Regeringen och länsdemokratin
1969
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
RUNE TERSMAN:
Regeringen och
länsdemokratin
l nummer 2/69 av Sv.T. diskuterade
personalchef Sten Svensson möjligheterna till länsdemokrati och ställde sig
positiv till länsdemokratiutredningens
betänkande. Hans synpunkter torde i
stort delas av direktören i Svenska
Landstingsförbundet, fil. dr. Rune
Tersman, som i denna artikel bl. a. uppehåller sig vid remissinstansernas förmodade syn. Förf. fruktar, att regeringen emellertid föredrar länsstyrelserna
framför landstingen som ansvariga för
den översiktliga planeringen, vilket av
allt att döma kommer att leda till en
försvagning av den kommunala
självstyrelsen.
Behovet av en översiktlig regional planering, eller rättare en mera intensiv så-
dan, framstår som det avgörande moti·
vet för den reformverksamhet, som rege·
ringen avsåg att inleda under slutet av
förra året på basis av de betänkanden,
som man ungefär ett år tidigare motta·
git från länsförvaltningsutredningen och
länsindelningsutredningen. Då dessa utredningar skulle remissbehandlas upp·
stod emellertid en ganska förvirrad situation. Det konstaterades snart att länsförvaltningsutredningen icke tillräckligt
utförligt hade definierat begreppet regional samhällsplanering. Det var således oklart för många vad den regionala
samhällsplaneringen skulle omfatta och
hur den skulle förhålla sig till den av
centrala stadiga organ bedrivna riksplaneringen. Dessa brister återverkade också på bedömningarna av länsindelningsutredningens förslag. Dessutom hade
denna utredning i stort sett misslyckats
med att formulera några kriterier för
hur stor en regional planeringsregion
borde vara för att kunna betraktas som
ändamålsenlig.
ökad kontroll
Allvarligare var emellertid att såväl dessa utredningar som de samtidiga förberedelserna för ”Länsplan -67” tycktes syfta till en allt starkare kontroll via
länsstyrelserna över verksamhet som
enligt tradition ansetts ligga inom den
kommunala självstyrelsens ram. Att
länsförvaltningsutredningen med hänsyn
härtill föreslog att vissa lekmannaleda- 198
möter hos länsstyrelserna skulle utses av
landstingen betraktades mera som en eftergift än som en allvarligt syftande lösning, eftersom dessa ledamöter skulle
vara ansvariga formellt inför Kungl.
Maj:t i stället för mot landstingen, som
utsett dem.
I detta dilemma satte remissmyndigheterna sitt hopp till en ytterligare aviserad utredning, länsdemokratiutredningen, vars betänkande enligt vad som
underhand meddelades var klart för
publicering. Med hänsyn till utredningarnas inbördes samband ansåg man
bland remissorganen att förslagen borde
bedömas och behandlas i ett sammanhang. Från regeringshåll meddelades
emellertid att länsdemokratiutredningens betänkande skulle komma att bli avsevärt försenat, troligen till efter valet
1968, och att det därför var angeläget
att det pågående remissarbetet fullföljdes på avsett sätt.
Nya framställningar från remissinstanserna föranledde emellertid regeringen att modifiera sin ståndpunkt.
Detta skedde genom att man före remisstidens utgång officiellt förklarade
att länsindelningsutredningen var överspelad och att någon genomgripande
länsindelningsreform icke längre var
aktuell. I övrigt skulle remissinstanserna
få tillfälle att framföra kompletterande
synpunkter på de närmast aktuella utredningarna då man i sinom tid skulle
avge remissyttranden över länsdemokratiutredningen. Trots detta ställde sig remissinstanserna i många fall avvaktande och undvek att ta ställning med hänvisning till den kommande remissbehandlingen av länsdemokratiutredningens betänkande.
Den 16 oktober 1968 avlämnades
länsdemokratiutredningens betänkande
(SOU 1968:47, Förvaltning och folkstyre). Länsdemokratiutredningen konstaterade klart och koncist att regional
samhällsplanering innebar ett aktivt beslutsfattande, som påverkade många
människors livsvillkor. Ansvaret för så-
dana beslut borde utkrävas i reguljära
politiska former. Utredningen föreslog
därför att den översiktliga samhällsplaneringen på det regionala planet skulle
åvila landstingen.
