
efterfrågan sjönk. Även amerikansk export gick sämre än väntat på grund av den
internationella lågkonjunkturen.
Trots att det nu är drygt ett och ett halvt
år sedan Kuwaitkriget upphörde har amerikansk ekonomi ännu inte på allvar kommit ur lågkonjunkturen. Den inhemska
efterfrågan är fortfarande låg, beroende
dels på den höga skuldsättningsgrad hos
såväl hushåll som företag som är ett resultat av kreditexpansionen under 80-talet,
dels beroende på psykologiska faktorer
som låga förväntningar och oro hos konsumenterna. Även handelsbalansen väntas försämras något, även om den försvagade dollarkursen under sommaren 1992
skulle kunna komma att förbättra situationen för exporterande amerikanska
företag.
Strukturproblemen kvarstår
I större eller mindre omfattning har Reagans ekonomiska politik spridit sig till
snart sagt alla industrialiserade länder.
Sverige är inget undantag. Från mitten av
1980-talet började socialdemokratin föra
en politik som fick sin kulmen i skattereformen 1990-91. Den nya regeringen har
med full kraft fortsatt detta viktiga arbete.
Reagans ekonomiska politik är mot
denna bakgrund varken bättre eller sämre
än andras. Det var bara det att Reagan var
först och därför har fått bära hundhuvudet för resultatet av det som borde gjorts
men inte gjordes.
Det återstår nu att ta itu med de verkliga strukturproblemen, såväl i amerikansk
ekonomi i sin helhet som i den offentliga
sektorn, och därigenom komma tillrätta
med såväl det långsiktiga tillväxtproblemet som det stora budgetunderskottet.
Det måste helt enkelt löna sig att arbeta
och att spara om en högre tillväxttakt, bl a
som resultat av strategiska skattesänkningar, inte skall växlas över i högre inflation.
Politikerna i Washington under såväl
Reagan som Bush försatt det utomordentliga reformklimatet under 1980-talet
vad avser sådana nödvändiga åtgärder
som lägre offentliga utgifter, lägre skatt på
sparande, friare handel och ytterligare avregleringar. Varken Bush eller Clinton
verkar heller vara inställda på att en verklig sådan omprövning är möjlig eller ens
nödvändig. Mot den bakgrunden verkar
421
det tyvärr inte spela någon större roll vem
som vinner höstens amerikanska presidentval.
För svensk del torde erfarenheterna
från Reagans presidentperiod leda till ett
par reflektioner. För det första var förändringarna kring statsbudgetens inkomstsida, dvs marginalskattesänkningarna, både riktiga och nödvändiga. De
förbättrade ekonomins fuktionssätt och
var en av huvudorsakerna bakom det ekonomiska uppsvinget under 80-talet.
Kallduschen har kommit efter att
Washington-politikerna misslyckats med
att få kontroll över de federala utgifterna.
Ja, man verkar inte ens ha strävat efter att
få den kontrollen utan medvetet försatt
den amerikanska ekonomin i en situation
närmast präglad av håglöshet och brist på
kraft att göra det nödvändiga.
Det amerikanska 80-talet visar också
nödvändigheten av en stramfinanspolitik.
Ur den synvinkeln kan de uppgörelser
som efter den senaste turbulensen på finansmarknadema träffats mellan den
svenska regeringen och oppositionen betecknas som positiva, även om man inte
behöver vara positiv till överenskommelsemas alla delar. Genom en fast penningpolitik och en omfattande omprövning
och sänkning av de offentliga utgifternaen stramare finanspolitik, nu manifesterad även över blockgränsen – visar dock
Sverige en beslutsamhet som ger oss en
möjlighet att återta vår roll som tillväxtoch företagarnation.
Reaganarnies
President Reagans ekonomiska
politik har utsatts för mycken kritik i svenska massmedia. De
rikare sägs ha blivit rikare och
de fattiga fattigare. Höginkomsttagarnas bidrag till de totala skatteintäkterna har dock
ökat och antalet amerikaner under ”fattigdomsstrecket” har inte
stigit under hans tid.
