Samlingsregeringen

———-~·~w-~·-
SAMLINGSREGERINGEN
UNDER den andra Brantingska ministärens tid 1921-1923 talades
det mycket om konsultvälde. statsministern var då tillika utrikesminister, och regeringsledningen decentraliserades från den åldrige och arbetstyngde »dubbelexcellensen» till de sällsynt aktiva
och målmedvetna konsultativa statsråden Sandler, Nothin och
Schlyter. Däremot spelade departementscheferna då knappast
större eller självständigare roll än i övriga ministärer på den tiden,
möjligen med undantag för F. W. Thorsson som representerade
både kontinuiteten och den färgstarka personligheten. I den första
Hanssonska ministären (1932-1936) framträdde också samma decentralistiska drag som i de Brantingska ministärerna, trots den
stora auktoritet som statsministern genast vid starten, efter 1933
års krisuppgörelse, tillkämpade sig. Men decentraliseringen hänförde sig nu inte så mycket till konsulterna som till vissa departementschefer. Sådana fackministrar som Sandler, Wigforss, Möller,
Schlyter, Engberg och Sköld förkroppsligade på olika områden
regeringens politik. Ingen kunde sväva i tvivelsmål om att denna
sextett i högsta grad dikterade regeringspolitiken var och en på
sitt gebit; sannolikt gällde det om ytterligare någon än de sex
nämnda, främst kommunikationsminister Leo, men i så fall mindre
beroende på någon departementschefens sällsynta kapacitet än
därpå att statsministern hade föga intresse till övers för trafikproblem. I en uppsats 1936 fastslog också Svensk Tidskrift, att den
första Hanssonska ministären till följd av detta utpräglade departementschefsvälde i viss mån bildade epok. .Ändock kunde ingen
bestrida att statsministern utövat den sammanhållande ledningen
med ett mästerskap, som inte ens Hjalmar Branting nådde upp till.
Mycket betydde det säkerligen att det socialdemokratiska partiet
vid denna tid mer än något annat parti förfogade över en så stor
samling parlamentariskt fullblod; samtliga de sex nämnda hade
sedan många år intagit ledande ställningar i riksdagen, och i detta
hänseende har ingen tidigare regering kunnat uppvisa motstycke.
Hoppar man över den Bramstorpska semesterministärens korta
sommarsaga och betraktar den andra Hanssonska ministären ur
samma synpunkt, ledde dess karaktär av koalitionsregering till
ett visst avbräck i departementschefsstyret. Det förut samman- 327
·..
’Jo l: ~ ,. M”” _t:., ….~
Elis Håstad
svetsade socialdemokratiska »gänget» var inte’längre allena herrar
på täppan utan hade blandats upp. Man kan på goda grunder
anta att särskilt justitieminister Westman spelade rollen som bondeförbundets främste kontrollör av de socialdemokratiska departementskollegerna. Och vad socialdemokraterna beträffar, övades
det säkerligen bland dem kontroll av bondeförbundets fackministrar i övermått. statsministern höll säkerligen ett speciellt vaksamt
öga på försvarsminister Janne Nilsson; f. jordbruksminister Sköld
drog sig säkerligen inte för att närgånget syna hr Brarostorps
gärningar i jordbruksdepartementet, och helt visst utövade hrr
Wigforss och Möller en allmän tillsyn. Endast Engberg torde ha
lämnats ganska lösa tyglar. Det har också omvittnats att behovet
av statsrådsberedningar växte i och med koalitionsregeringens
tillkomst. Man har emellertid det intrycket att regeringens två
delar i allmänhet stodo väl samlade bakom regeringsförslagen; bondeförbundet hade också trots sin numerära underlägsenhet den
trumfen på hand att dess röster voro nödvändiga i första kammaren för att regeringsförslagen där skulle kunna bärgas i hamndet dröjde ju till 1942, innan socialdemokraterna vunno majoritet
även i denna kammare.
Under samlingsregeringens nu fyra och ett halvt år långa era
ha tidsförhållandena givetvis framtvingat delvis nya arbetssätt.
I vart fall kan man med blotta ögat – oberoende av vad en
framtida forskning kan exaktare klarlägga – urskilja vissa särpräglade drag. I vad mån dessa bero på tidsomständigheterna
eller på personliga faktorer låter sig inte klart avgränsa. Att
anställa jämförelser med tidigare samlingsregeringar går heller
inte. Vårt lands bägge enda tidigare samlingsregeringar voro
nämligen alltför egenartade och verkade under alltför säregna förhållanden för att göra jämförelser möjliga. Den första av dem,
den Bildtska ministären 1888-1889, tillkommen för att åstadkomma en avspänning i tullstriden, ställde sig nämligen neutral
i den omstridda frågan och lät riksdagen på det centralaste stridsfältet handla efter gottfinnande, d. v. s. efter »det nya systemets»
riktlinjer. I övriga frågor voro motsättningarna mellan regeringens protektionistiska och frihandelsvänliga halvor egentligen inga,
ty samtliga regeringsledamöter företrädde ungefär samma moderat-konservativa livssyn. Den andra av dessa samlingsministärer,
den Lundebergska, hann blott lösa en enda fråga, unionstvisten,
innan den upplöste sig själv, sedan det konstaterats att förutsättningar saknades för ett fortsatt fruktbärande samarbete. Den
328
>\’ •
Samlingsregeringen
Hanssonska samlingsregeringen är därför ett unicum i vår parlamentariska historia, och dess arbetsmetoder ha utformats utan
några precedenser.
