Samlingsregeringen och dess problematik
1948
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
SAMLINGSREGERINGEN
OGH DESS PROBLEMATIK
Av docent ELIS HÅSTAD, Stockholm
PROBLEMET om samlingsregering har då och då debatterats i
Sverige alltsedan professor Herlitz första gången år 1929 genom
ett inlägg i Svensk Tidskrift gjorde ett principiellt inlägg men
aldrig så intensivt som i fjol somras, då professor Tingsten i tre
ledare i Dagens Nyheter ställde hela statsskicket i nutida belysning och tidningen efteråt anordnade en enquete i ämnet bland
nordiska statsvetenskapsmän och statsrättslärare. Det anmärkningsvärda var, att nästan samtliga tillfrågade antingen helt anslöto sig till eller ställde sig positiva till tanken på en samlingsregering såsom den naturligaste formen för den moderna folkstyrelsens exekutivmakt. De enda tillsporda, som undveko att i
denna del ingå i svaromål, voro den danske rättsfilosofen Alf
Ross, som kort och gott deklarerade att problemet »endnU» ej vore
aktuellt i Danmark, och professor Frede Castberg, som för Norges
del tills vidare ville beteckna samlingsregeringen som »en skjön
drem».l
Redan i ett hänseende erbjuder förra sommarens debatt ett stort
principiellt intresse. Två typiska anhängare av det parlamentariska styrelsesättet, professorerna Tingsten och Brusewitz, gåvo
då tillkänna – Tingsten hade dock redan under kriget i Tiden
deklarerat liknande uppfattningar och då kanske påverkat Per
Albin Hansson till dennes bekanta sympatiuttalande för partier- 1 Den ovanligt stora samstämmigheten bland akademikerna föranledde en kvällstidning i Stockholm att tala om »professorernas samlingsregering» och att över
huvud taget förlöjliga dessas ställningstaganden i politiken alltifrån Platons tid;
håller man sig blott till debatten om parlamentarismen i Sverige, har denna dock
nästan alltigenom kretsat kring de professorliga namnen Pontus Fahlbeck, Hjärne,
Kjellen och Trygger på den konservativa sidan och – förutom akademikerna Karl
Staaff och Otto von Zweigbergk – professorerna Eden, Alexanderson, Segerstedt
(i tidskriften Forum) och Brusewitz på den andra. Dessa levererade inte bara
vapnen till de stridande styrkorna utan ledde över huvud taget opinionen under
parlamentarismens heta genombrottsår.
108
…
Samlingsregeringen och dess problematik
nas regeringskooperation – att de funno skäl tala för att parlamentarismens partiregeringar utbyttes mot ett system kännetecknat av en bredare samling. A andra sidan utsades från konservativt
håll i otvetydiga ordalag, att folkrepresentationens sammansättning numera måste vara utslagsgivande för regeringsbildningen,
samtidigt som tanken på en samlingsregering understöddes. Det
dualistiska betraktelsesätt, som tillerkände konungen en av parlamentet mer eller mindre oavhängig handlingsfrihet vid tillsättningen av ministär och som särskilt Pontus Fahlbeck med oböjlig
konsekvens hävdade i sitt arbete om »Regeringsformen och den
svenska parlamentarismen» 1904, hade inte längre några anhängare
ens bland de konservativa. De som uppburo traditionerna från
parlamentarismens anhängare resp. motståndare under författningsstriderna kort efter sekelskiftet möttes sålunda – skulle man
kunna säga- ungefär på halva vägen eller hade nu närmat sig
varandra.
När samlingsregeringens problem nedan komma att dryftas, är
syftemålet rent idepolitiskt. Någon ställning tages här inte till
frågan, om en dylik regering just i dag vore lämplig eller av det
kritiska läget påkallad. Så länge statsminister Erlander såsom representant för det majoritetsägande partiet kategoriskt avvisar
samlingstanken och önskar möta väljarna i höst i spetsen för sin
partienhetliga regeringsensemble, tycks ju frågan sakna all dagsaktualitet. Inte heller skall ställning här tas till frågan, om en
samlingsregering prompt bör vara en permanent form eller blott
tillgripas vid behov – bägge möjligheterna ha skäl för sig. Vidare
skall samlingsregeringens begrepp här inte fastlåsas till alla partiers engagerande; med samlingsregeringen avses nedan blott en
vidsträckt partisamverkan i regeringsställning, oavsett om denna
inbegriper hela partiskalan eller en bred majoritet inom denna.
Likaledes förbigås frågan huruvida eller på vad sätt ett regeringssystem byggt på bredaste samling skulle eventuellt kunna utformas såsom författningsbud. Det bör erinras om att den schweiziska
nutida samlingsregeringen, vilken väljes för fyra år i taget av
Edsförbundets bägge kamrar vid gemensamt sammanträde, inte
är någon frukt av författningsbestämmelser utan av en praxis,
som steg för steg fastslagits. För Sveriges del torde alla skäl tala
för att utvecklingen får bli bestämmande för regeringssystemet
inom den vida ram, som regeringsformen och konungens rätt att
kalla sina rådgivare uppställa. På så vis kan regeringssättet smidigast anpassas efter tidens våndor och de politiska partiernas
109
..
!
Elis Håstad
meningar, och på så vis undvikes en mer eller mindre doktrinär
lösning.
Varje tal om parlamentarismen såsom den till sin ide i jämfö-
relse med samlingsregeringsiden överlägsna konstitutionella livsformen saknar verklighetsunderlag. Ur demokratisk synpunkt ha
bägge formerna det gemensamt, att de förankra regeringsbildningen på folkrepresentationen och dess förtroende. Om underlaget för regeringen är bredare kan det ur demokratisk synpunkt
omöjligen vara någon defekt, men väl en ökad styrka. Härvid kan
man för övrigt hänvisa till Per Albin Hanssons uttalande till den
socialdemokratiska riksdagsgruppen 10 januari 1940, »En samlingsregering kan springa fram ur behovet av att i ett visst läge överbygga motsättningar och skapa samverkan kring väsentliga uppgifter. Den svenska samlingsregeringen framtvingades icke av ett
sådant behov. Dess bildande utgjorde i stället en manifestation av
en nationell enighet i det väsentliga, som efterhand vuxit fram.
—De samhällsåskådningar, för vilka partierna äro uttryck,
ha under den demokratiska utvecklingen närmat sig varandra
och det för dem gemensamma har särskilt under senare år möjliggjort en samverkan på bred grund även under uppehållande av
den parlamentariska ordning, i vilken oppositionen ingått som ett
naturligt element.» (Cit. efter Per Albin Hansson, Svensk hållning
och handling, Uttalanden under krigsåren.)
Vid värderingen av samlingsregeringsiden blir valet av demokratibegrepp vägledande. Enligt Tingsten är »demokrati icke
ohämmat majoritetsvälde utan ett samspel mellan krafter, ur vilka
beslutet framgår som en kungsådra i strömmen». Detta är ett
distinkt uttryck för en allmänt gängse svensk uppfattning om demokratiens innebörd. Det vore lätt att hämta liknande belysande
citat från Schweiz och dess levande direkta demokrati. Emot detta
demokratibegrepp ställer man nu i Osteuropa ett annat, ett »aktivare». Demokratiens mening är där, hävdar man, att trygga en
majoritet, en s. k. demokratisk majoritet. Systemet där går följaktligen ut på att diskvalificera partier eller väljare, vilka den
härskande majoriteten inte godtar som rättsinnade: i stället för
att tillåta en ideernas tävlan och kamp anser sig majoriteten i statens påstådda intresse befogad att anställa rättegångar mot oliktänkande och som samhällsfientliga döma eller oskadliggöra dessa;
valsystemet tillrättalägges för att garantera att majoriteten sitter
säkert i sadeln och pressingripanden hindra den spontant fria demokratiska debatten. Lösningen av regeringsproblemet i länder,
110
Samlingsregeringen och dess problematik
som hylla detta demokratibegrepp, kan inte vara någon svårare sak.
Det är från början givet, att all makt och sålunda även regeringsmakten skall vara de härskandes privilegium. ställer man häremot upp såsom demokratiens ide det fria samspelet mellan samhällets skilda grupper och krafter, ledes tanken naturligast till att
detta samspel inte skall hejdas framför konseljdörren utan även
etableras där innanför. Såsom Englands historia visat kan friheten
också tryggas genom partiernas växling vid makten, men tanken
att privilegiera valets segrare är inte i och för sig essentiell för
folkstyrelsen. Den lärdom Schweiz skänkt världen är att alla de
motsättningar, som där funnits- konfessionella, nationella, sociala
och politiska- lättast kunnat övervinnas eller dämpas, sedan förbundsregeringen givits en sammansättning, vilken inrymmer företrädare för alla centrifugala strömningar, och den ursprungliga
majoritetsdiktaturen utbytts mot alla stora partiers samverkan.