Genom att kraftigt minska
marginalskatterna minskades
skattekilarna och skattesystemets struktur förbättrades. Budgetunderskottet är heller inte
först och främst orsakat av
Reagans upprustning utan av
ökade transfereringar till de
amerikanska hushållen.
Sven Otto Littorin är politiskt
sakkunnig (m) i finansdepartementet.
I
svensk debatt förs ofta den amerikanska utvecklingen under 1980-talet fram som ett varnande exempel.
Den förändring av den ekonomiska politiken som Reagan inledde sägs leda till
försämrad ekonomisk utveckling och
ökade klyftor i samhället.
Denna förenklade historieskrivning
går ut på att Reagan i början av 1980-talet
sänkte skatterna, samtidigt som försvarsutgifterna höjdes. Resultatet blev ett rejält
budgetunderskott. Förlorarna är de fattiga och utslagna medan de rika kapat åt sig
på de andras bekostnad.
Argumenteringen har ingen verklighetsgrund. Reagan sänkte visserligen en
rad strategiska skattesatser men sänkte
inte det totala skattetrycket. Försvarsutgifterna ökade men bara hälften så
mycket som de federala kostnaderna för
transfereringar. De offentliga utgifterna
ökade således snabbt och budgetunderskotten blev därefter. De rika har blivit
fler och rikare men antalet fattiga har totalt sett inte ökat under Reagans period.
1970-talet var ur ekonomisk synvinkel
ett mödosamt årtionde med stagflationstendenser och minskande tillväxt i snart
sagt hela västvärlden. I USA hade boomen efter Koreakriget ebbat ut och kostnaderna för Vietnamkriget blev alltmera
uppenbara.
Mellan 1973 och 1980 hade den amerikanska tillväxttakten bromsats upp rejält. Räknad som real tillväxt per inkomsttagare hade utvecklingen nästan avstannat, jämfört med en tvåprocentig ökning under 1960-talet. Inflationen hade
också ökat kraftigt under 60- och 70-talen för att kulminera i slutet av 1970-talet
på nivåer över 10 procent. En hög och stigande inflation och höga marginalskatter
414
lade en död hand över den amerikanska
ekonomin och ledde bl a till minskad produktivitet och därmed en lägre tillväxttakt.
Samtidigt ökade de offentliga utgifterna från 21,3 procent av BNP 1960 till
31,8 procent 1970 och 33,1 procent
1980. Det motsvarar en tredubbling av de
offentliga utgifterna per capita (i fast penningvärde) från 1960 till 1980. Samtidigt
ändrade de offentliga utgifterna inriktning – nästan dubbelt så stor del av de
totala offentliga utgifterna var 1980 transfereringar än som var fallet 1960.
Under 1970-talet ökade det totala
amerikanska skattetrycket med någon
procentenhet. Samtidigt ökade marginalskattema kraftigt. Antalet skattebetalare
som träffades av de högsta marginalskattesatserna fyrdubblades under perioden
1966-80, samtidigt som den genomsnittliga marginalskatten för inkomster ökade
från 25 till 37 procent. Marginalskatten
på kapitalinkomster ökade likaledes från
cirka 55 procent i slutet av 1960-talet till
cirka 70 procent tio år senare.
Till detta kommer kostnaderna för de
alltmer omfattande statliga regleringarna.
Enligt en beräkning av Murray Weidenbaum, tidigare ordförande för president
Reagans ekonomiska råd, kunde företagens kostnader för att uppfylla federala
regler beräknas uppgå till hela 100 miljarder dollar per år i slutet av 1970-talet. Det
motsvarar cirka 4 procent av BNP 1979.
Det problemfyllda 1970-talet sysselsatte en rad ekonomer och politiker med
frågor kring stabiliseringspolitiken och
dess inriktning. För många blev det allt
mera uppenbart att gamla stabiliseringspolitiska sanningar inte längre var giltiga.
Omprövning av gamla sanningar
Den ekonomiska politik Reagan valde att
föra i USA byggde till stor del på de nya
makroanalyser och den omprövning av de
gamla stabiliseringspolitiska sanningarna
som inleddes redan under 60-talet.
