Riksbankens dominerande mål bör vara stabilt penningvärde

Med rekordlåga globala styrräntor, en krona som deprecierats mot omvärlden och en inflationstakt som ej når målet är penningpolitiken i fokus. Vissa menar att läget är onormalt jämfört med historien, medan andra anser att räntorna är en konsekvens av flera strukturellt sammanfallande faktorer som varaktigt pressat ned räntorna och inflationen. Oavsett orsak – digitalisering, globalisering, högt asiatiskt sparande, förlängda tidspreferenser med anledning av höjd livslängd – måste en centralbank ha ett mål. I två artiklar resonerar Andreas Vedung om vad som bör vara Riksbankens.

Kan digitalisering ligga bakom den låga inflationen? Det är enkelt att jämföra priser idag och om priset är lägre i butik A än B köper man hos A. Om bolånet är billigare hos bank C än D så lånar man hos C. Det är inte lätt att höja priser i en sådan miljö.

Kan globalisering ligga bakom den låga inflationen? Det tar cirka 35 – 40 dagar att frakta varor hamn-till-hamn mellan Asien och Europa. Då blir det svårt för svenska exportföretag att höja sina priser utan att förlora mot utländska producenter. Det blir också svårt för svenska företag att erbjuda höga löneökningar.

Kan asiaternas höga sparande ligga bakom de låga räntorna? När 4,6 miljarder asiater sprider sitt sparande över världen borde räntorna sänkas i världen.

Kan höjd medellivslängd i Sverige ligga bakom det höga sparandet? I Sverige har kvinnors medellivslängd ökat med 2,3 år sedan år 2000. För män har medellivslängden ökat med 3,5 år. Det är klart att personer som vill gå i pension vid 65 inser att de måste spara mer när de lever längre. Högt sparande borde leda till lägre konsumtion. Eftersom privat konsumtion utgör drygt 50 % av efterfrågan borde det minska på trycket, vilket håller tillbaka inflationen och ger lägre räntor.

Kan privata investeringsalternativ ha sinat då hushållens konsumtion nått en mättnadsnivå? Visst faller nyttan av till exempel kläder och telefonitjänster när garderoben är fylld och mobiltelefonens ramminne fyllts på med ytterligare gigabytes. Är det därför som låga räntor inte leder till varken höjda investeringar eller höjd privat konsumtion? Det leder till svag efterfrågan och därmed låga prisökningar.

Har Finansinspektionens båda amorteringskrav ransonerat bolånen så mycket att ingen har råd att köpa nybyggda bostäder eller låna till existerande bostäder? Om människor tvingas amorteringsspara så mycket att de drar sig för att låna, då sinar bostadsfinansieringen och byggtakten minskar, vilket sänker efterfrågan i ekonomin. Det borde leda till minskad ekonomisk aktivitet och därmed låga prisökningar.

Har centralbankers köp av statsobligationer, låga styrräntor och löften om fortsatt låga styrräntor gjort både företag och hushåll rädda för tillgångsbubblor som kan spricka? Är det därför hushåll inte tidigarelägger sin konsumtion utan sparar, trots låga räntor? Det leder till svag efterfrågan och därmed låga prisökningar.
Det är mänskligt att spekulera och fundera. Att lyssna på åsikter och tankar är stimulerande. Man håller med, man är emot.

En samhällsaktör vars åsikter och tankar är särskilt viktiga att lyssna på är Riksbanken. I tal, protokoll, tidskrifter, PM och rapporter uttalar sig Riksbanken och dess direktion om än det ena, än det andra. Hushållens skulder, skattesystemet, Brexit, företagens prisförväntningar, avtalsrörelsen, energipriser, integration, global uppvärmning, digitalisering, globalisering, växelkurser, börsuppgång, huspriser, hyresreglering, kapital- och likviditetskrav.

Tankesmedja eller myndighet?

Den som följer Riksbanken får lätt intrycket av att det är en tankesmedja som gett sig själv uppgiften att ha åsikter om allt. Ända sedan centralt placerade politiker lät Riksbanken överge den fasta växelkursen 1985 och gav Riksbanken ett mål om stabilt penningvärde (definierat som 2 % inflation) har Riksbanken fått agera ostört. Riksbanken har njutit av sin självständighet och okritiskt granskats eftersom de flesta ekonomer, statsvetare och politiker ansett att ett inflationsmål för Riksbanken varit rätt. Då Riksbankens kritiker i huvudsak utgjorts av personer som velat använda Riksbankens möjlighet att trycka pengar för att finansiera storskaliga offentliga utgifter har kritik mot Riksbanken avfärdats som populism.