Se vi på vårt eget land har dess politiska liv i hög grad utbyggts
för att möjliggöra eller organisera ett samarbete mellan majoritet
och minoritet. Det proportionella valsystemet har genomförts
praktiskt taget över hela linjen. I det kommunala livet har minoriteten i vissa betydelsefulla frågor alltjämt ett visst inflytande
säkrat genom reglerna om kvalificerad majoritet; oavsett detta
har samarbete alltifrån begynnelsen varit en självfallen sak i kommuner och landsting. Även sedan första kammaren upphört att
vara ett organ för vissa samhällsgruppers vetomakt har den genom
sin konstruktion – den successiva upplösningen – blivit en garanti mot tillfälliga strömningar vid andrakammarvalen; rätten
att upplösa bägge kamrarna, men särskilt den både i teori och
praktik restriktiva tillämpningen av rätten att upplösa den för
kontinuiteten svarande första kammaren är i sin mån ett uttryck
för samma balanslära. Regeringsformens föreskrift om regeringens
skyldighet att inhämta yttranden avspeglar samma tankegång,
likaså offentlighetsprincipen ifråga om allmänna handlingar. Detsamma kan även sägas om det svenska kommitteväsendet, som då
och då nog kan göras ensidigt men som ändock i allmänhet grundar sig på principen om alla större partiers eller intressegruppers
rätt att få deltaga i de stora frågornas förberedande behandling.
Det system med lekmannaelement såsom tillsatser till det byrå-
kratiska eller fackmannamässiga, vilket särskilt på senare tid vunnit så stort insteg i svensk förvaltning, innebär att också vår statsförvaltning i stor utsträckning förankras på alla gruppers med- _inflytande och medansvar. Intressant att iakttaga är även att
8- 48228 Svensk Tidskrift 1948 111
.. .._.:.
Elis Håstad
stadganden om kvalificerad majoritet ha i ett par fall på sistone
intagits i våra grundlagar, nämligen 1941 när det gällde villkoren
för den dåvarande censurlagens ikraftträdande och likaledes 1941
ifråga om riksdagens rätt att i en kritisk tid förlänga sin man- ,dattid. Av än större intresse är att de flesta regeringar i sina programdeklarationer utgivit sig för att vilja hålla inte en partipolitisk utan en rikspolitisk kurs; såsom Fredrik Lagerroth framhållit skiljer sig regeringarnas handlande härvidlag nu för tiden
eller åtminstone inpå 1940-talet, då hans inlägg gjordes, föga från
Louis De Geer d. ä:s inställning under 1860-talet som ledare för
»den bästa av ministärer». Endast den åt engelsk parlamentarism
försvurne Karl Staaff har hävdat att ministärens primära uppgift
vore att realisera ett partipolitiskt program.
Just därför att förvaltningen, för vilken regeringen står som
den högste ledaren, i den moderna välfärdsstaten blivit mer och
mer avgörande för människornas väl eller ve, har regeringsinnehavet fått en helt annan vikt och måste ses ur andra perspektiv
än under »polisstatens» tid. Politisk objektivitet i förvaltningen
är för allmänheten ett lika starkt livsvillkor som objektivitet hos
domstolarna. Vare sig fullmaktssystemet uttryckligen accepterats
eller inte leder det ekonomiska nödläget runtom i världen hän
emot en stark maktkoncentration i regeringens hand även vid lagstiftningen; också detta talar i sin mån för att regeringen bör bli
så allsidigt sammansatt som möjligt.
Att den engelska parlamentarismen kunnat fungera så friktionsfritt, beror säkerligen i hög grad på de ständiga skiftena mellan
regeringspartierna. Därigenom har kontrollen blivit exceptionellt
stark, och vetskapen om partiernas rytmiska växling i regeringsmakten har aldrig skapat något de permanent utestängdas kroniska missnöje. Knappast i något annat land har denna rytmik
och denna ömsesidiga kontroll kunnat efterbildas annat än för
kortare perioder. Skulle betydelsefulla grupper trots allt sitt lojala samhällsarbete finna sig för långliga tider utestängda från
allt delinflytande och allt ansvar, kan till slut en jäsning uppstå.
Det demokratiska styrelsesättet kan nu lika litet som efter 1918
känna sig bergsäkert. Med hänsyn till att de ekonomiska problemen nu te sig etter värre än då har demokratien nu snarast ett
större behov av ständig vaksamhet och självprövning. Vem kan i
dag sia något om, när detta arma Europa åter något så när kommer på fötter~ Ganska visst hotar någon fascism inte längre
Europa, men demokratien har redan kastats över ända i så gott
112
Samlingsregeringen och dess problematik
som hela Ost-Europa och den har inte genom krigsslutet ryckt
närmare i Francos Spanien eller Salazars Portugal. Varthän
gaullismen i Frankrike syftar till är delvis höljt i dunkel; faktum
kvarstår dock att den nya franska konstitutionen redan ett år
efter sin tillblivelse är hotad. Ferons efterbildning i Argentina av
en del diktaturföreteelser är en ny tankeställare för den moderna
demokratien.
En utomordentligt viktig faktor för bedömningen av det moderna
regeringsproblemet är organisationernas starka frammarsch och
växande makt. Organisationerna i sin nuvarande gestalt voro
över allt så gott som okända vid den tid, då parlamentarismens
idelära smiddes. Organisationerna äro bärare både av centralistiska och demokratiska tendenser. Frågeställningen är, om en partiregering, som kanske representerar blott en enda klass, har nö-
diga möjligheter att koordinera organisationernas motstridiga intressen. Att så sker är dock nödvändigt. Den moderna staten kan
inte undvara organisationernas bistånd. Men en regering kan inte
låta topprida sig av dem. Vill man framsteg, så måste alla organisationer ryckas med och bringas att spela upp för fullt. Om de
samhällsgrupper, som stå bakom kraftfulla organisationer, känna
sig skjutna åt sidan eller negligerade behöver detta visserligen
inte leda till aktivt motstånd men kan lätt framkalla ett passivt;
de fullgöra lojalt sin plikt men inte mera. Redan nu har man i
Sverige gång på gång efter kriget fått åskådliga exempel på svå-
righeterna för regeringen att harmonisera organisationsväsendet
i enlighet med regeringspolitikens melodier. Det var betecknande
att finansminister Wigforss i årets remissdebatt högljutt klagade
över regeringens vanmakt även inför de regeringsvänliga fackförbundens lönepolitiska anspråk, vilka inte kunnat bringas i samklang med regeringens antiinflationsprogram. över huvud taget
har oron på organisationsfronterna, inte minst bland tjänstemännen och jordbrukarna, varit inte blott större efter detta krig än
efter det förra utan även farligare för folkförsörjning och penningpolitik. Ä ven om intet med säkerhet kan sägas om framtiden
förefaller det sannolikt att en regering, i vilken alla de viktigaste
gruppintressena känna sig företrädda, bättre skall vara i stånd
att samverka med organisationerna än den regering, för vars samman- och målsättning de flesta organisationer känna sig helt främmande. Det måste också te sig sannolikt, att en allsidigt sammansatt regering har de största förutsättningarna att för stunden förena organisationerna i ett gemensamt framstegsarbete. Ja, så mäk- 113
Elis Håstad
tiga ha organisationerna blivit, att regeringsproblemets lösning
troligen i högre grad kommer att bestämmas av hänsyn till dem
än till partierna.
Parlamentarismen har tvivelsutan i jämförelse med samlingsregeringen ett dramatiskt mervärde. De ständiga striderna mellan
regeringsbänken och oppositionen och särskilt de teatraliska scenerna från underhuset i parlamentarismens moder- och mönsterland ha tilltalat folkfantasien på ett eggande sätt. De stora problemen ha liksom personifierats eller simplicifierats för massan.
Oberoende härav har parlamentarismen burit på betydande etisktpolitiska värden. Kritiken har varit fri och öppen. Oppositionen
har att räkna med att själv vid framgång överta ansvaret. Principiella lösningar av frågorna ha befordrats genom att majoriteten
utnyttjat sin folkliga fullmakt; i vissa fall kunna principiella
lösningar vara rationellare än kompromisser mellan motsatta
ideer. Tack vare växlingarna i regeringsställning ha »les ministrables» under den period de ställts utanför regeringen haft tid att
tänka, vilket de som under en lång följd av år sitta i regeringen
och där överhopats av löpande arbete sällan få.