Delstater?
Förslagen har mottagits med stort positivt intresse inom den kommunala sektorn. Entusiasmen har dock varit större
inom landstingen än hos primärkommunerna, som i vissa fall synes finna det
betänkligt att bli föremål för styrning
av de folkvalda landstingen i stället för
som länsförvaltningsutredningen föreslagit av de statliga länsstyrelserna och
dessas expertorgan. Från centralt statligt
håll har yppats farhågor för att landet
skulle komma att uppdelas i delstater,
om länsdemokratiutredningens förslag
genomföres. Åtskilliga kompletterande
utredningar anses därjämte vara nödvändiga. Remisstiden har fastställts till
den osedvanligt långa tiden av ett år.
Inom de politiska partierna har en förvirrad situation så småningom uppstått
beträffande frågornas fortsatta behandling. Centralt engagerade politiker synes
vara benägna att stödja länsförvaltningsutredningens förslag, medan mera
regionalt verksamma är mera positiva
till de förslag som framlagts av länsdemokratiutredningen. Alla torde vara
överens om att en intensivare regional
samhällsplanering behövs. De motsättningar som finns gäller således planeringsverksamhetens organisation. Endast
två huvudalternativ har hittills presenterats:
alternativ 1: den översiktliga regionala
planeringen skall åvila länsstyrelserna
alternativ 2: landstingen blir huvudmän
för den översiktliga regionala plane~
nngen
Erfarenheterna av länsstyrelsernas hittillsvarande planeringsverksamhet inklusive den som omfattat ”Länsplan -67”
tyder icke på någon särskilt hög ambitionsnivå från den statliga sidan. Den
förväntade samhällsutvecklingen gör
dock sannolikt att man kan motse en
kraftig höjning av ambitionsnivån. En
hög ambitionsnivå innebär fastställande
av målnivåer för olika grenar av den
regionala samhällsverksamheten inklusive planer för tilldelningen av resurser.
Med en sådan ambitionsnivå blir handlingsfriheten för de förvaltande – vanligen Iandstingskommunala eller primärkommunala – organen begränsad och
huvudsakligen inriktad på verkställighetsuppgifter. Dessa organ kommer då
199
icke att i samma utsträckning som hittills kunna förmedla medborgarnas önskemål beträffande samhällsverksamhetens utformning. Den kommunala självstyrelsen som helhet kommer vidare att
utgöra ett betydligt mindre verksamt
korrektiv mot en allt starkare central
statsmakt än för närvarande.
Ansvaret hos landstingen
Länsdemokratiutredningen har velat fö-
rebygga en utveckling av detta slag
genom att föreslå att ansvaret för den
översiktliga regionala samhällsplaneringen skall åvila landstingen. Förslaget bygger på bl. a. följande förutsättningar:
l. En medveten opinion anser att medborgarna bör ha ett avgörande inflytande på de regionala planeringsbesluten.
2. Enighet om formerna härför kan
skapas mellan landstingen och landstingen och primärkommunerna.
3. Landstingen kan skapa en effektiv
organisation för planeringsfrågornas
handläggning.
4. Nya verksamhetsområden kan överföras till landstingen från primärkommunerna om så skulle vara
lämpligt.
Mycket talar för att regeringen redan
bestämt sig för det första alternativet,
som på sikt innebär stora möjligheter till
kontroll och styrning från den centrala
statsmaktens sida över de kommunala
verksamhetsgrenarna via de statliga
200
länsstyrelserna. För landstingens del
kommer sannolikt följande krav att aktualiseras av statsmakterna, om detta alternativ genomföres:
l. Anpassning av sjukvårdsplaneringen
och planeringen för övriga verksamhetsgrenar till länsstyrelsernas planeringsverksamhet.
2. Accepterande av gemensamma målsättningar för den regionala planeringsverksamheten inklusive sjukvårdens och övriga verksamhetsgrenars
planering.
3. Införande av system för långsiktig
ekonomisk planering och finansiell
styrning.