Som bakgrund för omprövningen måste vi gå tillbaka till John M Keynes och de
teorier som först presenterades i hans
General Theory från 1936. Keynes teorier kom, omsatt i praktisk politik, i korthet att gå ut på att genom olika åtgärder
stimulera den aggregerade efterfrågan för
att därigenom få upp produktionen och
sysselsättningen. Med den höga arbetslöshet och brist på trånga sektioner som
då rådde var det billigt att öka produktionen. Inflation var det minsta av de problem som Keynes konfronterades med.
Därför föreföll det också möjligt och rimligt att stimulera efterfrågan genom en
expansiv finanspolitik.
Keynes teorier kom att framstå som,
förutom politiskt tilltalande, också som
något nytt, något som återupprättade nationalekonomins heder i allmänhetens
ögon. Detta är några av orsakerna till att
den keynesianska analysen fick så stort
genomslag efter andra världskriget.
Omedelbart efter det att Keynes publicerat sin General Theory började andra
ekonomer utveckla och förenkla hans
teorier ytterligare till den grad att utbudskurvan i intervallet fram till den punkt där
det råder full sysselsättning antogs vara
horisontell, varefter den blev vertikal.
Med detta menas att så länge det fanns
lediga resurser skulle en efterfrågeökning
komma att leda till ökad produktion och
ökad sysselsättning utan några prishöjningar alls. Därefter blir följden enbart
prisstegringar.
Denna analys ansågs dock alltför förenklad och schematisk. En utbyggd keynesiansk analys tog också hänsyn till att
prisnivån tenderar att pressas uppåt, på
grund av bl a avtagande avkastning, flaskhalsar i produktionen och överhettning på
arbetsmarknaden, ju högre aktivitetsnivå
som råder. I en grafisk framställning betyder det att utbudskurvan kommer att stiga
allt brantare ju närmare den fulla sysselsättningsnivån man kommer.
I en berömd studie från 1958 påvisades vad man tolkade som ett samband
mellan inflation och arbetslöshet. Genom
Phillipskurvan sökte man påvisa att stigande arbetslöshet är inflationsbekämpningens pris och omvänt: med ett visst
mått av inflation kunde arbetslösheten
hållas låg.
slutsatsen för politiker och ekonomer
under perioden som följde efter att Phillipskurvan presenterades var att där fanns
ett ”stort ekonomiskt-politiskt ’smörgåsbord’, där de kunde välja precis den kombination av inflation och arbetslöshet som
för tillfället – av konjunkturpolitiska, sociala eller politiska skäl- var önskvärd”.
Nästan omgående inledde Milton
Friedman och andra ekonomer sin kritik
av Phillipskurvan och den keynesianska
makroanalysen. I ett berömt anförande
1968 hävdade Friedman att den minskning av arbetslösheten som blir resultatet
av en expansiv finanspolitik endast är tillfållig. Den enda långsiktiga effekten skulle således bli högre inflation.
Friedmans kritik av Phillipskurveresonemanget fick förstärkt validitet i och
med 1970-talets stagflation – den samtidigt höga inflationen och den höga arbetslösheten som drabbade hela västvärlden.
415
Reagans ekonomiska politik
När president Reagan tillträdde 1980
kom den nya administrationens ekonomiska politik att fåsta större vikt vid ekonomins utbudssida än tidigare. Samtidigt
syftade politiken till att i mindre omfattning innebära en allmän efterfrågestimulans. I Reagans tappning innebar detta en
uttalad strävan efter att på olika sätt ”undanröja hinder för välståndets krafter”.
Det gällde t ex avregleringar, sänkta skatter och andra typer av åtgärder som syftar
till produktivitetsvinster.
Dessa utgångspunkter passade väl in i
den ekonomiska teoribildning som utgjorde grunden för Reagans ekonomiska
politik. Samtidigt passade det väl in i den
allmänna politiska vision som Reagan
försökte förmedla till den amerikanska
väljarkåren.