Parlamentarismen har dock sina tydliga svagheter. Systemet
ger inte alltid möjlighet att för regeringsarbetet förvärva de dugligaste, och vetskapen om att en åtrådd ministerpost lättast kan
erhållas genom vederbörandes anslutning till ett visst parti är
ägnad att skapa anpasslingar, politiska spekulanter eller svaga
karaktärer. Oppositionens kritik av regeringen kan överbetonas
och göras till självändamål, med följd att motsättningarna i onö-
dan skärpas. Frågorna få lätt och ibland onödigtvis en politisk
accent; sakligheten vid riksdagspartiernas ställningstaganden kan
avtrubbas. Om man skulle vilja chargera kan det sägas, att parlamentarismen i sämsta fall gör regeringen hemfallen åt prestigesynpunkter och oppositionen benägen för katastrofteorier – ju
sämre regeringen är och ju sämre den styr, desto bättre för oppositionen vid nästa val! Hämnden eller vendettan göres till ett
normalt institut i politiken, och regeringsmakten blir ett slags
arbetsförmedling för ställbara politiska medlöpare.
Vår svenska folkstyrelse är utan varje tvekan förhållandevis
en av de sundaste. Chargeringen här ovan kan blott i mycket
ringa grad vara tillämplig på vårt regeringssätt. Men ingen kan
bestrida, att det parlamentariska spelet frestar alla partier- vare
sig de äro »ute» eller »inne» – till de försyndelser mot politikens
etik, som här tillspetsat antytts. I vart fall kan man inte blunda
114
Samlingsregeringen och dess problematik
för den stora faran att många oinvigda trots det politiska skådespelets dramatik inte förstå finesserna i de politiska ledarnas
knipsluga uttalanden utan vända politiken ryggen och föredra
att intressera sig för något annat, till men för det politiska intresset och den politiska bildningen i den folkstyrda staten.
Om det teoretiskt önskliga enligt en demokratisk livssyn så-
lunda skulle vara samlingsregeringen, faller det därför emellertid
inte av sig självt att den politiska verkligheten uppfyller förväntningarna till denna eller att en regeringssamverkan på bred basis
i praktiken är hållbarare och effektivare än en partiregering eller
en blockregering med ett visst fixt, tidsbestämt program. Redan
frågan om heterogenitet kontra homogenitet anmäler sig härvid,
ungefär på samma evigt problematiska sätt som då vid en uttagning av ett fotbollslandslag spelarnas individuella skicklighet vä-
ges mot deras samspelthet. Andra rent praktiska spörsmål ha
framförts, även från samlingsregeringens principiella anhängare.
När några av dessa här nedan skola hastigt granskas, är förutsättningen att samlingsregeringen dels utgör en mera normal institution och dels inte nödvändigtvis behöver inrymma partiledarna eller en proportionell representation för de deltagande partierna; däremot presumeras att inflytelserika politiker sitta i regeringen.
Det har sagts, att underlaget för en bred politisk regeringssamverkan saknas, om hela samhällssynen hos regeringspartierna är
starkt divergerande. Det är särskilt hr Wigforss, som vid tiden
för samlingsregeringens upplösning hävdade att de aktuella motsättningarna mellan de borgerliga och arbetarpartierna vore allt
för djupa för att kunna göra samarbetet fruktbärande. Självfallet
rymmer detta påstående en portion av sanning. Vilja partierna
sätta allt på sin spets och känna de sig starka nog att operera på
fri hand, saknas de psykologiska grundvalarna för en regeringsgemenskap. Står det och väger jämnt mellan de ideologiska blocken
såsom nu i Sverige, ligger det alltid nära till hands för en för tillfället majoritetsägande parti- eller blockbildning att vilja exploatera sin maktställning utan att hämmas genom direkt samverkan
med minoriteten. Ur denna synpunkt är det av intresse att iakttaga att socialdemokraterna i Schweiz- där förbundsregeringen
först under krigets gång även upptagit en socialdemokrat – ej
äro starkare än att de blott ha något mer än en fjärdedel av nationalrådets (andra kammarens) mandat. Emellertid är huvudsyftet
115
~’
f
Elis Håstad
med en samlingsregering just att dämpa partistriderna. Och detta
kan vara särskilt trängande, när striden om väljarnas själar gäller
en knapp riksdagsmajoritet. Just då kan det vara behövligt att
samla partierna kring det gemensamma, medan det särskiljande
får anstå till dess meningarna därom samlat sig vare sig i positiv
’eller negativ riktning. Att trygga kontinuitet i regeringsarbetet
kan i vart fall vara ett lika väsentligt statsintresse som att varje
tillfälligt segrande parti får sin chans.
Vad här sagts har även avseende på den mening som bland
annat professor Herlitz framfört, trots hans konsekventa förord
för en samlingsregering. Enligt denna uppfattning skulle det
alltid vara besvärligt att skapa en samlingsregering därest ett enda
parti hade majoritet. När samlingsregeringen fullgjorde sin funktion under kriget, fingo socialdemokraterna så småningom majoritet i bägga kamrarna, och den partipolitiska ovilja, som socialdemokraterna när krigssituationen lättade ägnade samregerandet,
belyser dessa vanskligheter. Men var denna politiska ovilja mot
samlingsregeringen sakligt välgrundad~ Ser man på socialdemokratiskt håll nu med samma välbehag på samlingsregeringens
sprängning som man gjorde 1945~ Skulle man i samma situation
nu handla ackurat på samma vis~ Har partiet- för att inte tala
om landet – profiterat av det partipolitiska regeringssystem, som
vi hugnades med 1945~
Vidare har man (docent Heckscher) bland annat hävdat, att samlingsregeringen lätt drager med sig en ministerstyrelse, i det att
departementscheferna kunna vilja handla med utgångspunkt från
sina partipolitiska åskådningar, särskilt om de företräda en riksdagsmajoritet. Erfarenheterna från vår samlingsregering ge vissa
belägg för riktigheten av denna kalkylering, och främst socialminister Möller gjorde sig känd för sin vilja till självständigt
handlande; han tyckte då, har det sagts, att det var för många socialministrar. Ä ven i Schweiz har samma problem ibland ställts
under debatt. Denna farhåga kan emellertid inte tillmätas någon
utslagsgivande betydelse. Att departementscheferna under sam- ; lingsregeringens tid ibland fingo ganska fria tömmar sammanhängde nog inte blott med systemet självt utan fastmer med statsminister Hanssons även långt tidigare visade benägenhet att
lämna departementscheferna en bred marginal vid behandlingen
av mindre politiserade fackfrågor. statsrådsberedningen spelade
dock en större roll under samregeringens tid än normalt. I de stora
frågorna regerades det tvivelsutan alltid enligt verkligt kollegiala
116
Samlingsregeringen och dess problematik
principer, och ömsesidigt hänsynstagande var överhuvudtaget den
förhärskande regeln. Om någon erfarenhet från Schweiz framstår som ostridig, så är det att förbundsregeringens medlemmar
ständigt haft för ögonen att kompromissa för att de därigenom
och tack vare sin administrativt-politiska auktoritet skola kunna
reellt leda den politiska utvecklingen. Skulle en departementschef
trots allt vilja uppträda egenmäktigt och självrådigt, innesluter
det svenska regeringsarbetets teknik åtskilliga kontroller: konsultgranskningen, statsministerns övervakning samt statsrådsberedningen jämte varje regeringsledamots rätt att påkalla behandling i denna. Därutöver finns kontrollen från riksdagen och den
allmänna opinionen genom pressen. Naturligtvis utesluter allt
detta inte, att en departementschef, som företräder ett majoritetsparti, ändock i vetskap om dess stöd kan visa sig okänslig för samförståndssträvanden och kollegernas avvikande uppfattningar.
Men samma iakttagelser kunna göras i koalitionsregeringar, liksom i partiregeringar. Och hur det skall regeras kan aldrig snävt
regelbindas. Bildas en samlingsregering måste tanken dock vara ..
att föra en sammanjämkningarnas förmedlande politik. Fördenskull ha de schweiziska politikerna efter invalet i förbundsrådet
frånträtt inte blott sina partiuppdrag utan även sina partinitiska
engagemang. Dessutom får man under en samlingsregering –
såsom också inträffade i Sverige under kriget – då och då räkna
med oenighet och reservationer bland statsråden utan att systemet
därmed faller till marken. Det ligger i sakens natur, att en samregering inte rimligen kan hindra en riksdagsmajoritet att genomdriva sin vilja. Syftet kan inte sträckas längre än att regeringens
och därmed riksdagens arbete i största möjliga utsträckning baseras på partiernas ömsesidiga hänsynstaganden.
Den kanske största svagheten med en samlingsregering vore, har
man sagt, att den parlamentariska kontrollen och debatten mattas.
