Staternas decentralisering

.•
STATERNAS
DECENTRALISERING
Av docenten JOHAN ÅKERMAN, Lund
HrsTORIENS ironi har kanske aldrig gjort sig gällande med
sådan uppenbar styrka som nu. På två årtionden ha vi bevittnat, huru alla politiska idesystem, alla partiers »-ismer», i kontakt och konflikt med nutidens snabbt föränderliga verklighet
måst giva upp försöken att konsekvent hålla fast vid oföränderliga normer och principer. Socialpolitiska krav ha framför allt
modifierat konservatismen, handelSlJOlitikens utveckling har fört
liberalismen bort från sitt Manchesterliberala upphov, försvarsfrågan har underminerat den socialistiska klasskampdoktrinen.
Den sovjetryska kommunismen har under tjugo år hunnit skifta
mellan kvasi-liberalistisk NEP och absolut planhushållning och
mellan sträng isolering från västerlandet och kooperation inom
Nationernas Förbunds ram. Fascismen och nationalsocialismen
ha undgått denna ideernas förintelsestrid endast genom att på
ruinerna bygga ett system, som uteslutande tar sikte på maktutövningen: ledarprincipen kan innefatta snart sagt alla politiska
ideer eller eliminera dem alla.
I denna de politiska ideernas prövningstid har man gripit efter
formler, som kanske kunde visa sig mera fundamentala och mera
stadigvarande: nationen och rasen. Den nya och nyaste tidens
historia ger onekligen belägg för antagandet om en betydande
kontinuitet i nationernas liv och framför allt i deras geopolitiskt
grundade förhållande till sina grannar. Från Richelien till Frankrikes senaste utrikesministrar finner man samma grundprinciper
i den franska kontinentalpolitiken, från Pitt till Halifax samma
ledmotiv i Englands inställning till {c1xpansionstendenser på det
europeiska fastlandet. Tysklands kamp mot inringning och den
tyska nationens karakteristiska utrikespolitiska mentalitet grundlades genom 30-åriga kriget, som nedskar den tyska befolkningen
med 50%, fördjupades genom Fredrik II:s kamp i fyra väderstreck och fick sitt avgörande känslomässiga utgångsläge under
den napoleonska ockupationen. Och de senaste månadernas erfa- 114
staternas decentralisering
renheter ha inpräntat, att tsarismens expansionspolitik konsekvent
fullföljes av sovjetrysk imperialism.
Som ersättare för politiska ideer, för samhällssystem i egentlig
mening, är dock denna utrikespolitiska kontinuitet icke mycket
att bygga på. Den framhåller ju endast staternas heliga egoism,
som med givna geografiska, ekonomiska och strategiska premisser
söker sig fram efter det minsta motståndets princip. Man har då
trott sig finna något mera väsentligt i rasen. Rasmedvetandet
skulle rent av i vårt århundrade träda i stället för 1800-talets
politiska ideologi. Men man behöver endast hänvisa till rasblandningen inom en mängd stater, till nuvarande allianser mellan
nationer av helt olika ras och till nuvarande krig mellan rasbefryndade folk för att visa, att rasen som kärna i ett politiskt system icke har mycket verklighetsunderlag och icke heller stora
framtidsutsikter.
Vi befinna oss sålunda i ett de politiska ideernas vacuum. Detta
har nu blivit uppenbart för alla, men det anades redan vid det
första världskrigets avslutning. Versaillesfredens diktat med dess
fullständiga brist på anknytning till den ideologi, som utformats
i Wilsons 14 punkter, sökte man balansera med instiftandet av
ett folkförbund-eller rättare ett staternas förbund- som skulle
giva uttryck åt principer, vilka våldförts i fredsstatuterna.
Men i sin konstruktion och sin tillämpning blev detta »folkförbund» – liksom den heliga alliansen hundra år tidigare och samarbetet mellan segrarmakterna under 1920-talet- en statisk företeelse. Det kom att slå vakt kring döda paragrafer i en snabbt
föränderlig värld, som mer än något krävde anpassning till sociala och ekonomiska – men framför allt psykologiska – realiteter. Den »integrala fred», som man arbetade för, var intet annat än status quo. Varje revisionskrav betraktades som ett hot
mot traktaternas helgd, som ett försök att kullkasta den gällande
folkrättsliga ordningen, och varje politisk förändring kom att te
sig som ett brott mot den »naturliga ordning», som en gång för
alla stadfästs och ratificerats år 1919.