I president Reagans ekonomiska program från 1980 beskrivs den nya politiken i tongångar som också känns igen
från den svenska debatten:
”Den ekonomiska politiken måste söka
skapa ett klimat som uppmuntrar privata
alternativ som tar tillvara individuellt ansvar och initiativ. (…) Mitt program – en
försiktig blandning av sänkta incitamentshämmande skatter, minskad tillväxt av
den offentliga konsumtionen och av de
offentliga regleringarna och en gradvis
minskad ökning av penningmängen- syftar till att skapa en ny omgivning i vilken
de goda krafterna i Amerika kan bli satta i
arbete, till allas vår nytta.”
Nya ideer nådde också skatteområdet
Ekonomer som Martin FeJdstein och Michael J Boskin utvecklade under slutet av
1970-talet tankegångarna kring den ”optimala beskattningen”. slutsatsen var att
incitament som real avkastning, efter
416
skatt, av olika för produktionen viktiga
faktorer som sparande, investeringar och
arbetskraft är betydligt viktigare än vad
man tidigare antagit. Man kritiserade
främst frånvaron av inflationsskyddade
skatteskalor och menade att för varje givet behov av skatteintäkter skall skatterna
dras in genom minsta möjliga snedvridning av ekonomin – dvs med ett minimum av skattekilar. Dessa teorier om optimal beskattning har sedan legat till
grund för flera skattereformer, varav vår
egen 1990-91 är ett tydligt exempel.
Den nya administrationen definierade
fem övergripande mål: lägre inflation,
återställande av en långsiktigt hållfast
ekonomisk tillväxttakt, ett starkare nationellt försvar, ökad individuell valfrihet
och ett starkt socialt skyddsnät. Dessa mål
skulle nås med kontroll över de offentliga
utgifterna, genom sänkta skatter och ett
förändrat skattesystem, en långsam och
stabil utveckling av penningmängden
samt en fortsatt avreglering av den amerikanska ekonomin.
Redan under Reagans första år togs
stora steg i denna riktning. The Economic
Recovery and Tax Act, ERTA 1981, skulle genom en förbättrad incitamentsstruktur förbättra den amerikanska ekonomins
funktionssätt. Den högsta marginalskatten sänktes från 70 till 50 procent och alla
inkomsttagare fick åtminstone en 25-procentig minskning av sina marginalskatter.
Under Reagans andra presidentperiod
genomfördes ytterligare två stora förändringar på det ekonomiska området. Dels
antogs den s k Gramm-Rudman-Hollings-lagen om balanserade budgetar, dels
genomfördes en stor amerikansk skattereform, Tax Reform Act, TRA 1986.
Samtidigt fortsatte det avregleringsarbete
som påbörjades redan under president
Carters tid.
Gramm-Rudman-Hollings-lagen tillkom 1985 i syfte att få kontroll över det
federala budgetunderskottet, som enligt
den ursprungliga lagen skulle vara avskaffat till 1991. Lagen arbetade med
olika typer av mål för underskottet och
om målen överskreds skulle det straffa sig
genom t ex mindre anslag i nästa budgetarbete.
I inledningsskedet lyckades GRH-lagen bromsa ökningstakten i de federala
utgifterna, från i snitt 4,2 procent per år i
reala termer under perioden 1981-1983
till2,6 procent 1989-1991. Som andel av
BNP ökade de federala utgifterna från
22,9 procent 1981 till 23,5 procent 1991.
En felaktig bild ger vid handen att hela
den federala utgiftsökningen gått till Reagans upprustning. Det stämmer inte. De
totala federala utgifterna växte i absoluta
tal med 536 miljarder dollar under Reagans presidentperiod. Under samma period ökade utgifterna för försvaret med
166 miljarder dollar. Samtidigt ökade
räntorna på statsskulden med 111 miljarder dollar. Den största ökningen av federala utgifter- över 250 miljarder dollargick dock till olika transfererings- och socialförsäkringssystem. Som exempel kan
nämnas att utgifterna för sjukförsäkringssystemet Medicare ökade från 32 miljarder dollar 1980 till över 80 miljarder dollar 1989.
Även inkomstsidan har ökat betydligt
mer än vad som kan motiveras av inflation och befolkningstillväxt. Trots två omfattande skattereformer har skattetrycket
inte sänkts utan tvärtom höjts under Reagans tid. skatteintäkterna steg med hela
463 miljarder dollar under perioden
1980-89, eller med knappt l procent av
BNP.