Med stor sannolikhet dämpar blotta existensen av en samlingsregering den fortlöpande kritik, som en parlamentarisk opposition
har att utöva. Men hur effektiv är den parlamentariska kontrollen
t. ex. i ett land, där partiväsendet stelnat, där valen mera äro att
beteckna som folkräkningar än som politiska domslut och där människorna låta sitt politiska ställningstagande bestämmas av klasstillhörighet, nationalitet eller religiös bekännelse~ Givetvis är en
oppositionskritik åtminstone indirekt aldrig utan betydelse. Men
ett regeringspartis prestige fordrar att oppositionens kritik lätt
avfärdas som osaklig och regeringens förslag lika automatiskt be- 117
Elis Håstad
tecknas som höjda över all kritik. Hur ofta har den parlamentariska kritiken lett till att propositioner avslagits låt oss säga under
majoritetsregeringarna 1936-1939 och 1945-1948’ Faktiskt ägde
riksdagen ett större inflytande under samlingsregeringens tid,
även om denna i de stora utrikespolitiska frågorna tämligen orubbligt fullföljde sin från början inslagna kurs, för vilken den i riksdagen hade ett kompakt stöd. Under mer normala förhållanden
skulle riksdagen säkerligen i än högre grad lägga sin självständighet mot en samlingsregering i dagen. Partilinjerna hällos under
kriget faktiskt mindre strängt och riksdagsledamöterna visade oftare sin individualitet eller kände sitt enskilda ansvar. Det kan
nämnas, att Per Albin Hansson kort efter samlingsregeringens tillträde yttrade, att »kanske få vi rent av göra den erfarenheten, att
den fria prövningen [av regeringsförslag i riksdagen] underlättas
i en situation, då från början varje misstanke eliminerats att partisynpunkter och gruppintressen kunnat inverka vid regeringsförslagens uppgörande». Halvtannat år senare, våren 1941, fastslog
han, att en av de viktigaste erfarenheterna från samlingsregeringen var, att »denna kraftsamling kan funktionera utan att den
offentliga diskussionen om våra inre angelägenheter lamlägges.
Samverkan verkar givetvis i och för sig dämpande på polemiken
mellan partierna, men det övas intet tryck och den som tar del av
tidningarna kan näppeligen få något intryck av att opinionen är
bunden.» Om någon återhållsamhet i uttalandena önskats hade
den, fortsatte statsministern, påkallats blott av utrikespolitiska
hänsyn och var inte »något offer åt sammanhållningen inom regeringen eller mellan partierna». Rönen från Schweiz tala deciderat i samma riktning: den parlamentariska kontrollen där är mycket betydelsefull och utan tvivel av större vikt och värde än exempelvis det svenska konstitutionsutskottets granskning. Kontrollen
där är framför allt mera sakligt än politiskt betonad. Viktigast är
emellertid, att kontrollen i en samlingsministär till dels flyttas in
i regeringen genom att samtliga samverkande partier direkt, ömsesidigt och preventivt övervaka varandra.
Idedebatten har heller inte varit mindre livlig i Schweiz än
hos oss. Partierna ha alltfort varit bärare av ideologier och reformuppslag, vilka de matat fram på folkrepresentationens bord.
Där ha dessa antingen ratats eller fått mogna i vilket senare fall
regeringen fått i uppdrag att utforma praktiska förslag. Reformtempot har varit jämnt och lugnt.
Emellertid behöver kontrollen inte begränsas till de nuvarande
118
Samlingsregeringen och dess problematik
formerna. Såsom professor Tingsten hävdade i sina fjolårsinlägg,
kan riksdagen genom ändringar i sitt arbetssätt skapa ökade tillfällen till parlamentarisk debatt och ge mera liv åt denna. Framför allt kan kontrollen delvis överföras från folkrepresentationen
till folket självt genom ett grundlagsfäst beslutande referendum.
Utan att här närmare ingå på folkomröstningsproblemet – riksdagen torde efter påsk sannolikt besluta en förutsättningslös utredning om ett decisivt referendum- skall här blott sägas att en
utbyggnad av folkets direkta medbestämmanderätt kan motiveras
redan av det skälet, att partierna långt ifrån representera någon
enhetlig uppfattning i vissa frågor, såsom framför allt en serie
gallupundersökningar både utomlands och i Sverige med fullaste
tydlighet visat. Det som kännetecknat svensk politik under de senaste årtiondena trots den starka demokratiska accenten har varit
en viss »folkskräck», »horror populi». Varken rätten att upplösa
kamrarna eller den författningsenliga möjligheten till rådgivande
folkomröstning ha tagits i bruk eller skymtat mer än någon enstaka gång, trots att folkmeningen inte alltid varit lätt bestämbar
i åtskilliga stora och viktiga frågor. Sannolikt skulle ett beslutande referendum- d. v. s. en rätt för en viss mindre del av riksdagen eller helst av folket att få ett viktigare riksdagsbeslut underkastat folkets avgörande – på lång sikt få ungefär samma konsekvenser som i Schweiz, nämligen att regering och riksdag vid utarbetandet av lagar el. dyl. tvingas att beakta alla gruppers intressen för att därmed undgå referendum eller ett nederlag vid
ett folkavgörande. Faktiskt kan samlingsregeringen i Schweiz betecknas som en produkt av folkomröstningarna därigenom att
dessa gjort ett samarbete redan inom regeringen mellan de skilda
krafterna oundgängligt. Resultaten av folkomröstningarna i Danmark 1939 och Frankrike 1946, i samband med författningsrevisioner, visa hur nödvändigt det är, att de stora livsfrågorna lösas
på bredaste basis och utan att stora meningsgrupper undertryckas.
I Frankrike kunde författningsförslaget segra först andra gången,
sedan det utformats så att ej blott arbetarpartierna ’utan även
MRP kunnat stödja det.
In summa: Det vore dåligt politiskt verklighetssinne att negligera de praktiska invändningar, som rests mot tanken på en samlingsregering. Intet system kan väl någonsin bli absolut idealt.
Irrationella och personella besvärligheter komma att i alla tider
bli förknippade med statsstyrelse, hur denna än gestaltas. Invändningarna böra dock inte överdrivas eller förstoras. Allra minst
119
•’
}
Elis Håstad
bör regeringsproblemet bedömas enbart med utgångspunkt från
partisubjektiva minnesbilder från svårigheterna att sammanhålla
den svenska samlingsregeringen under dess allra sista tid. En
parallell kan härvid göras. Den spänning och den olust, som både
på liberalt och socialdemokratiskt håll från hösten 1919 spred sig
inför fortsatt vänstersamverkan inom den Edenska koalitionsregeringen, satte så djupa spår efter sig att majoritetskoalitionen
som parlamentarisk princip faktiskt utdömdes för halvtannat årtionde framåt. För denna slutliga inre söndring i den Edenska
ministären glömde man samma regerings stora och ledande styrka
under åren 1917-1919. På så vis skapades jordmån för 1920-talets
föga upplyftande minoritetsregeringssystem. För samma skeva
eller osakliga felbedömning av samlingsregeringen bör man nu
varna. De arbetsresultat, som denna uppnådde, och den sammanhållning, som i stort sett präglade de fyra första årens regerande,
förtjäna att ihågkommas lika mycket som de inre upplösningstendenserna i regeringen vid krigets slut, då kommunisterna satte in
sitt tryck på socialdemokraterna och dessa senare precis som vid
det första världskrigets slut trodde sig i en tvärhast kunna skapa
nya himlar och ny jord.
Utan ömsesidig vilja till samverkan och utan resonans bland
de ledande partierna förmår samlingsregeringens ide inte att slå
igenom. Detta behöver dock inte betyda, att tanken i och för sig
är felaktig. Det kan omöjligen hävdas, att ett idealt tillstånd uppnåtts, när såsom i Danmark regerandet alltsedan 1945 varit överlämnat åt minoritetspartier, eller när såsom i England Labourregeringen aldrig bakom sig haft en folkmajoritet och numera
sannolikt inte företräder mer än något över 40 Ofo av väljarfolket,
eller när som i Norge det nuvarande regeringspartiet vid kommunalvalen i höstas visade sig försatt i klar minoritetsställning. Det
är svårt att föreställa sig, att dessa länder under nuvarande prekära inre och hotfulla yttre förhållanden kunna taga ut sitt maximum av kraft.
För egen del är jag övertygad om, att det som i längden kommer
att avgöra regeringsproblemets principiella lösning ej blir den
större eller mindre lämpligheten hos det ena eller andra systemet
utan rätt och slätt den nödvändighetens lag, som ålägger partierna
kooperation och uppfordrar alla lojala grupper och intressen till
kontinuerligt medansvar. Mer än någonsin är regeringsproblemets
lösning centralt för det demokratiska statsskickets karaktär och
måhända även bestånd.
