Statens ägarroll behöver utvecklas

Det statliga ägandet av företag har diskuterats under senare tid. Den här gången har Vattenfall och TeliaSonera stått i fokus för intresset. Det gäller både hur staten agerar som hel- eller delägare i bolagen och hur bolagens interna styrning och kontroll är utformad. Mindre uppmärksammad är en färsk rapport från Statskontoret, som går igenom motsvarande frågor när det gäller statliga myndigheter. Iakttagelserna är dock desamma. Statens ägarstyrning behöver stärkas. Både över bolag och myndigheter.

Vilka är då de brister som har uppmärksammats? Här kan man gå dels till Statskontorets rapport, Stärk kedjan! dels till den statliga s.k. Ägarutredningen (SOU 2012:14) som kom för ett år sedan. Synen på bristerna är förvånande samstämmiga.

Staten, och närmare bestämt Regeringskansliet brister på följande sätt i sin ägarroll:

– Den strategiska styrningen är för svagt utvecklad. Det är helt enkelt oklart vad man från statens sida vill med ett ägande i ett bolag eller av en myndighet.

– Ofta är målen så många att det är svårt eller omöjligt att jämka samman dem. Eller också är målen så många att det är närmast omöjligt att styra efter dem. Statskontoret konstaterar att länsstyrelser kan ha upp till 89 (!) mål att leva upp till.

– Ansvarsfördelningen blir ofta oklar mellan regeringen och bolagen eller myndigheterna. Formellt sett är både myndigheter och statligt ägda bolag relativt självständiga när det gäller den löpande förvaltningen. I praktiken kortsluter ofta departementen den formella styrningen med detaljstyrning på olika sätt. Det försämrar den långsiktiga styrningen och effektiviteten i verksamheterna.

– Ledningsfunktionerna i verksamheterna har, särskilt i myndigheterna, en oklar formell roll och ett oklart ansvar. Styrelser i myndigheter har till stor del avvecklats. Om de finns får de inte alltid vara med i viktiga avgöranden, som att välja en ny chef/GD för myndigheten. Rapporteringen i massmedia kring TeliaSonera och Vattenfall gör att det förefaller troligt att det finns samma brister i de statliga aktiebolagen, trots att den formella regleringen är tydligare än för myndigheter.

– Det är svårt att få den ekonomiska styrningen och avkastningskrav att gå hand i hand med andra politiska krav och mål.

Det är tydligt att statens, och i första hand Regeringskansliets, förmåga att styra myndigheter och bolag som staten äger behöver utvecklas. Det är i sammanhanget viktigt att påminna om att detta inte är en partiskiljande fråga. Såväl socialdemokratiska regeringar som Allians-regeringar har gjort liknande misstag, men också försökt att utveckla styrningen och den strategiska ägarrollen hos staten. Ibland med framgång. Det rör sig således mer om systemfel än om politik. När det nu är aktuellt att se tillbaka på vad som hänt under de 20 år som gått sedan den s.k. Lindbeckkommissionen presenterades år 1993, vilket tankesmedjan Fores avser göra, är det uppenbart att staten lyckats med svåra och omfattande förbättringar inom den finanspolitiska styrningen och regleringen. Men misslyckats när det gäller sin egen ägarroll.

Vad bör då göras?

För det första finns det sannolikt anledning att se över innehavet av flera av de företag som inte har samhällsuppgifter och som verkar på en konkurrensutsatt marknad. Dessa bör kunna säljas. Hela eller delar av Vattenfall bör vara en säljkandidat.

För det andra bör en liknande genomlysning kunna göras av myndigheterna. Det går att minska antalet myndigheter och ändra på strukturen bland de som är kvar.

För det tredje behöver vi en tydligare lagstiftning och reglering av myndigheternas ansvar. Det borde vara möjligt att stifta en lag liknande aktiebolagslagen för de statliga myndigheterna. Där bör ingå en tydlig roll för en styrelse och en tydlig ansvarsreglering för ledningen.

För det fjärde borde man pröva att skilja ägarrollen och den politiska styrningen åt även för myndigheterna. Förvaltningen av de statliga aktiebolagen är här en bra modell. För bolagen borde dock Ägarutredningens förslag om ett (eller två) förvaltningsbolag, separat från Regeringskansliet, genomföras.

För det femte bör självständigheten för myndigheterna ökas. Det är en gammal tradition i svensk statsförvaltning att departementen inte skulle vara inne och detaljstyra verksamheten i myndigheterna. För en god resursanvändning och för en god rättssäkerhet. Senare års förändrade och mer informella styrning har lett till ökade oklarheter och svårigheter att följa upp och utkräva ansvar. Statskontorets rapport är här tydlig.

För det sjätte bör en modell för myndighetsreglering och styrning liknande den för Riksbanken och Riksrevisionen prövas för fler myndigheter. Ge ett (eller några få) mål, gärna i lag. Ge ledningen självständighet under en styrelse. Utvärdera öppet och återkommande. Utkräv ansvar.

Diskussionen om Vattenfalls affärer och ansvaret för dem samt rapporten om myndighetsstyrningens brister borde kunna tas som utgångspunkt för att förbättra statens ägarstyrning. Till världsklass. Sverige gjorde det när det gäller den finanspolitiska styrningen under 1990-talet. Det har gett oss en bra stabilitet i ekonomin. Nu är det dags för ett liknande steg när det gäller statens egen ägarstyrning och ägarroll.

Björn Hasselgren forskar kring frågor om effektivitet i offentlig sektor.