4. Accepterande av successiva förändringar i sjukvårdens organisationsstruktur i syfte att underlätta optimering av de framtida planeringsregionernas storlek.
Försvagat självstyre
Liknande krav kommer sannolikt att
aktualiseras beträffande den primärkommunala verksamheten även om motsatsen ibland görs gällande i debatten om
den s. k. kommunindelningsreformen. Vi
står således inför icke ett status quo utan
en försvagning av den kommunala självstyrelsen. Mot denna bakgrund ter sig de
från centralt håll vid flera tillfällen uttalade farhågorna för att landstingen
skulle kunna utvecklas till mer eller mindre autonoma delstater, om de får ansvaret för den regionala samhällsplaneringen, märkliga. Detta är givetvis nonsens eftersom det alltid är möjligt att
med rikets författning som utgångspunkt
genom statens lagstiftnings- och finansmakt justera förhållanden som anses
vara otillfredsställande.
Självfallet innebär dock länsdemokratiutredningens förslag en begränsning av
den centrala statsmaktens politiska
handlingsfrihet. Det är därför inte förvånande att regeringen hittills ställt sig
ganska kallsinnig till länsdemokratiutredningens förslag. Den har därvid fått
stöd av grupper av politiker inom skilda
partier, som funnit det svårt att bedöma
förslagens konsekvenser i olika avseenden. Helt följdriktigt har regeringen också betonat krav på effektivitet i planeringsarbetet samt behov av samordning,
vilket visat sig väl överensstämma med
kårambitionerna inom landsstaten.
Valet mellan de föreliggande alternativen kommer i sista hand att avgöras av
statsmakterna. Av det föregående torde emellertid framgå att huvudfrågan i
själva verket gäller maktbalansen mellan den centrala statsmakten och den
kommunala, självstyrande sektorn. Den
regionala planeringsverksamhetens effektivitet och länsdemokratins former är
givetvis också betydelsefulla frågor, som
dock icke kan bedömas slutgiltigt förrän
man klarlagt vilken maktbalans, som
skall råda. Detta är det väsentliga problemet, kring vilket debatten i första
hand bör koncentreras.
Regeringen och
länsdemokratin
l nummer 2/69 av Sv.T. diskuterade
personalchef Sten Svensson möjligheterna till länsdemokrati och ställde sig
positiv till länsdemokratiutredningens
betänkande. Hans synpunkter torde i
stort delas av direktören i Svenska
Landstingsförbundet, fil. dr. Rune
Tersman, som i denna artikel bl. a. uppehåller sig vid remissinstansernas förmodade syn. Förf. fruktar, att regeringen emellertid föredrar länsstyrelserna
framför landstingen som ansvariga för
den översiktliga planeringen, vilket av
allt att döma kommer att leda till en
försvagning av den kommunala
självstyrelsen.
Behovet av en översiktlig regional planering, eller rättare en mera intensiv så-
dan, framstår som det avgörande moti·
vet för den reformverksamhet, som rege·
ringen avsåg att inleda under slutet av
förra året på basis av de betänkanden,
som man ungefär ett år tidigare motta·
git från länsförvaltningsutredningen och
länsindelningsutredningen. Då dessa utredningar skulle remissbehandlas upp·
stod emellertid en ganska förvirrad situation. Det konstaterades snart att länsförvaltningsutredningen icke tillräckligt
utförligt hade definierat begreppet regional samhällsplanering. Det var således oklart för många vad den regionala
samhällsplaneringen skulle omfatta och
hur den skulle förhålla sig till den av
centrala stadiga organ bedrivna riksplaneringen. Dessa brister återverkade också på bedömningarna av länsindelningsutredningens förslag. Dessutom hade
denna utredning i stort sett misslyckats
med att formulera några kriterier för
hur stor en regional planeringsregion
borde vara för att kunna betraktas som
ändamålsenlig.