Här skall inte närmare diskuteras det eljest vanligaste spörsmålet, nämligen riksdagens mer eller mindre stora underdånighet
mot regeringen under kriget. Att en samlingsregering, i vilken alla
de stora partiernas ledare tagit säte, skall bli en stark regering
måste vara ganska oundvikligt och självklart. Likväl har »lydnadsförhållandet» aldrig varit så fullständigt som det sagts och
dessutom inte lika under krigets olika skiften. I utrikes- och försvarspolitiken har riksdagens följsamhet alltid varit stor; detta
är dock knappast anmärkningsvärt, eftersom samlingsregeringens
existensberättigande varit just att ernå en bred samverkan i de
vitala utrikes- och försvarsfrågorna. Annars har riksdagens självständighet med åren kommit allt tydligare till uttryck. Delvis
sammanhänger detta fenomen med att andra kammarens socialdemokratiska majoritet på sistone, särskilt inför det växande kommunistiska trycket, hissat radikalare signaler och vid flera tillfällen rivit sönder regeringskompromisser. Särskilt gentemot statsråd, som tillhöra minoritetspartierna, har majoritetspartiet ibland
känt sig tämligen obundet. Riksdagens stigande aktivitet har
också demonstrerats genom en lång rad initiativ om utredningar.
Man kan som exempel på riksdagens självhävdelse i år peka på
det vilande grundlagsbeslutet i censurfrågan, de många ändringarna uti civilförsvarslagstiftningen, åtskilliga tillägg i beslutet
om jordbruksregleringen, omläggningen av regeringsförslaget rö-
rande sinnesslövården, förbättringen på riksdagens eget initiativ
av äldre statspensionärers villkor, fällandet av regeringsförslaget
om Manillaskolans nedläggande, skärpningen av villkoren för beredskapsstaterna, höjningen av vissa bostadsanslag och nedvoterandet av Riks-Sara. I dessa beslut sprängdes partibanden. Sedan
komma de frågor, där den socialdemokratiska majoriteten gjort
sin övermakt gällande, såsom vid skärpningarna av arbetslagarna
för hembiträden och restaurangpersonal, vid omstuvningen av propositionen om hushållningssäHskapens organisation, vid ändringarna i aktiebolagslagen och vid andra kammarens viktiga beslut
om skrivelse rörande förbättring av folkpensionerna – många
andra radikala skrivelsebeslut att här förtiga.
Det är ostridigt, att riksdagen nu känner sig mycket obundnare
i förhållande till regeringsmakten än under den tid, då socialdemokrater och bondeförbundare bildade koalitionsregering och
329
Elis Håstad
termen »transportkompaniet» inte var en tom kvickhet utan en
sällsynt träffande karakteristik. Särskilt när det gäller utredningskrav har riksdagens numera ledande roll faktiskt satts i
system. Delvis sammanhänger väl detta med att den politiskt heterogena regeringen avsiktligt låter riksdagen få ordet först. Delvis kan förhållandet nog tillskrivas en viss courtoisie mellan regeringspartierna, som mindre ogärna än förr öppna strid om varandras utredningspostulat. Dessutom ha reformönskemål lagrats
under kriget och dess första, ovissa år, som manade till återhållsamhet; visserligen kvarstår ovissheten ännu, men den negligeras
i betänklig grad och har bytts ut mot en planeringsivrig fredsoptimism, som knappast känner några hämningar. Utredningsskrivelserna torde i år ha slagit alla reko:r:d.
Regeringensinre arbete har uppenbarligen präglats både av ett
fortsatt departementschefsstyre och av ett intensivt sammanjämkande i de centrala frågorna. statsrådet Domö framhöll i en uppsats i Svensk Tidskrift redan i december 1940, alltså när samlingsregeringen verkat ett år, att »det varit samling i de stora frågorna
och faktisk ministerstyrelse i de mindre». Denna karakteristik
står sig säkerligen än i dag. Den har också nyligen understrukits
i en ledare uti Dag. Nyheter. Departementschefer eller föredragande
som Möller, Wigforss, Sköld, Bagge, Domö, Andersson i Rasjön
och Bergqvist, ja, nästan hela raden ha framträtt alltmer självständigt i de flesta frågor. Däremot torde det vara föga riktigt
att- åtminstone för ett tidigare skede – utpeka utrikesminister
Giinther som en exponent för fackministrarnas emancipation.