120
OGH DESS PROBLEMATIK
Av docent ELIS HÅSTAD, Stockholm
PROBLEMET om samlingsregering har då och då debatterats i
Sverige alltsedan professor Herlitz första gången år 1929 genom
ett inlägg i Svensk Tidskrift gjorde ett principiellt inlägg men
aldrig så intensivt som i fjol somras, då professor Tingsten i tre
ledare i Dagens Nyheter ställde hela statsskicket i nutida belysning och tidningen efteråt anordnade en enquete i ämnet bland
nordiska statsvetenskapsmän och statsrättslärare. Det anmärkningsvärda var, att nästan samtliga tillfrågade antingen helt anslöto sig till eller ställde sig positiva till tanken på en samlingsregering såsom den naturligaste formen för den moderna folkstyrelsens exekutivmakt. De enda tillsporda, som undveko att i
denna del ingå i svaromål, voro den danske rättsfilosofen Alf
Ross, som kort och gott deklarerade att problemet »endnU» ej vore
aktuellt i Danmark, och professor Frede Castberg, som för Norges
del tills vidare ville beteckna samlingsregeringen som »en skjön
drem».l
Redan i ett hänseende erbjuder förra sommarens debatt ett stort
principiellt intresse. Två typiska anhängare av det parlamentariska styrelsesättet, professorerna Tingsten och Brusewitz, gåvo
då tillkänna – Tingsten hade dock redan under kriget i Tiden
deklarerat liknande uppfattningar och då kanske påverkat Per
Albin Hansson till dennes bekanta sympatiuttalande för partier- 1 Den ovanligt stora samstämmigheten bland akademikerna föranledde en kvällstidning i Stockholm att tala om »professorernas samlingsregering» och att över
huvud taget förlöjliga dessas ställningstaganden i politiken alltifrån Platons tid;
håller man sig blott till debatten om parlamentarismen i Sverige, har denna dock
nästan alltigenom kretsat kring de professorliga namnen Pontus Fahlbeck, Hjärne,
Kjellen och Trygger på den konservativa sidan och – förutom akademikerna Karl
Staaff och Otto von Zweigbergk – professorerna Eden, Alexanderson, Segerstedt
(i tidskriften Forum) och Brusewitz på den andra. Dessa levererade inte bara
vapnen till de stridande styrkorna utan ledde över huvud taget opinionen under
parlamentarismens heta genombrottsår.
108
…
Samlingsregeringen och dess problematik
nas regeringskooperation – att de funno skäl tala för att parlamentarismens partiregeringar utbyttes mot ett system kännetecknat av en bredare samling. A andra sidan utsades från konservativt
håll i otvetydiga ordalag, att folkrepresentationens sammansättning numera måste vara utslagsgivande för regeringsbildningen,
samtidigt som tanken på en samlingsregering understöddes. Det
dualistiska betraktelsesätt, som tillerkände konungen en av parlamentet mer eller mindre oavhängig handlingsfrihet vid tillsättningen av ministär och som särskilt Pontus Fahlbeck med oböjlig
konsekvens hävdade i sitt arbete om »Regeringsformen och den
svenska parlamentarismen» 1904, hade inte längre några anhängare
ens bland de konservativa. De som uppburo traditionerna från
parlamentarismens anhängare resp. motståndare under författningsstriderna kort efter sekelskiftet möttes sålunda – skulle man
kunna säga- ungefär på halva vägen eller hade nu närmat sig
varandra.
När samlingsregeringens problem nedan komma att dryftas, är
syftemålet rent idepolitiskt. Någon ställning tages här inte till
frågan, om en dylik regering just i dag vore lämplig eller av det
kritiska läget påkallad. Så länge statsminister Erlander såsom representant för det majoritetsägande partiet kategoriskt avvisar
samlingstanken och önskar möta väljarna i höst i spetsen för sin
partienhetliga regeringsensemble, tycks ju frågan sakna all dagsaktualitet. Inte heller skall ställning här tas till frågan, om en
samlingsregering prompt bör vara en permanent form eller blott
tillgripas vid behov – bägge möjligheterna ha skäl för sig. Vidare
skall samlingsregeringens begrepp här inte fastlåsas till alla partiers engagerande; med samlingsregeringen avses nedan blott en
vidsträckt partisamverkan i regeringsställning, oavsett om denna
inbegriper hela partiskalan eller en bred majoritet inom denna.
Likaledes förbigås frågan huruvida eller på vad sätt ett regeringssystem byggt på bredaste samling skulle eventuellt kunna utformas såsom författningsbud. Det bör erinras om att den schweiziska
nutida samlingsregeringen, vilken väljes för fyra år i taget av
Edsförbundets bägge kamrar vid gemensamt sammanträde, inte
är någon frukt av författningsbestämmelser utan av en praxis,
som steg för steg fastslagits. För Sveriges del torde alla skäl tala
för att utvecklingen får bli bestämmande för regeringssystemet
inom den vida ram, som regeringsformen och konungens rätt att
kalla sina rådgivare uppställa. På så vis kan regeringssättet smidigast anpassas efter tidens våndor och de politiska partiernas
109
..
!
Elis Håstad
meningar, och på så vis undvikes en mer eller mindre doktrinär
lösning.
Varje tal om parlamentarismen såsom den till sin ide i jämfö-
relse med samlingsregeringsiden överlägsna konstitutionella livsformen saknar verklighetsunderlag. Ur demokratisk synpunkt ha
bägge formerna det gemensamt, att de förankra regeringsbildningen på folkrepresentationen och dess förtroende. Om underlaget för regeringen är bredare kan det ur demokratisk synpunkt
omöjligen vara någon defekt, men väl en ökad styrka. Härvid kan
man för övrigt hänvisa till Per Albin Hanssons uttalande till den
socialdemokratiska riksdagsgruppen 10 januari 1940, »En samlingsregering kan springa fram ur behovet av att i ett visst läge överbygga motsättningar och skapa samverkan kring väsentliga uppgifter. Den svenska samlingsregeringen framtvingades icke av ett
sådant behov. Dess bildande utgjorde i stället en manifestation av
en nationell enighet i det väsentliga, som efterhand vuxit fram.
—De samhällsåskådningar, för vilka partierna äro uttryck,
ha under den demokratiska utvecklingen närmat sig varandra
och det för dem gemensamma har särskilt under senare år möjliggjort en samverkan på bred grund även under uppehållande av
den parlamentariska ordning, i vilken oppositionen ingått som ett
naturligt element.» (Cit. efter Per Albin Hansson, Svensk hållning
och handling, Uttalanden under krigsåren.)
Vid värderingen av samlingsregeringsiden blir valet av demokratibegrepp vägledande. Enligt Tingsten är »demokrati icke
ohämmat majoritetsvälde utan ett samspel mellan krafter, ur vilka
beslutet framgår som en kungsådra i strömmen». Detta är ett
distinkt uttryck för en allmänt gängse svensk uppfattning om demokratiens innebörd. Det vore lätt att hämta liknande belysande
citat från Schweiz och dess levande direkta demokrati. Emot detta
demokratibegrepp ställer man nu i Osteuropa ett annat, ett »aktivare». Demokratiens mening är där, hävdar man, att trygga en
majoritet, en s. k. demokratisk majoritet. Systemet där går följaktligen ut på att diskvalificera partier eller väljare, vilka den
härskande majoriteten inte godtar som rättsinnade: i stället för
att tillåta en ideernas tävlan och kamp anser sig majoriteten i statens påstådda intresse befogad att anställa rättegångar mot oliktänkande och som samhällsfientliga döma eller oskadliggöra dessa;
valsystemet tillrättalägges för att garantera att majoriteten sitter
säkert i sadeln och pressingripanden hindra den spontant fria demokratiska debatten. Lösningen av regeringsproblemet i länder,
110
Samlingsregeringen och dess problematik
som hylla detta demokratibegrepp, kan inte vara någon svårare sak.
Det är från början givet, att all makt och sålunda även regeringsmakten skall vara de härskandes privilegium. ställer man häremot upp såsom demokratiens ide det fria samspelet mellan samhällets skilda grupper och krafter, ledes tanken naturligast till att
detta samspel inte skall hejdas framför konseljdörren utan även
etableras där innanför. Såsom Englands historia visat kan friheten
också tryggas genom partiernas växling vid makten, men tanken
att privilegiera valets segrare är inte i och för sig essentiell för
folkstyrelsen. Den lärdom Schweiz skänkt världen är att alla de
motsättningar, som där funnits- konfessionella, nationella, sociala
och politiska- lättast kunnat övervinnas eller dämpas, sedan förbundsregeringen givits en sammansättning, vilken inrymmer företrädare för alla centrifugala strömningar, och den ursprungliga
majoritetsdiktaturen utbytts mot alla stora partiers samverkan.