När vägen på detta sätt obönhörligt stängts för politisk evolution var revolutionen – de krigiska eruptionerna – en ofrånkomlig följd. Varje misslyckat medlings- eller sanktionsförsök banade
väg för nya konflikter. Under de senaste åren har Nationernas
Förbund så snabbt förlorat i prestige, att icke en gång dess varmaste vänner vågat föreslå modifikationer, som skulle göra för- 115
9- 4011 il. Svensk Tidskrift 1940.
< a
Johan Åkerman
bundet till en mera livsduglig organism. Men under det första
årtiondet av sin tillvaro saknades det icke positiva förslag, vilka
togo sikte på en effektivare överstatlig rättsordning. Vi skola här
stanna inför tre olika slag av ideer, vilka söka närma förbundsinstitutionen till den politiska verkligheten.
För det första har man föreslagit, att förbundets domslut skulle
stödjas av en internationell väpnad styrka, en förbundsarme, som
med sin blotta tillvaro skulle kunna framtvinga underkastelse av en
såsom angripare utpekad stat. Frånsett det faktum, att en sådan
vapenmakt måste vara av stor betydenhet för att tjäna sitt ändamål och att därmedsammanhängande frågor te sig ytterligt svåra
att realisera, kan man fastslå, att en sådan lösning endast stödjer
sig på maktfaktorerna och bäst låter sig inpassas i det statiska
förbundssystem, som nu gjort bankrutt. En förbundsarme skulle
icke hindra kapprustning – den skulle troligen liksom sanktionspolitiken befordra densamma – och den kunde sålunda icke
hindra den circulus vitiosus, som kapprustningen innebär, och som
hittills utan undantag snabbt fört till allt mera omfattande och
allt mer destruktiva krig. De Valera-som vid sidan av Portugals
Salazar får anses vara den på en gång mest helgjutna och mest
utmejslade politiska personligheten i vår tids Europa – har år
1932 som ordförande i Nationernas Förbunds råd yttrat, att »utan
progressiv avrustning torde folkförbundets dagar vara räknade».
Det var få, som på den tiden anade, huru mycket klarsyn, som
låg i dessa ord.
För det andra har man sökt analogier mellan förbundets förhållande till medlemsstaterna och nu befintlig ordning inom imperier och statssystem. Det är framför allt det brittiska imperiet,
som härvid tagits till utgångspunkt, och det är ju ett faktum, att
Smuts – politikern-generalen-filosofen från den Sydafrikanska
Unionen – jämte Wilson stod som den främste förslagsställaren
vid de under 1917 och 1918 pågående förarbetena till förbundspakten. Medan Wilson i sitt statsrättsliga tänkande valde den
amerikanska unionen som prototyp, ser Smuts i det brittiska imperiets plastiska anpassning till skilda styrelseformer och lokala
behov den modell, som borde efterbildas. I »Holism and evolution»
(1926) har han på ett intresseväckande sätt utvecklat dessa ideer.
Men en närmare granskning av dessa tankelinjer med hänsyn
till det nuvarande politiska läget ger ej anledning till stora förhoppningar. En utveckling i denna riktning innebär i själva ver- 116
staternas decentralisering
ket intet annat än stormaktssupremati och en ny form av »pax
romana» som stabiliseringsgaranti. Detta innebär småstaternas
förintelse som oberoende nationer. Under slutet av 1930-talet blev
det allt mer tydligt, att segling i en stormakts politiska konvoj
förstärker hotet från andra stormakters krav på att betrakta små-
staterna som delar av deras livsrum. Den fundamentala tesen, att
en stormakts imperialistiska politik och en småstats neutralitetspolitik icke kunna sammanlödas till båda parternas båtnad, blev
dock uppenbar för alla, först då stormen växte och stormaktskriget var ett faktum.