Tvärtom torde utrikespolitiken under hela kriget ha dryftats och
bestämts kollegialt- något som givetvis inte hindrar, att utrikesministern i eminent grad påverkat sina kolleger; att ge exc. Giinther en självständigare position omkring åren 1940-1941 än senare
ter sig desto mera tvivelaktigt, som denne till en början – främmande som han var för det politiska livet- inte var någon auktoritet men väl sedermera blivit det.
Den »samling i de stora frågorna», varom statsrådet Domö talade,
har emellertid, av många tecken att döma, minskats med åren.
Den har främst berört utrikes-, försvars- och de stora försörjningsfrågorna. Samling har väl inte alltid betytt enighet men
väl ett intensivt samrådande. Eljest ha nog kraven på enighet
alltmer uttunnats. I några frågor har oenigheten öppet blottats,
t. ex. i tryckfrihetsfrågan och rörande upplösningslagen. I andra
frågor har enigheten varit blott formell, alla ha vetat att ett re- 330
/
Samlingsregeringen
geringsförslag varit uttryck endast för vissa regeringsledamöters
uppfattning. Regeringsledamöterna ha inte ansett frågan vara
av den storleksol’dning att den krävt en reservation till statsrådsprotokollet. Däremot bruka meningsskiljaktigheterna i regeringen
återspeglas i reservationer till utskottsutlåtandena; riksdagsledamöterna anse sig mindre bundna än statsråden och reservera sig
efter ungefär samma principer som före kriget. Mestadels har det
varit högerns eller bondeförbundets utskottsmän, som antecknat
avvikande mening och förfäktat denna i kamrarna; men även
socialdemokrater ha då och då motions- eller reservationsvis förordat en radikalare lösning än regeringsförslagens. Från opolitiska
eller lokala frågor bortses i detta sammanhang. Särskilt hrr Wigforss och Möller synas ha varit ovilliga att foga sig i sammanjämkningar, fastän även de givetvis måste underkasta sig vissa
hänsyn till kolleger från andra partier. När man fortfarande kan
tala om en latent borgerlig opposition, leder tanken i första hand
också till debatterna kring deras politik.
Regeringens uppträdande i riksdagen präglas av solidaritet, med
undantag för de få tillfällen då de delade meningarna uppvisats
(t. ex. i fråga om upplösningslagen, tryckfriheten och, i fjol, de
statsfientliga i försvaret och polisväsendet). Men solidariteten är
ofta av det liknöjdaste slag. Till rena särfallen får väl räknas, att
statsrådet Rubbestad i en anslagsfråga röstade i kammaren med
bondeförbundet mot regeringen, trots att det hette i det offentliga
statsrådsprotokollet att statsrådets samtliga övriga ledamöter instämt i vad ecklesiastikministern föreslagit. Annars rösta statsråden pliktskyldigast för propositionerna, även om deras hjärta
inte är hos dessa; sålunda har det åtskilliga gånger hänt att statsministern nästan ensam bland andra kammarens socialdemokrater
givit sitt votum för regeringsförslag, medan dessa röstat för en
linje, som legat några streck till vänster. strategien i regeringen
har varit mycket enkel: varje departementschef eller föredragande
hjälper sig själv. Just i bristen på stöd från kolleger i debatterna
demonstreras mest iögonenfallande departementschefsstyret. Under
de första åren kunde det då och då hända, att dåvarande konsultativa statsrådet Bergqvist i juridiska ting assisterade fackministrarna. Sedan han blivit justitieminister har även denna speciella
form av inböl’des debatthjälp alldeles upphört.
Men statsministern~ Biträder han inte departementscheferna
vid försvaret av viktiga, i sjönöd varande propositioner~ Det besynnerliga är att exc. Hansson inte alls i riksdagen vinnlagt sig
331
…… ~ ;; ’
Elis Håstad
om att utöva ett chefskap i sådana situationer. Han gjorde det i
mycket ringa utsträckning även under sina två tidigare ministärer.
Det paradoxala är, att få statsministrar om ens någon haft en
så mäktig position som exc. Hansson, men ingen torde mera sällan
än han ha bisprungit fackministrarna eller ouppfordrad blandat
sig i deras mellanhavanden· med kamrarna. Nästan alltid när han
yttrat sig har det varit i samband med interpellationer, regeringsexposeer, remiss- och dechargedebatter; om han någon enstaka
gång trätt upp i en debatt om ett utskottsutlåtande över en proposition, har det skett på direkt förekommen anledning, t. ex. på
grund av en fråga som ställts till honom under debattens gång.