Se vi på vårt eget land har dess politiska liv i hög grad utbyggts
för att möjliggöra eller organisera ett samarbete mellan majoritet
och minoritet. Det proportionella valsystemet har genomförts
praktiskt taget över hela linjen. I det kommunala livet har minoriteten i vissa betydelsefulla frågor alltjämt ett visst inflytande
säkrat genom reglerna om kvalificerad majoritet; oavsett detta
har samarbete alltifrån begynnelsen varit en självfallen sak i kommuner och landsting. Även sedan första kammaren upphört att
vara ett organ för vissa samhällsgruppers vetomakt har den genom
sin konstruktion – den successiva upplösningen – blivit en garanti mot tillfälliga strömningar vid andrakammarvalen; rätten
att upplösa bägge kamrarna, men särskilt den både i teori och
praktik restriktiva tillämpningen av rätten att upplösa den för
kontinuiteten svarande första kammaren är i sin mån ett uttryck
för samma balanslära. Regeringsformens föreskrift om regeringens
skyldighet att inhämta yttranden avspeglar samma tankegång,
likaså offentlighetsprincipen ifråga om allmänna handlingar. Detsamma kan även sägas om det svenska kommitteväsendet, som då
och då nog kan göras ensidigt men som ändock i allmänhet grundar sig på principen om alla större partiers eller intressegruppers
rätt att få deltaga i de stora frågornas förberedande behandling.
Det system med lekmannaelement såsom tillsatser till det byrå-
kratiska eller fackmannamässiga, vilket särskilt på senare tid vunnit så stort insteg i svensk förvaltning, innebär att också vår statsförvaltning i stor utsträckning förankras på alla gruppers med- _inflytande och medansvar. Intressant att iakttaga är även att
8- 48228 Svensk Tidskrift 1948 111
.. .._.:.
Elis Håstad
stadganden om kvalificerad majoritet ha i ett par fall på sistone
intagits i våra grundlagar, nämligen 1941 när det gällde villkoren
för den dåvarande censurlagens ikraftträdande och likaledes 1941
ifråga om riksdagens rätt att i en kritisk tid förlänga sin man- ,dattid. Av än större intresse är att de flesta regeringar i sina programdeklarationer utgivit sig för att vilja hålla inte en partipolitisk utan en rikspolitisk kurs; såsom Fredrik Lagerroth framhållit skiljer sig regeringarnas handlande härvidlag nu för tiden
eller åtminstone inpå 1940-talet, då hans inlägg gjordes, föga från
Louis De Geer d. ä:s inställning under 1860-talet som ledare för
»den bästa av ministärer». Endast den åt engelsk parlamentarism
försvurne Karl Staaff har hävdat att ministärens primära uppgift
vore att realisera ett partipolitiskt program.
Just därför att förvaltningen, för vilken regeringen står som
den högste ledaren, i den moderna välfärdsstaten blivit mer och
mer avgörande för människornas väl eller ve, har regeringsinnehavet fått en helt annan vikt och måste ses ur andra perspektiv
än under »polisstatens» tid. Politisk objektivitet i förvaltningen
är för allmänheten ett lika starkt livsvillkor som objektivitet hos
domstolarna. Vare sig fullmaktssystemet uttryckligen accepterats
eller inte leder det ekonomiska nödläget runtom i världen hän
emot en stark maktkoncentration i regeringens hand även vid lagstiftningen; också detta talar i sin mån för att regeringen bör bli
så allsidigt sammansatt som möjligt.
Att den engelska parlamentarismen kunnat fungera så friktionsfritt, beror säkerligen i hög grad på de ständiga skiftena mellan
regeringspartierna. Därigenom har kontrollen blivit exceptionellt
stark, och vetskapen om partiernas rytmiska växling i regeringsmakten har aldrig skapat något de permanent utestängdas kroniska missnöje. Knappast i något annat land har denna rytmik
och denna ömsesidiga kontroll kunnat efterbildas annat än för
kortare perioder. Skulle betydelsefulla grupper trots allt sitt lojala samhällsarbete finna sig för långliga tider utestängda från
allt delinflytande och allt ansvar, kan till slut en jäsning uppstå.
Det demokratiska styrelsesättet kan nu lika litet som efter 1918
känna sig bergsäkert. Med hänsyn till att de ekonomiska problemen nu te sig etter värre än då har demokratien nu snarast ett
större behov av ständig vaksamhet och självprövning. Vem kan i
dag sia något om, när detta arma Europa åter något så när kommer på fötter~ Ganska visst hotar någon fascism inte längre
Europa, men demokratien har redan kastats över ända i så gott
112
Samlingsregeringen och dess problematik
som hela Ost-Europa och den har inte genom krigsslutet ryckt
närmare i Francos Spanien eller Salazars Portugal. Varthän
gaullismen i Frankrike syftar till är delvis höljt i dunkel; faktum
kvarstår dock att den nya franska konstitutionen redan ett år
efter sin tillblivelse är hotad. Ferons efterbildning i Argentina av
en del diktaturföreteelser är en ny tankeställare för den moderna
demokratien.
En utomordentligt viktig faktor för bedömningen av det moderna
regeringsproblemet är organisationernas starka frammarsch och
växande makt. Organisationerna i sin nuvarande gestalt voro
över allt så gott som okända vid den tid, då parlamentarismens
idelära smiddes. Organisationerna äro bärare både av centralistiska och demokratiska tendenser. Frågeställningen är, om en partiregering, som kanske representerar blott en enda klass, har nö-
diga möjligheter att koordinera organisationernas motstridiga intressen. Att så sker är dock nödvändigt. Den moderna staten kan
inte undvara organisationernas bistånd. Men en regering kan inte
låta topprida sig av dem. Vill man framsteg, så måste alla organisationer ryckas med och bringas att spela upp för fullt. Om de
samhällsgrupper, som stå bakom kraftfulla organisationer, känna
sig skjutna åt sidan eller negligerade behöver detta visserligen
inte leda till aktivt motstånd men kan lätt framkalla ett passivt;
de fullgöra lojalt sin plikt men inte mera. Redan nu har man i
Sverige gång på gång efter kriget fått åskådliga exempel på svå-
righeterna för regeringen att harmonisera organisationsväsendet
i enlighet med regeringspolitikens melodier. Det var betecknande
att finansminister Wigforss i årets remissdebatt högljutt klagade
över regeringens vanmakt även inför de regeringsvänliga fackförbundens lönepolitiska anspråk, vilka inte kunnat bringas i samklang med regeringens antiinflationsprogram. över huvud taget
har oron på organisationsfronterna, inte minst bland tjänstemännen och jordbrukarna, varit inte blott större efter detta krig än
efter det förra utan även farligare för folkförsörjning och penningpolitik. Ä ven om intet med säkerhet kan sägas om framtiden
förefaller det sannolikt att en regering, i vilken alla de viktigaste
gruppintressena känna sig företrädda, bättre skall vara i stånd
att samverka med organisationerna än den regering, för vars samman- och målsättning de flesta organisationer känna sig helt främmande. Det måste också te sig sannolikt, att en allsidigt sammansatt regering har de största förutsättningarna att för stunden förena organisationerna i ett gemensamt framstegsarbete. Ja, så mäk- 113
Elis Håstad
tiga ha organisationerna blivit, att regeringsproblemets lösning
troligen i högre grad kommer att bestämmas av hänsyn till dem
än till partierna.
Parlamentarismen har tvivelsutan i jämförelse med samlingsregeringen ett dramatiskt mervärde. De ständiga striderna mellan
regeringsbänken och oppositionen och särskilt de teatraliska scenerna från underhuset i parlamentarismens moder- och mönsterland ha tilltalat folkfantasien på ett eggande sätt. De stora problemen ha liksom personifierats eller simplicifierats för massan.
Oberoende härav har parlamentarismen burit på betydande etisktpolitiska värden. Kritiken har varit fri och öppen. Oppositionen
har att räkna med att själv vid framgång överta ansvaret. Principiella lösningar av frågorna ha befordrats genom att majoriteten
utnyttjat sin folkliga fullmakt; i vissa fall kunna principiella
lösningar vara rationellare än kompromisser mellan motsatta
ideer. Tack vare växlingarna i regeringsställning ha »les ministrables» under den period de ställts utanför regeringen haft tid att
tänka, vilket de som under en lång följd av år sitta i regeringen
och där överhopats av löpande arbete sällan få.