ökad kontroll
Allvarligare var emellertid att såväl dessa utredningar som de samtidiga förberedelserna för ”Länsplan -67” tycktes syfta till en allt starkare kontroll via
länsstyrelserna över verksamhet som
enligt tradition ansetts ligga inom den
kommunala självstyrelsens ram. Att
länsförvaltningsutredningen med hänsyn
härtill föreslog att vissa lekmannaleda- 198
möter hos länsstyrelserna skulle utses av
landstingen betraktades mera som en eftergift än som en allvarligt syftande lösning, eftersom dessa ledamöter skulle
vara ansvariga formellt inför Kungl.
Maj:t i stället för mot landstingen, som
utsett dem.
I detta dilemma satte remissmyndigheterna sitt hopp till en ytterligare aviserad utredning, länsdemokratiutredningen, vars betänkande enligt vad som
underhand meddelades var klart för
publicering. Med hänsyn till utredningarnas inbördes samband ansåg man
bland remissorganen att förslagen borde
bedömas och behandlas i ett sammanhang. Från regeringshåll meddelades
emellertid att länsdemokratiutredningens betänkande skulle komma att bli avsevärt försenat, troligen till efter valet
1968, och att det därför var angeläget
att det pågående remissarbetet fullföljdes på avsett sätt.
Nya framställningar från remissinstanserna föranledde emellertid regeringen att modifiera sin ståndpunkt.
Detta skedde genom att man före remisstidens utgång officiellt förklarade
att länsindelningsutredningen var överspelad och att någon genomgripande
länsindelningsreform icke längre var
aktuell. I övrigt skulle remissinstanserna
få tillfälle att framföra kompletterande
synpunkter på de närmast aktuella utredningarna då man i sinom tid skulle
avge remissyttranden över länsdemokratiutredningen. Trots detta ställde sig remissinstanserna i många fall avvaktande och undvek att ta ställning med hänvisning till den kommande remissbehandlingen av länsdemokratiutredningens betänkande.
Den 16 oktober 1968 avlämnades
länsdemokratiutredningens betänkande
(SOU 1968:47, Förvaltning och folkstyre). Länsdemokratiutredningen konstaterade klart och koncist att regional
samhällsplanering innebar ett aktivt beslutsfattande, som påverkade många
människors livsvillkor. Ansvaret för så-
dana beslut borde utkrävas i reguljära
politiska former. Utredningen föreslog
därför att den översiktliga samhällsplaneringen på det regionala planet skulle
åvila landstingen.
Delstater?
Förslagen har mottagits med stort positivt intresse inom den kommunala sektorn. Entusiasmen har dock varit större
inom landstingen än hos primärkommunerna, som i vissa fall synes finna det
betänkligt att bli föremål för styrning
av de folkvalda landstingen i stället för
som länsförvaltningsutredningen föreslagit av de statliga länsstyrelserna och
dessas expertorgan. Från centralt statligt
håll har yppats farhågor för att landet
skulle komma att uppdelas i delstater,
om länsdemokratiutredningens förslag
genomföres. Åtskilliga kompletterande
utredningar anses därjämte vara nödvändiga. Remisstiden har fastställts till
den osedvanligt långa tiden av ett år.
Inom de politiska partierna har en förvirrad situation så småningom uppstått
beträffande frågornas fortsatta behandling. Centralt engagerade politiker synes
vara benägna att stödja länsförvaltningsutredningens förslag, medan mera
regionalt verksamma är mera positiva
till de förslag som framlagts av länsdemokratiutredningen. Alla torde vara
överens om att en intensivare regional
samhällsplanering behövs. De motsättningar som finns gäller således planeringsverksamhetens organisation. Endast
två huvudalternativ har hittills presenterats:
alternativ 1: den översiktliga regionala
planeringen skall åvila länsstyrelserna
alternativ 2: landstingen blir huvudmän
för den översiktliga regionala plane~
nngen
Erfarenheterna av länsstyrelsernas hittillsvarande planeringsverksamhet inklusive den som omfattat ”Länsplan -67”
tyder icke på någon särskilt hög ambitionsnivå från den statliga sidan. Den
förväntade samhällsutvecklingen gör
dock sannolikt att man kan motse en
kraftig höjning av ambitionsnivån. En
hög ambitionsnivå innebär fastställande
av målnivåer för olika grenar av den
regionala samhällsverksamheten inklusive planer för tilldelningen av resurser.