Ar .1986 genomfördes ”århundradets
skattereform” i USA – Tax Reform Act,
TRA. Syftet med TRA var att ytterligare
förbättra ekonomins funktionssätt och
konstruera ett enklare och mera rättvist
skattesystem.
Den högsta federala marginalskatten
sänktes från 50 procent till 28 procent
och endast två inkomstklasser ersatte det
tidigare systemet med många och krångliga avgränsningsregler. Sex miljoner amerikaner blev helt befriade från federal inkomstskatt.
Ökade transfereringar
Gramm-Rudman-Hollings-lagen har
under de senaste åren fått allt mindre genomslag. President Bush har tvärtom slagit rekord i utgiftsökningar och, tillsammans med kongressen, för varje år skjutit
den tidpunkt då budgetbalansen skall nås
allt längre fram. Enligt en förändring i
Gramm-Rudman-Hollings-lagen från
1989 skall budgetbalans uppnås under
budgetåret 1993. Om den amerikanska
regeringens egna kalkyler stämmer kommer budgetunderskottet då att uppgå till
350 miljarder dollar i löpande priser.
I reala termer har de federala utgifterna
ökat med 8,7 procent per år sedan president Bush tillträdde. Det är mer än någon
annan president sedan Kennedys tid. Det
motsvarar en utgiftsökning på 175 miljarder dollar i löpande priser – och det trots
att försvarsutgifterna sjönk med 30 miljarder dollar under samma period. Alla
andra områden, bortsett från jordbruksstödet, har haft utgiftsökningar som vida
överstigit inflationen.
417
Ett av de bestående problemen med
den amerikanska ekonomin är att de offentliga utgifterna, framför allt transfereringarna till hushållen, fortsatt att öka
kraftigt. Därför kom strukturfelen i den
offentliga sektorn snarare att öka än
minska under 1980-talet. Arbetslösheten
har därför åter ökat samtidigt som tillväxttakten bromsats upp.
USA:s stora problem beror enligt min
mening dels på uteblivna totala skattesänkningar, dels på budgetunderskottens
orsak- de alltför omfattande federala utgifterna. Genom att inte sänka det totala
skattetrycket har de flaskhalsproblem
upprätthållits som ledde till kraftiga inflationstendenser redan vid en måttlig tillväxttakt. Inte ens de positiva effekterna av
sänkta skatter kan i längden stå emot de
kostnader som fortsatta ökningar av offentliga utgifter innebär.
Det amerikanska budgetunderskottet,
och därmed trycket på fortsatt höga skatter, har ökat än mer under senare tid. Bara
sedan president Bush tillträdde har den
federala regeringen lånat över l 000 miljarder dollar mer än vad GRH-lagen stipulerade. Detta är inte ett resultat av att
Bush som republikansk president har en
demokratisk kongress emot sig. Bushs
budgetar har nämligen genomgående varit utgiftspådrivande. I den senaste budgeten, som avser budgetåret 1993, föreslås anslagsökningar på mer än tio procent, i löpande priser, för alla departement utom två.
De federala utgifterna
Reagan sänkte strategiskt viktiga skatter.
Bush har hittills visat omdöme nog att
inte nämnvärt höja dem. Ingen av dem har
418
emellertid lyckats ta itu med de federala
utgifterna. Resultatet har blivit ett accelererande budgetunderskott och fortsatta
flaskhalsproblem som fördröjer en nödvändig amerikansk konjunkturuppgång.
Det finns i princip tre alternativ att ta
sig ur budgetunderskottets problematik.
För det första kan man acceptera ett
årligt budgetunderskott som det är. Det är
dock i längden orimligt av främst tre skäl.
Det innebär att man cementerar en illusion om ett konsumtionsutrymme som
inte finns. Därigenom förs resurser i ekonomin över till den mindre produktiva
offentliga sektorn. Förutom att det kan
beskrivas som dålig hushållning med
knappa resurser innebär det att beslut
som rör människors vardag i än större utsträckning fattas genom politiska beslut.
Dessutom kommer statens räntebörda att
öka vilket också minskar effektiviteten i
de offentliga medlens utnyt~ande.