Parlamentarismen har dock sina tydliga svagheter. Systemet
ger inte alltid möjlighet att för regeringsarbetet förvärva de dugligaste, och vetskapen om att en åtrådd ministerpost lättast kan
erhållas genom vederbörandes anslutning till ett visst parti är
ägnad att skapa anpasslingar, politiska spekulanter eller svaga
karaktärer. Oppositionens kritik av regeringen kan överbetonas
och göras till självändamål, med följd att motsättningarna i onö-
dan skärpas. Frågorna få lätt och ibland onödigtvis en politisk
accent; sakligheten vid riksdagspartiernas ställningstaganden kan
avtrubbas. Om man skulle vilja chargera kan det sägas, att parlamentarismen i sämsta fall gör regeringen hemfallen åt prestigesynpunkter och oppositionen benägen för katastrofteorier – ju
sämre regeringen är och ju sämre den styr, desto bättre för oppositionen vid nästa val! Hämnden eller vendettan göres till ett
normalt institut i politiken, och regeringsmakten blir ett slags
arbetsförmedling för ställbara politiska medlöpare.
Vår svenska folkstyrelse är utan varje tvekan förhållandevis
en av de sundaste. Chargeringen här ovan kan blott i mycket
ringa grad vara tillämplig på vårt regeringssätt. Men ingen kan
bestrida, att det parlamentariska spelet frestar alla partier- vare
sig de äro »ute» eller »inne» – till de försyndelser mot politikens
etik, som här tillspetsat antytts. I vart fall kan man inte blunda
114
Samlingsregeringen och dess problematik
för den stora faran att många oinvigda trots det politiska skådespelets dramatik inte förstå finesserna i de politiska ledarnas
knipsluga uttalanden utan vända politiken ryggen och föredra
att intressera sig för något annat, till men för det politiska intresset och den politiska bildningen i den folkstyrda staten.
Om det teoretiskt önskliga enligt en demokratisk livssyn så-
lunda skulle vara samlingsregeringen, faller det därför emellertid
inte av sig självt att den politiska verkligheten uppfyller förväntningarna till denna eller att en regeringssamverkan på bred basis
i praktiken är hållbarare och effektivare än en partiregering eller
en blockregering med ett visst fixt, tidsbestämt program. Redan
frågan om heterogenitet kontra homogenitet anmäler sig härvid,
ungefär på samma evigt problematiska sätt som då vid en uttagning av ett fotbollslandslag spelarnas individuella skicklighet vä-
ges mot deras samspelthet. Andra rent praktiska spörsmål ha
framförts, även från samlingsregeringens principiella anhängare.
När några av dessa här nedan skola hastigt granskas, är förutsättningen att samlingsregeringen dels utgör en mera normal institution och dels inte nödvändigtvis behöver inrymma partiledarna eller en proportionell representation för de deltagande partierna; däremot presumeras att inflytelserika politiker sitta i regeringen.
Det har sagts, att underlaget för en bred politisk regeringssamverkan saknas, om hela samhällssynen hos regeringspartierna är
starkt divergerande. Det är särskilt hr Wigforss, som vid tiden
för samlingsregeringens upplösning hävdade att de aktuella motsättningarna mellan de borgerliga och arbetarpartierna vore allt
för djupa för att kunna göra samarbetet fruktbärande. Självfallet
rymmer detta påstående en portion av sanning. Vilja partierna
sätta allt på sin spets och känna de sig starka nog att operera på
fri hand, saknas de psykologiska grundvalarna för en regeringsgemenskap. Står det och väger jämnt mellan de ideologiska blocken
såsom nu i Sverige, ligger det alltid nära till hands för en för tillfället majoritetsägande parti- eller blockbildning att vilja exploatera sin maktställning utan att hämmas genom direkt samverkan
med minoriteten. Ur denna synpunkt är det av intresse att iakttaga att socialdemokraterna i Schweiz- där förbundsregeringen
först under krigets gång även upptagit en socialdemokrat – ej
äro starkare än att de blott ha något mer än en fjärdedel av nationalrådets (andra kammarens) mandat. Emellertid är huvudsyftet
115
~’
f
Elis Håstad
med en samlingsregering just att dämpa partistriderna. Och detta
kan vara särskilt trängande, när striden om väljarnas själar gäller
en knapp riksdagsmajoritet. Just då kan det vara behövligt att
samla partierna kring det gemensamma, medan det särskiljande
får anstå till dess meningarna därom samlat sig vare sig i positiv
’eller negativ riktning. Att trygga kontinuitet i regeringsarbetet
kan i vart fall vara ett lika väsentligt statsintresse som att varje
tillfälligt segrande parti får sin chans.
Vad här sagts har även avseende på den mening som bland
annat professor Herlitz framfört, trots hans konsekventa förord
för en samlingsregering. Enligt denna uppfattning skulle det
alltid vara besvärligt att skapa en samlingsregering därest ett enda
parti hade majoritet. När samlingsregeringen fullgjorde sin funktion under kriget, fingo socialdemokraterna så småningom majoritet i bägga kamrarna, och den partipolitiska ovilja, som socialdemokraterna när krigssituationen lättade ägnade samregerandet,
belyser dessa vanskligheter. Men var denna politiska ovilja mot
samlingsregeringen sakligt välgrundad~ Ser man på socialdemokratiskt håll nu med samma välbehag på samlingsregeringens
sprängning som man gjorde 1945~ Skulle man i samma situation
nu handla ackurat på samma vis~ Har partiet- för att inte tala
om landet – profiterat av det partipolitiska regeringssystem, som
vi hugnades med 1945~
Vidare har man (docent Heckscher) bland annat hävdat, att samlingsregeringen lätt drager med sig en ministerstyrelse, i det att
departementscheferna kunna vilja handla med utgångspunkt från
sina partipolitiska åskådningar, särskilt om de företräda en riksdagsmajoritet. Erfarenheterna från vår samlingsregering ge vissa
belägg för riktigheten av denna kalkylering, och främst socialminister Möller gjorde sig känd för sin vilja till självständigt
handlande; han tyckte då, har det sagts, att det var för många socialministrar. Ä ven i Schweiz har samma problem ibland ställts
under debatt. Denna farhåga kan emellertid inte tillmätas någon
utslagsgivande betydelse. Att departementscheferna under sam- ; lingsregeringens tid ibland fingo ganska fria tömmar sammanhängde nog inte blott med systemet självt utan fastmer med statsminister Hanssons även långt tidigare visade benägenhet att
lämna departementscheferna en bred marginal vid behandlingen
av mindre politiserade fackfrågor. statsrådsberedningen spelade
dock en större roll under samregeringens tid än normalt. I de stora
frågorna regerades det tvivelsutan alltid enligt verkligt kollegiala
116
Samlingsregeringen och dess problematik
principer, och ömsesidigt hänsynstagande var överhuvudtaget den
förhärskande regeln. Om någon erfarenhet från Schweiz framstår som ostridig, så är det att förbundsregeringens medlemmar
ständigt haft för ögonen att kompromissa för att de därigenom
och tack vare sin administrativt-politiska auktoritet skola kunna
reellt leda den politiska utvecklingen. Skulle en departementschef
trots allt vilja uppträda egenmäktigt och självrådigt, innesluter
det svenska regeringsarbetets teknik åtskilliga kontroller: konsultgranskningen, statsministerns övervakning samt statsrådsberedningen jämte varje regeringsledamots rätt att påkalla behandling i denna. Därutöver finns kontrollen från riksdagen och den
allmänna opinionen genom pressen. Naturligtvis utesluter allt
detta inte, att en departementschef, som företräder ett majoritetsparti, ändock i vetskap om dess stöd kan visa sig okänslig för samförståndssträvanden och kollegernas avvikande uppfattningar.
Men samma iakttagelser kunna göras i koalitionsregeringar, liksom i partiregeringar. Och hur det skall regeras kan aldrig snävt
regelbindas. Bildas en samlingsregering måste tanken dock vara ..
att föra en sammanjämkningarnas förmedlande politik. Fördenskull ha de schweiziska politikerna efter invalet i förbundsrådet
frånträtt inte blott sina partiuppdrag utan även sina partinitiska
engagemang. Dessutom får man under en samlingsregering –
såsom också inträffade i Sverige under kriget – då och då räkna
med oenighet och reservationer bland statsråden utan att systemet
därmed faller till marken. Det ligger i sakens natur, att en samregering inte rimligen kan hindra en riksdagsmajoritet att genomdriva sin vilja. Syftet kan inte sträckas längre än att regeringens
och därmed riksdagens arbete i största möjliga utsträckning baseras på partiernas ömsesidiga hänsynstaganden.
Den kanske största svagheten med en samlingsregering vore, har
man sagt, att den parlamentariska kontrollen och debatten mattas.