I denna miljö har en ”självständig Riksbank med ett inflationsmål” blivit ett mantra som både Riksbankens företrädare och dess försvarare kunnat rabbla utan några högre krav på kvalificerande argument eller resonemang. I skydd av mantrat har Riksbanken kunnat odla en kultur av åsiktsfrihet där alla samhällsekonomiska system, institutioner, marknader, branscher, tillgångar, skulder, riskpremier, bör mätas, kontrolleras, analyseras och regleras. ”Det kan påverka inflationen” har blivit ett bålverk mot all kritik och givit Riksbanken carte blanche inom en mängd områden. Även legitim kritik och rimliga invändningar har haft svårt att få gehör.

I dagsläget kommer kritiken inte bara från personer som vill avskaffa Riksbankens självständighet. Kritiken kommer även från medelklassen, bankekonomer och akademiker. Riksbanken beskylls för att vara orsaken till kronans depreciering, vilket gjort att utlandssemestrar måst bytas mot ”hemestrar”. Riksbanken beskylls för att ”rea ut” svenska börsföretag när utländska kapitalägare får så många kronor för sina valutor. Riksbanken beskylls för att trubba ”omvandlingstrycket inom näringslivet” när exportinkomsterna kommer utan ansträngning. Riksbanken beskylls för att vara i konflikt med sig själv – å ena sidan säga sig värna om finansiell stabilitet, å andra sidan sänka bankernas räntenetton genom sin låga styrränta och obligationsköp. Riksbanken beskylls för att påverka förmögenhetsfördelningen när låga räntor höjer priserna på alla finansiella och reala tillgångar.

Är det rimligt att tro att personer i Riksbankens direktion har en sådan Fingerspitzgefühl att de kan bestämma kronans korrekta nivå mot omvärlden så att omvandlingstrycket i näringslivet blir optimalt, samtidigt som inflationstakten hålls vid 2 %, arbetslösheten förblir låg, hushållens skulder begränsas, bostadsbyggandet ökar, näringslivet blir mer konkurrenskraftigt gentemot omvärlden, bankernas räntenetton stiger så att banksystemet inte kollapsar och förmögenhetsfördelningen inte påverkas?

Jag är skeptisk till att det finns sådana personer. Jag är skeptisk till dem inom Riksbanken som anser att de kan styra mer än penningmängden och dess indirekta effekt på inflationstakten. Jag är också skeptisk mot dem utanför Riksbanken som nu vill att Riksbanken ska överge sitt inflationsmål till fördel för andra, till exempel sysselsättningsmål. Det är farligt och känns obekvämt när krafter vill samla mycket obegränsad makt i ett hus.

Frågan är: Vad ska Riksbankens uppgift egentligen vara?

Självständig myndighet från regeringen, men inte från riksdagen

Den normala beslutsordningen i Sverige är att regeringen lägger fram lagförslag till riksdagen. Riksdagen röstar om förslagen och, om en majoritet är för, får vi lagar. Lagarna ska sedan implementeras i samhället och det är regeringens myndigheter som ska realisera lagarna. Regeringen skriver myndighetsbrev, anställer generaldirektörer som får ansvar att anställa folk som i sin tur verkställer lagarna.

Så fungerar styrningen av Polisen, Socialförsäkringskassan, Försvarsmakten, Finansinspektionen, Riksgälden och Livsmedelsverket (för att nämna några myndigheter).
Riksbanken är också en myndighet, men i motsats till andra myndigheter tar den inte sina order från regeringen, utan riksdagen. Det är från riksdagen som Riksbanken fått sitt självständighetsmandat. Det är från riksdagen som Riksbanken fått sitt inflationsmål. Det är till riksdagen som Riksbanken rapporterar om den uppfyllt sitt inflationsmål.

En bärande tanke bakom denna särskilda institutionella ordning är att penningpolitik är ett maktområde som inte ska påverkas av demokratins fyraåriga valcykler, samtidigt som penningpolitiken ska kunna agera snabbare än den långsamma lagstiftningsprocessen (utredning – proposition – betänkande – lagstiftning – regeringsförordning – implementering). En regering ska inte kunna finansiera sina vallöften genom att beordra centralbanken att köpa dess obligationer. En centralbank ska kunna förändra sin styrränta snabbare än vad regeringen kan förändra skatter och utgifter om det ekonomiska läget kräver snabba insatser.
Men den särskilda institutionella ordningen innebär inte att centralbanken är fullständigt självständig att göra vad den vill. Den lyder under lagar.