Med en sådan ambitionsnivå blir handlingsfriheten för de förvaltande – vanligen Iandstingskommunala eller primärkommunala – organen begränsad och
huvudsakligen inriktad på verkställighetsuppgifter. Dessa organ kommer då
199
icke att i samma utsträckning som hittills kunna förmedla medborgarnas önskemål beträffande samhällsverksamhetens utformning. Den kommunala självstyrelsen som helhet kommer vidare att
utgöra ett betydligt mindre verksamt
korrektiv mot en allt starkare central
statsmakt än för närvarande.
Ansvaret hos landstingen
Länsdemokratiutredningen har velat fö-
rebygga en utveckling av detta slag
genom att föreslå att ansvaret för den
översiktliga regionala samhällsplaneringen skall åvila landstingen. Förslaget bygger på bl. a. följande förutsättningar:
l. En medveten opinion anser att medborgarna bör ha ett avgörande inflytande på de regionala planeringsbesluten.
2. Enighet om formerna härför kan
skapas mellan landstingen och landstingen och primärkommunerna.
3. Landstingen kan skapa en effektiv
organisation för planeringsfrågornas
handläggning.
4. Nya verksamhetsområden kan överföras till landstingen från primärkommunerna om så skulle vara
lämpligt.
Mycket talar för att regeringen redan
bestämt sig för det första alternativet,
som på sikt innebär stora möjligheter till
kontroll och styrning från den centrala
statsmaktens sida över de kommunala
verksamhetsgrenarna via de statliga
200
länsstyrelserna. För landstingens del
kommer sannolikt följande krav att aktualiseras av statsmakterna, om detta alternativ genomföres:
l. Anpassning av sjukvårdsplaneringen
och planeringen för övriga verksamhetsgrenar till länsstyrelsernas planeringsverksamhet.
2. Accepterande av gemensamma målsättningar för den regionala planeringsverksamheten inklusive sjukvårdens och övriga verksamhetsgrenars
planering.
3. Införande av system för långsiktig
ekonomisk planering och finansiell
styrning.
4. Accepterande av successiva förändringar i sjukvårdens organisationsstruktur i syfte att underlätta optimering av de framtida planeringsregionernas storlek.
Försvagat självstyre
Liknande krav kommer sannolikt att
aktualiseras beträffande den primärkommunala verksamheten även om motsatsen ibland görs gällande i debatten om
den s. k. kommunindelningsreformen. Vi
står således inför icke ett status quo utan
en försvagning av den kommunala självstyrelsen. Mot denna bakgrund ter sig de
från centralt håll vid flera tillfällen uttalade farhågorna för att landstingen
skulle kunna utvecklas till mer eller mindre autonoma delstater, om de får ansvaret för den regionala samhällsplaneringen, märkliga. Detta är givetvis nonsens eftersom det alltid är möjligt att
med rikets författning som utgångspunkt
genom statens lagstiftnings- och finansmakt justera förhållanden som anses
vara otillfredsställande.
Självfallet innebär dock länsdemokratiutredningens förslag en begränsning av
den centrala statsmaktens politiska
handlingsfrihet. Det är därför inte förvånande att regeringen hittills ställt sig
ganska kallsinnig till länsdemokratiutredningens förslag. Den har därvid fått
stöd av grupper av politiker inom skilda
partier, som funnit det svårt att bedöma
förslagens konsekvenser i olika avseenden. Helt följdriktigt har regeringen också betonat krav på effektivitet i planeringsarbetet samt behov av samordning,
vilket visat sig väl överensstämma med
kårambitionerna inom landsstaten.
Valet mellan de föreliggande alternativen kommer i sista hand att avgöras av
statsmakterna. Av det föregående torde emellertid framgå att huvudfrågan i
själva verket gäller maktbalansen mellan den centrala statsmakten och den
kommunala, självstyrande sektorn. Den
regionala planeringsverksamhetens effektivitet och länsdemokratins former är
givetvis också betydelsefulla frågor, som
dock icke kan bedömas slutgiltigt förrän
man klarlagt vilken maktbalans, som
skall råda. Detta är det väsentliga problemet, kring vilket debatten i första
hand bör koncentreras.