Med stor sannolikhet dämpar blotta existensen av en samlingsregering den fortlöpande kritik, som en parlamentarisk opposition
har att utöva. Men hur effektiv är den parlamentariska kontrollen
t. ex. i ett land, där partiväsendet stelnat, där valen mera äro att
beteckna som folkräkningar än som politiska domslut och där människorna låta sitt politiska ställningstagande bestämmas av klasstillhörighet, nationalitet eller religiös bekännelse~ Givetvis är en
oppositionskritik åtminstone indirekt aldrig utan betydelse. Men
ett regeringspartis prestige fordrar att oppositionens kritik lätt
avfärdas som osaklig och regeringens förslag lika automatiskt be- 117
Elis Håstad
tecknas som höjda över all kritik. Hur ofta har den parlamentariska kritiken lett till att propositioner avslagits låt oss säga under
majoritetsregeringarna 1936-1939 och 1945-1948’ Faktiskt ägde
riksdagen ett större inflytande under samlingsregeringens tid,
även om denna i de stora utrikespolitiska frågorna tämligen orubbligt fullföljde sin från början inslagna kurs, för vilken den i riksdagen hade ett kompakt stöd. Under mer normala förhållanden
skulle riksdagen säkerligen i än högre grad lägga sin självständighet mot en samlingsregering i dagen. Partilinjerna hällos under
kriget faktiskt mindre strängt och riksdagsledamöterna visade oftare sin individualitet eller kände sitt enskilda ansvar. Det kan
nämnas, att Per Albin Hansson kort efter samlingsregeringens tillträde yttrade, att »kanske få vi rent av göra den erfarenheten, att
den fria prövningen [av regeringsförslag i riksdagen] underlättas
i en situation, då från början varje misstanke eliminerats att partisynpunkter och gruppintressen kunnat inverka vid regeringsförslagens uppgörande». Halvtannat år senare, våren 1941, fastslog
han, att en av de viktigaste erfarenheterna från samlingsregeringen var, att »denna kraftsamling kan funktionera utan att den
offentliga diskussionen om våra inre angelägenheter lamlägges.
Samverkan verkar givetvis i och för sig dämpande på polemiken
mellan partierna, men det övas intet tryck och den som tar del av
tidningarna kan näppeligen få något intryck av att opinionen är
bunden.» Om någon återhållsamhet i uttalandena önskats hade
den, fortsatte statsministern, påkallats blott av utrikespolitiska
hänsyn och var inte »något offer åt sammanhållningen inom regeringen eller mellan partierna». Rönen från Schweiz tala deciderat i samma riktning: den parlamentariska kontrollen där är mycket betydelsefull och utan tvivel av större vikt och värde än exempelvis det svenska konstitutionsutskottets granskning. Kontrollen
där är framför allt mera sakligt än politiskt betonad. Viktigast är
emellertid, att kontrollen i en samlingsministär till dels flyttas in
i regeringen genom att samtliga samverkande partier direkt, ömsesidigt och preventivt övervaka varandra.
Idedebatten har heller inte varit mindre livlig i Schweiz än
hos oss. Partierna ha alltfort varit bärare av ideologier och reformuppslag, vilka de matat fram på folkrepresentationens bord.
Där ha dessa antingen ratats eller fått mogna i vilket senare fall
regeringen fått i uppdrag att utforma praktiska förslag. Reformtempot har varit jämnt och lugnt.
Emellertid behöver kontrollen inte begränsas till de nuvarande
118
Samlingsregeringen och dess problematik
formerna. Såsom professor Tingsten hävdade i sina fjolårsinlägg,
kan riksdagen genom ändringar i sitt arbetssätt skapa ökade tillfällen till parlamentarisk debatt och ge mera liv åt denna. Framför allt kan kontrollen delvis överföras från folkrepresentationen
till folket självt genom ett grundlagsfäst beslutande referendum.
Utan att här närmare ingå på folkomröstningsproblemet – riksdagen torde efter påsk sannolikt besluta en förutsättningslös utredning om ett decisivt referendum- skall här blott sägas att en
utbyggnad av folkets direkta medbestämmanderätt kan motiveras
redan av det skälet, att partierna långt ifrån representera någon
enhetlig uppfattning i vissa frågor, såsom framför allt en serie
gallupundersökningar både utomlands och i Sverige med fullaste
tydlighet visat. Det som kännetecknat svensk politik under de senaste årtiondena trots den starka demokratiska accenten har varit
en viss »folkskräck», »horror populi». Varken rätten att upplösa
kamrarna eller den författningsenliga möjligheten till rådgivande
folkomröstning ha tagits i bruk eller skymtat mer än någon enstaka gång, trots att folkmeningen inte alltid varit lätt bestämbar
i åtskilliga stora och viktiga frågor. Sannolikt skulle ett beslutande referendum- d. v. s. en rätt för en viss mindre del av riksdagen eller helst av folket att få ett viktigare riksdagsbeslut underkastat folkets avgörande – på lång sikt få ungefär samma konsekvenser som i Schweiz, nämligen att regering och riksdag vid utarbetandet av lagar el. dyl. tvingas att beakta alla gruppers intressen för att därmed undgå referendum eller ett nederlag vid
ett folkavgörande. Faktiskt kan samlingsregeringen i Schweiz betecknas som en produkt av folkomröstningarna därigenom att
dessa gjort ett samarbete redan inom regeringen mellan de skilda
krafterna oundgängligt. Resultaten av folkomröstningarna i Danmark 1939 och Frankrike 1946, i samband med författningsrevisioner, visa hur nödvändigt det är, att de stora livsfrågorna lösas
på bredaste basis och utan att stora meningsgrupper undertryckas.
I Frankrike kunde författningsförslaget segra först andra gången,
sedan det utformats så att ej blott arbetarpartierna ’utan även
MRP kunnat stödja det.
In summa: Det vore dåligt politiskt verklighetssinne att negligera de praktiska invändningar, som rests mot tanken på en samlingsregering. Intet system kan väl någonsin bli absolut idealt.
Irrationella och personella besvärligheter komma att i alla tider
bli förknippade med statsstyrelse, hur denna än gestaltas. Invändningarna böra dock inte överdrivas eller förstoras. Allra minst
119
•’
}
Elis Håstad
bör regeringsproblemet bedömas enbart med utgångspunkt från
partisubjektiva minnesbilder från svårigheterna att sammanhålla
den svenska samlingsregeringen under dess allra sista tid. En
parallell kan härvid göras. Den spänning och den olust, som både
på liberalt och socialdemokratiskt håll från hösten 1919 spred sig
inför fortsatt vänstersamverkan inom den Edenska koalitionsregeringen, satte så djupa spår efter sig att majoritetskoalitionen
som parlamentarisk princip faktiskt utdömdes för halvtannat årtionde framåt. För denna slutliga inre söndring i den Edenska
ministären glömde man samma regerings stora och ledande styrka
under åren 1917-1919. På så vis skapades jordmån för 1920-talets
föga upplyftande minoritetsregeringssystem. För samma skeva
eller osakliga felbedömning av samlingsregeringen bör man nu
varna. De arbetsresultat, som denna uppnådde, och den sammanhållning, som i stort sett präglade de fyra första årens regerande,
förtjäna att ihågkommas lika mycket som de inre upplösningstendenserna i regeringen vid krigets slut, då kommunisterna satte in
sitt tryck på socialdemokraterna och dessa senare precis som vid
det första världskrigets slut trodde sig i en tvärhast kunna skapa
nya himlar och ny jord.
Utan ömsesidig vilja till samverkan och utan resonans bland
de ledande partierna förmår samlingsregeringens ide inte att slå
igenom. Detta behöver dock inte betyda, att tanken i och för sig
är felaktig. Det kan omöjligen hävdas, att ett idealt tillstånd uppnåtts, när såsom i Danmark regerandet alltsedan 1945 varit överlämnat åt minoritetspartier, eller när såsom i England Labourregeringen aldrig bakom sig haft en folkmajoritet och numera
sannolikt inte företräder mer än något över 40 Ofo av väljarfolket,
eller när som i Norge det nuvarande regeringspartiet vid kommunalvalen i höstas visade sig försatt i klar minoritetsställning. Det
är svårt att föreställa sig, att dessa länder under nuvarande prekära inre och hotfulla yttre förhållanden kunna taga ut sitt maximum av kraft.
För egen del är jag övertygad om, att det som i längden kommer
att avgöra regeringsproblemets principiella lösning ej blir den
större eller mindre lämpligheten hos det ena eller andra systemet
utan rätt och slätt den nödvändighetens lag, som ålägger partierna
kooperation och uppfordrar alla lojala grupper och intressen till
kontinuerligt medansvar. Mer än någonsin är regeringsproblemets
lösning centralt för det demokratiska statsskickets karaktär och
måhända även bestånd.
120