Centralbanken kan till exempel inte plötsligt ändra från ett inflationsmål till ett mål om fast växelkurs. Centralbanken kan heller inte börja köpa Riksgäldens obligationer direkt, utan måste handla dessa indirekt, på den öppna marknaden. Det finns även effektiva gränser för hur stor andel av statsskulden som en centralbank kan äga, trots marknadstransaktioner. Centralbanken kan ej heller kräva medel från Riksgälden för att fylla på valutareserven till orimliga nivåer när en valutareserv egentligen inte behövs vid rörlig växelkurs. Centralbanken kan inte kräva detaljerad ekonomisk statistik om alla svenska medborgare på individnivå, något som Riksbanken önskar. Slutligen, centralbanken kan inte förändra sitt inflationsmål efter läge. Det går inte att ändra målet om 2 % inflation till 1 % bara för att den faktiska inflationen understiger målet.

Självständigheten begränsas och det är en mycket bra institutionell ordning.

Ett dominerande mål som kan utvärderas, inte en kombination av mål som ger oinskränkt makt

För en myndighet är dess mål helt centralt. Utan mål, ingen mening eller existensberättigande. Därför bör en myndighet ha ett klart definierat mål som myndigheten kan sträva mot. Ett myndighetsmål ska också vara långsiktigt och ”evigt”. Målet ska vara segt och beständigt. Det ska vara ett eftersträvansmål som ska kunna sysselsätta generationer av ämbetsmän utan att för den skull ”nås” eller ”uppfyllas”. Ett myndighetsmål måste vara något som alla i samhället har ett intresse av. Målet ska vara ett samhällsmål, något som är viktigt för hela samhället. En myndighets mål ska inte gynna eller missgynna grupper i samhället på ett oförutsägbart eller orättvist sätt. Ett myndighetsmål ska ge upphov till förutsägbart agerande. Alla ska veta vad myndigheten kommer att göra. Alla ska lita på att myndighetens agerande är i linje med myndighetens mål.

Ett problem med denna beskrivning av önskvärda egenskaper hos ett myndighetsmål är att all politik ger upphov till indirekta effekter som kan vara i konflikt med andra samhällsmål. Så även med penningpolitik. Det är inte svårt att tänka sig att en centralbank som har ett inflationsmål måste sänka sin styrränta, men att sänkningen kan leda till höjda tillgångspriser, som påverkar förmögenhetsfördelningen mellan grupper och generationer.

Om man då anser att förmögenhetsfördelning, ägande av aktier, fastigheter och obligationer, kronans växelkurs gentemot omvärlden, pensioner och sysselsättning är viktiga områden som bör tas hänsyn till ska en centralbank inte ha ett inflationsmål. Istället ska en centralbank ha flera mål som kombinerar inflation, förmögenhetsfördelning, pensioner, växelkursen och sysselsättningen.

Lockande är då att tänka att ett kombinerat mål för Riksbanken skulle kunna eliminera och ta hänsyn till alla indirekta effekter. Men så enkelt fungerar inte ekonomi. Även kombinerade mål ger upphov till indirekta effekter. En centralbank som inte sänker sin styrränta när inflationen understiger målet kan sänka hus- och aktiepriser, minska byggandet och höja arbetslösheten.

Med kombinerade mål blir det omöjligt att utvärdera myndighetens arbete. Myndigheten blir därmed maktfullkomlig. Det finns inget som styr myndighetens agerande, allt är möjligt, inget går att utvärdera. Möjligheten att kunna utvärdera en myndighets arbete är mycket viktigt. Med sitt penningskapande monopol och makt är det viktigt att Riksbankens politik går att entydigt utvärdera så att ansvar kan utkrävas. Ju mer makt desto hårdare kontroll måste vi medborgare kräva att politiker har på myndigheten.

Att medborgare (”ekonomiska aktörer”) värdesätter myndigheter som kan utvärderas innebär inte att myndigheter gillar att bli utvärderade. Ett vanligt sätt att komma undan utvärderingens strålkastarljus är att argumentera för kombinerade mål och samtidigt sjunga utvärderingens lov. Genom att peka på den egna expertisen, presentera statistik som ger ett sken av kontroll, tala och skriva vältaligt kan myndigheter övertala politiker om mer makt, samtidigt som kritikerna lugnas med tal om transparens och full insyn. Så agerar också den svenska Riksbanken, men vi medborgare bör se igenom detta spel.

Enligt min mening bör därför Riksbanken ha ett klart och entydigt definierat mål som möjliggör utvärdering. Detta mål bör dominera andra sekundära mål. Det ska inte finnas någon tvekan kring hur Riksbanken ska komma att agera. Riksbanken ska inte självmant kunna skapa förvirring och osäkerhet genom att önska sig mer makt. Vackra ord om transparens och ansvar bör vi medborgare se igenom.