Slutligen är överkonsumtion och överbeskattning fel i sig – oavsett om det sker
i dag eller om det genom ett budgetunderskott skjuts på framtiden. Ur denna synvinkel är ett permanent strukturellt budgetunderskott en uppskjuten överbeskattning som innebär att man låter bli att ta itu
med dagens strukturella problem i den
offentliga sektorn.
Dessa problem kan inte lösas genom
skattehöjningar. Tvärtom skulle skattehöjningar i dag för att undvika skattehöjningar i morgon (pg av budgetunderskott)
leda till en ekonomisk utveckling präglad
av än fler problem och stagnation. T o m
radikala ekonomer som Paul Krogman
verkar vara negativa till skattehöjningar:
”Givet att det allvarligaste problemet med
den amerikanska ekonomin är dålig produktivitetstillväxt är det besvärligt att argumentera för skattehöjningar som kan
minska incitamenten …).
Det finns ett tredje sätt att komma tillrätta med det stora amerikanska budgetunderskottet. Genom att arbeta med s k
”Flexible Freeze”, dvs en kontinuerligt
lägre ökningstakt av de offentliga utgifterna i förhållande till tillväxttakten, kommer så småningom budgetbalansen att
slutas. ”Olyckligtvis är detta ett osannolikt förlopp” menar Krogman och pekar
på de växande offentliga åtagandena som
gör en sådan begränsad tillväxt, allt annat
lika, mycket svår.
Det osannolika består således inte i att
ekonomin inte skulle fungera på detta sätt
utan i att Krogman misstror de amerikanska politikerna att ha modet och viljan
att fatta de beslut som krävs. Ändå framstår just Flexible Freeze som den enda
möjliga av vägar. Det är bara genom en
politik som aktivt arbetar för att begränsa
de offentliga utgifterna och samtidigt arbeta för en hög tillväxttakt som man har
möjlighet att komma tillrätta med problemen.
Höginkomsttagarna bidrar mer
Den starkaste och viktigaste kritiken mot
Reaganarnies rör antagligen fördelningspolitiken. De rika sägs ha blivit rikare, de
fattigare fattigare och samhällsklimatet
därmed hårdnat. Det är fel. De rika har
blivit fler och rikare, men samtidigt har
antalet fattiga inte vuxit.
Höginkomsttagamas bidrag till de totala skatteintäkterna har, tvärtemot vad
många tror, ökat. Antalet amerikaner under ”fattigdomsstrecket” har däremot inte
ökat under president Reagan.
Det är ett faktum att höginkomsttagar- ..,___
na i dag bidrar med mycket mer av den
totala skattekakan än tidigare. Det är
också så att den rikaste procenten av de
amerikanska medborgarna 1988 stod för
27,5 procent av de totala inkomstskatteintäkterna mot 17,6 procent 1981 – detta
trots kraftigt sänkta marginalskatter, från
70 till 28 procent. Räknar man med de
rikaste fem procenten av amerikanerna
stod dessa 1989 för 45 procent av skatteintäkterna mot bara 35 procent 1981. I
dag betalar alltså drygt 10 miljoner amerikaner hälften av inkomstskatteintäkterna
medan de andra drygt 200 miljonerna
står för den andra hälften.
Denna effekt av marginalskattesänkningar återfinns även i Sverige. De fem
procenten med högst inkomst i Sverige
ökade sin andel av de totala skatteintäkterna med två procent som resultat av
marginalskattesänkningen från 85 till 72
procent mellan 1982 och 1989. Ännu
finns ingen motsvarande beräkning av
den kraftiga marginalskattesänkning som
blev resultatet av skattereformen 1989.
Man kan hävda att det faktum att höginkomsttagarna står för mera av skatteintäkterna bara reflekterar det faktum att
antalet rika har blivit fler och deras inkomster högre, samtidigt som de fattigare
blivit fattigare och deras inkomster lägre
– dvs att inkomstklyftorna har ökat.