Han tar m. a. o. ungefär lika sällan till orda i debatterna som
furst Bismarck gjorde på sin tid i sin riksdag. En jämförelse med
C. G. Ekman, Arvid Lindman, Nils Eden, Hjalmar Hammarskjöld,
Karl Staaff och E. G. Boström är talande; dessa, och i synnerhet
de ivå första, tvekade inte att biträda ressortcheferna i beträngda
lägen eller när det gällde större frågor. ·Det är vanskligt att söka
avgöra om denna återhållsamhet från den durkdrivne debattören
bottnar i brist på intresse för detaljer eller i undseende för
riksdagens oberoende. Det första alternativet är det troligaste men
bägge äro inbördes förenliga. Följden har alltnog blivit att fackministrarna få reda sig själva. statsrådet Bramstorp fick ensam
slåss, när socialdemokrater och folkpartister helt rubbade hushållningssällskapens hittillsvarande självständiga ställning; det
hjälpte inte ens, att jordbruksministern halvt om halvt – på sitt
oklara vis, nödgas man säga – ställde kabinettsfråga. I civilförsvarsfrågan utmynnade utskottets kompromiss bl. a. i ett provisorium om fem år, därför att ingen trodde att statsministern skulle
sätta allvar bakom hr Rubbestads förslag om en icke tidsbegränsad lag. Aldrig har heller statsministern kastat sig in i debatten
för att varna när regeringsförslag radikaliserats under utskottsbehandlingen eller när omogna skrivelseförslag av stor politisk
vidd varit aktuella. Ändock kan ingen påstå, att samlingsregeringens chef släppt ledningen ur sina händer eller uppträtt illojalt mot
kolleger. Tvärtom. Men det finns hos honom ett svårdefinierbart
drag av parlamentarisk indolens.
De sista årens tillspetsning av de inrikespolitiska motsättningarna har gjort samlingsregeringen mera problematisk än vid dess
tillkomst. De ideologiska motsatserna mellan partierna ha nu
fått nästan samma skärpa som vid det förra världskrigets slut;
händer intet oförutsett, torde årets valstrid i mycket bli 1928 års
332
Samlingsregeringen
lik. Det är ett ganska sällsamt skådespel med tretton statsråd –
resterande tre äro opolitiska – som nu i valet skola bekämpa
varandra nästan på liv och död men samtidigt äro pliktiga att
hålla samman i Kanslihuset. År redan samli.ngsregeringen något
unikt, så är statsrådens mot varandra riktade, alltmer aggressiva
valtal något ännu unikare. Valstriden måste sätta regeringssamarbetet på svåra belastningsprov, även om statsråden i sina föredrag rimligen sträva att undvika personliga uddar. statsrådet
Wigforss har i sin uppsats i festskriften till Gustaf Möller (»Ett
genombrott. Den svenska socialpolitiken: utvecklingslinjer och
framtidsmål») inte utan goda skäl framhållit att parlamentarismens läror knappast kunna schablonmässigt tillämpas i en tid av
starka klasspolitiska brytningar. Vi befinna oss nog nu inne i en
sådan brytningstid. Så mycket svårare måste de parlamentariska
reglerna om regeringens inre solidaritet bli att praktisera, om
ministären inrymmer så stora inre motsatser som den nuvarande
samlingsregeringen och dessa inte bara blottas utan även förstoras
utåt genom att dess ledamöter var och en i sitt parti ange valrörelsens stridsparoller. Samlingsregeringen håller ännu ihop på
grund av ansvarskänslan inför det yttre trycket, inte tack vare
någon kohesion.
Erfarenheterna från samlingsregeringen ge därför vid handen,
att man i normala tider knappast kan tänka sig ett brett regeringssamarbete utan att statsråden få avkläda sig en del av sina engagemang som partiledare och partiagitatorer. De måste nog, om
samarbetet i regeringen i längden skall bli drägligt, nöja sig med
att vara partirepresentanter men däremot överlåta det partipolitiska program- och propagandaarbetet åt andra, främst då åt partiets ledande män i riksdagen. Riksdagspartierna få, i stället för
regeringen, bli det dynamiska, det aktiva elementet. Endast på
så vis torde det vara möjligt att förena den i och för sig starkt
motiverade tanken om en allsidigt sammansatt regering med
sedvänjan att företrädesvis rekrytera regeringen ur partierna. För
en sådan linje, som ur hela landets synpunkt kan ha mer för sig
än den doktrinära pariamentarismen, har Svensk Tidskrift tidigare
pläderat. Erfarenheterna från Schweiz, där partisamverkan i regeringsställning länge etablerats, ge även stöd för uppfattningen
att samlingstanken knappast kan realiseras annorledes än genom
att ställa regeringen »auf eine höhere Warte», något ovanför partierna.
Elis Håstad.
24- H545 Svensk Tidskrift 1944 333