Riksbankens viktigaste bidrag till samhället är pengar

I en centralbankskontext är pengar ett betalningsmedel som är allmänt accepterat av hushåll och företag. Sedlar och mynt är inte de enda betalningsmedel som är allmänt accepterade. Genom århundraden och i olika länder har betalningsmedlet haft de mest konstifika former: snäckor, metallbitar, cigaretter, papperssedlar direkt konverterbara i metaller, boskap, och så vidare*

En centralbank är ingen förutsättning för ett allmänt accepterat betalningsmedel. Det enda som krävs är att tillräckligt många har tillit till betalningsmedlet. Varken bitcoin, Facebooks föreslagna Libra** eller IMF:s special drawing rights (SDR) kräver en centralbank. Ändå fungerar dessa som betalningsmedel.

Att tillit är värdefullt visar följande kalkyl. Hos Kontorsgiganten kan man köpa 155,9 kvm kopieringspapper för 193,75 kronor. Om 155,9 kvm kontorspapper täcktes med Riksbankens 100-kronorssedel skulle det krävas 17 763 sedlar.

Det innebär att om Kontorsgiganten prissatte sitt kopieringspapper som Riksbanken bestämt att pappersvärdet av 100-kronorssedeln ska ha så borde kopieringspappret kosta 14 295 kronor. Inte 193,75 kronor.

Eftersom ingen skulle köpa kopieringspapper för 14 295 kronor måste något magiskt vara i görningen. Denna magi är tillitens värde. Tillitens värde innebär att Riksbanken kan bestämma att 0,0088 kvm papper ska motsvara 100 kronors köpkraft.
Tillit är alltså mycket värdefullt.

Ett land behöver inte heller ha en egen nationell centralbank som tillhandahåller betalningsmedlet. Det finns många exempel där länder delegerat betalningsmedlets produktion till amerikanska Federal Reserve. Hong Kong är ett exempel.

Men trots att en centralbank inte behövs för att ett betalningsmedel ska vara allmänt accepterat har det visat sig vara viktigt för ett land att skaffa sig ett eget betalningsmedel och att produktionen av detta betalningsmedel getts till en centralbank.

Att ha ett eget betalningsmedel är nära förknippat med nationell suveränitet och säkerhet. Det vittnar till exempel tyskarnas ockupation av Frankrike om under andra världskriget då Hitler ensidigt ersatte franska Franc med tyska Reichmark som betalningsmedel. Beslutet fattades för att förödmjuka och förslava det franska folket. Genom att kontrollera betalningsmedlet kontrollerade tyskarna den franska ekonomin.

Riksbankens viktigaste bidrag till Sverige är att tillhandahålla allmänt accepterade betalningsmedel, det vill säga pengar. En förutsättning för betalningsmedlets allmänna acceptans är att dess transaktionsvärde är förutsägbart och beständigt. Inget annat än betalningsmedlets förutsägbarhet och beständighet legitimerar Riksbanken. I ett modernt, rationellt och effektivt industriland som Sverige borde inte det vara kontroversiellt.

Att betalningsmedels transaktionsvärde är förutsägbart och beständigt innebär att det måste kunna utvärderas gentemot ett dominerande inflationsmål. Genom att ekonomins alla aktörer, i förväg, vet om att Riksbanken kommer att öka den nominella penningmängden i en takt som är förenlig med 2 % inflation blir betalningsmedlets transaktionsvärde beständigt över både tid och rum.

Att betalningsmedlets transaktionsvärde är förutsägbart och beständigt över tid och rum innebär i praktiken att alla i samhället kan stoppa in ”2 %” i Excelsnurrorna och räkna ut den förväntade prisnivån om till exempel 20 år (48,5 procent högre än idag = [(1+0,02)^(20) – 1]. Att vi alla kan göra denna kalkyl har ett stort och osynligt värde. Det låter oss planera vår framtid och gör att vi slipper gissa prisnivåer. Förväntade framtida prisnivåer finns inbäddade i alla privata, offentliga och sociala kontrakt. När hushåll tar bolån med löptider över 30 år spelar det en enorm roll för både bostadens framtida värde och bolånets reala värde om den förväntade inflationen är 3, 2 eller 1 %. Samma sak gäller när företag emitterar långa obligationer.

Det vore olyckligt om Riksbanken fick mandat att på eget bevåg rucka på förutsättningarna som finns för samhällets alla privata, offentliga och sociala kontrakt.

I nästa artikel tar jag upp och bemöter argumenten mot den nuvarande ordningen där Riksbanken har ett inflationsmål om 2 %.

Andreas Vedung är nationalekonom

*Se t.ex. Niall Fergusons bok “The ascent of money – A financial history of the world” för en genomgång av olika betalningsmedel genom historien.
**Här finns en bra artikel om varför Facebooks betalningsmedel Libra kan få problem att etablera sig.