När tillväxten sköt fart under mitten av
80-talet kom det att leda till att antalet
rika växte, medan antalet fattiga i stort
sett var konstant. Det var en process som
inleddes redan före Reagans presidentperiod. Samtidigt är inte enligt min mening ökade inkomstskillnader alltid av
ondo – särskilt inte när det beror på att
de rika blivit fler och rikare, inte att de fattigare blivit relativt sett fler och fattigare.
419
Ekonomisk tillväxt har visat sig vara
den enda garanten mot ökade fattigdomstal. Fattigdomstalen började stiga i slutet
av 1970-talet, från 11,4 procent 1978 till
en kulmen på 15,2 procent i samband
med lågkonjunkturen 1981-82. Som en
följd av den ökade tillväxten sjönk sedan
fattigdomstalen kontinuerligt till mindre
än 13 procent 1989. Det motsvarar den
nivå som rådde då Reagan blev president
1980.
Nu har fattigdomstalet emellertid åter
börjat stiga – trots att de offentliga programmen kostar mer än någonsin. Det
finns alltså inget påvisbart samband som
styrker teorierna om att (marginal-)skattesänkningar leder till fler fattiga och omvänt att högre utgifter leder till fårre fattiga.
För diskussionen kring vad som hände
och inte hände under Reagans presidentperiod är det intressant att konstatera att
fattigdomstalen i USA på allvar började
minska ungefär samtidigt som de kraftiga
marginalskattesänkningarna i ERTA började få genomslag, 1982-83. Det var
samtidigt som tillväxten åter sköt fart.
Att skattesänkningarna skulle vara en
av orsakerna till den amerikanska fattigdomen är mot denna bakgrund ingenting
annat än en efterhandskonstruktion. Det
är givetvis alltid ett misslyckande att det
finns mer än tio procent av befolkningen
som lever under fattigdomsförhållanden.
Men att använda dessa problem i syfte att
exploatera motståndet mot sänkta skatter
riskerar att leda till det rakt motsatta mot
det man säger sig vilja uppnå – lägre tillväxt och därmed sämre förmåga att erbjuda hjälp till dem som verkligen behöver.
420
Delvis lyckad politik
Den bild som etablerats i Sverige av vad
Reagan gjorde var just vad han inte gjorde. Reagan sänkte inte skatter, om man
med skatter menar det totala skattetrycket som träffar det amerikanska folket.
Reagan drog heller inte ner de offentliga
utgifterna. Tvärtom ökade dessa kraftigt
under Reagans period och fortsätter at
öka, än mer, under president Bush. Budgetunderskottet är heller inte först och
främst orsakat av Reagans upprustning
utan av ökade transfererinear till de amerikanska hushållen.
A andra sidan gjorde Reagan mycket
som var bra. Genom att kraftigt minska
marginalskattema minskades skattekilarna och förbättrades skattesystemets
struktur. Därigenom minskades snedvridningarna och förbättrades de incitament som är grundläggande för tillväxten och därmed också för välfärden. I
samma anda fortsatte de avregleringar
som inleddes redan under president
Carter. Åttiotalet uppvisar också en av
de längsta sammanhängande perioderna
av tillväxt i amerikansk nutidshistoria.
Inflationen sänktes med två tredjedelar,
produktiviteten steg, investeringarna
steg med nästan 5 procent per år och
netto skapades 20 miljoner nya jobb.
Mot den bakgrunden var Reaganarnies
en lyckad politik.
Den snabba tillväxttakt som USA uppvisade under en period på 80-talet visade
sig vara långsiktigt ohållbar. Detta beror
enligt min mening bl a på uteblivna åtgärder för att bl a höja sparandet och dämpa
efterfrågetrycket. Hade t ex skatten på
sparande varit lägre och låntagande
mindre lönsamt, samt transfereringarna
till hushållen lägre, hade en högre tillväxttakt sannolikt kunnat vara förenlig med
prisstabilitet
På grund av uteblivna åtgärder kom
dock efterfrågetrycket successivt under
80-talet att byggas upp till den punkt att
både priser och löner åter bötjade stiga.
Detta efterfrågetryck späddes på av de
alltför stora offentliga transfereringarna
till hushållen, delvis finansierade genom
ökade budgetunderskott.
Överhettningstendenserna, som bötjade bli skönjbara 1987-88, kom delvis att
lindras genom insatser av centralbankssystemet. En mera stram ökning av penningmängden än tidigare resulterade i
dämpade inflationstendenser och en
mera långsam tillväxttakt än tidigare.
Kuwaitkriget, och de därmed ökade
oljepriserna, fick den långsamma tillväxttakten att stanna upp ytterligare. BNP
sjönk t o m realt sett under såväl det sista
kvartalet 1990 som det första kvartalet
1991 som resultat av att den inhemska
efterfrågan sjönk. Även amerikansk export gick sämre än väntat på grund av den
internationella lågkonjunkturen.
Trots att det nu är drygt ett och ett halvt
år sedan Kuwaitkriget upphörde har amerikansk ekonomi ännu inte på allvar kommit ur lågkonjunkturen. Den inhemska
efterfrågan är fortfarande låg, beroende
dels på den höga skuldsättningsgrad hos
såväl hushåll som företag som är ett resultat av kreditexpansionen under 80-talet,
dels beroende på psykologiska faktorer
som låga förväntningar och oro hos konsumenterna. Även handelsbalansen väntas försämras något, även om den försvagade dollarkursen under sommaren 1992
skulle kunna komma att förbättra situationen för exporterande amerikanska
företag.
Strukturproblemen kvarstår
I större eller mindre omfattning har Reagans ekonomiska politik spridit sig till
snart sagt alla industrialiserade länder.
Sverige är inget undantag. Från mitten av
1980-talet började socialdemokratin föra
en politik som fick sin kulmen i skattereformen 1990-91. Den nya regeringen har
med full kraft fortsatt detta viktiga arbete.
Reagans ekonomiska politik är mot
denna bakgrund varken bättre eller sämre
än andras. Det var bara det att Reagan var
först och därför har fått bära hundhuvudet för resultatet av det som borde gjorts
men inte gjordes.
Det återstår nu att ta itu med de verkliga strukturproblemen, såväl i amerikansk
ekonomi i sin helhet som i den offentliga
sektorn, och därigenom komma tillrätta
med såväl det långsiktiga tillväxtproblemet som det stora budgetunderskottet.
Det måste helt enkelt löna sig att arbeta
och att spara om en högre tillväxttakt, bl a
som resultat av strategiska skattesänkningar, inte skall växlas över i högre inflation.
Politikerna i Washington under såväl
Reagan som Bush försatt det utomordentliga reformklimatet under 1980-talet
vad avser sådana nödvändiga åtgärder
som lägre offentliga utgifter, lägre skatt på
sparande, friare handel och ytterligare avregleringar. Varken Bush eller Clinton
verkar heller vara inställda på att en verklig sådan omprövning är möjlig eller ens
nödvändig. Mot den bakgrunden verkar
421
det tyvärr inte spela någon större roll vem
som vinner höstens amerikanska presidentval.
För svensk del torde erfarenheterna
från Reagans presidentperiod leda till ett
par reflektioner. För det första var förändringarna kring statsbudgetens inkomstsida, dvs marginalskattesänkningarna, både riktiga och nödvändiga. De
förbättrade ekonomins fuktionssätt och
var en av huvudorsakerna bakom det ekonomiska uppsvinget under 80-talet.
Kallduschen har kommit efter att
Washington-politikerna misslyckats med
att få kontroll över de federala utgifterna.
Ja, man verkar inte ens ha strävat efter att
få den kontrollen utan medvetet försatt
den amerikanska ekonomin i en situation
närmast präglad av håglöshet och brist på
kraft att göra det nödvändiga.
Det amerikanska 80-talet visar också
nödvändigheten av en stramfinanspolitik.
Ur den synvinkeln kan de uppgörelser
som efter den senaste turbulensen på finansmarknadema träffats mellan den
svenska regeringen och oppositionen betecknas som positiva, även om man inte
behöver vara positiv till överenskommelsemas alla delar. Genom en fast penningpolitik och en omfattande omprövning
och sänkning av de offentliga utgifternaen stramare finanspolitik, nu manifesterad även över blockgränsen – visar dock
Sverige en beslutsamhet som ger oss en
möjlighet att återta vår roll som tillväxtoch företagarnation.