Man kan ytterligare hänvisa till det förhållandet att den nya
tyska författningen, som ersatt länderna i det tyska riket med
samordnade Gaue, gått ännu längre på centraliseringens väg än
det franska departementsystemet. I starkt kontrast till det brittiska imperiets kombination av varierande författningsprinciper
har man här gått till den yttersta gränsen för statsförfattningens
nivellering: man har skapat den absoluta staten. Och i alla länder- även inom brittiska riket- har den stigande politiska spänningen alstrat tendenser i samma riktning. Man kan därför icke
säga, att man inom bestående stater har något fast att bygga på
vid en nykonstruktion av Nationernas Förbund.
I detta sammanhang bör man taga ställning till det program
för ett stabilt efterkrigs-Europa, vilket allt ivrigare diskuterats
under den senaste tiden, den s. k. federalismen. Enligt denna uppfattning finnes det bara en lösning, som på en gång minskar stormakternas expansionstendenser och konfliktanledningarna dem
emellan samt tillförsäkrar de neutrala staternas bestånd, och
denna lösning skulle framför allt sökas i de neutrala staternas
sammanslutning till större enheter. Den på handelspolitiska överenskommelser grundade s. k. Oslogruppen har angivits som en
utgångspunkt, men framför allt är det ett skandinaviskt förbund
och ett balkanförbund, som man haft i tankarna. Man måste
medge, att såväl insikten om de neutralas stora uppgift såsom pacificeringselement som det aktuella politiska läget, vilket koncentrerat uppmärksamheten till norra och sydöstra Europa, talar till
federalismens förmån. Och ändå är det ofrånkomligt, att detta
program söker minska stormaktspolitikens risker – genom att
skapa nya stormakter. Till sist går väl denna tankeriktning tillbaka på den utrikespolitiska grundprincipen under de sista åren
före 1914: jämvikten mellan stormaktsgrupperna. Men hur labil
117
·,; )
Johan Akerman
en sådan jämvikt måste bliva, visar den följande utvecklingen. I
själva verket bildar jämvikten mellan stormaktsallianserna, världskriget och Versaillesfreden en konsekvent men avskräckande linje.
För det tredje och sista ha strävanden av annan art gjort sig
gällande – strävanden, som verkligen i viss mån söka råda bot
för den ofrånkomliga motsatsen mellan folkförbundsiden och samarbetssträvandena å den ena sidan och staternas faktiska politiska
och sociala liv å den andra. Man har nämligen framhållit de icke
obetydliga resultat, som nåtts inom den andra för tjugo år sedan
i Geneve tillskapade institutionen, den Internationella Arbetsbyrån, och påvisat, att dessa resultat nåtts, därför att de skilda
nationsrepresentanterna inom densamma haft liknande intressen
och erfarenheter. Med dessa premisser har man påyrkat, att förbundsförsamlingen icke eller icke endast skulle bestå av politiker
utan även av yrkesrepresentanter. Alla de stora grupperna inom
det nutida samhället skulle sålunda mötas till internationella rådslag inom förbundets politiska ram och detta skulle påverka den
politiska utjämningen i gynnsam riktning.
Hur behjärtansvärd denna tanke än är, kan man dock icke påstå,
att den träffar det väsentliga i förbundsorganisationens ofullkomlighet. Man behöver ju endast understryka, att mängder av internationella ekonomiska överenskommelser, grundade på de mest på-
tagliga gemensamma intressen, internationell kooperation mellan
yrkesmän av vitt skilda slag, internationella kongresser och forskarmöten, olympiader etc. icke kunnat hindra eller en gång fördröja stormaktskrigens utbrott. Slutsatsen måste bli, att den politiska kooperationen måste sökas på det politiska planet och att
alla andra lösningar icke träffa sakens kärna.
Därmed ha vi kommit fram till den centrala bristen i Nationernas Förbunds pakt av år 1919: den lämnade medlemsstaternas politiska organisation utanför diskussionen. Samarbetet skulle sökas
mellan »stater», icke mellan folk, mellan de heterogena nationernas
centralorgan, icke mellan mindre, homogena enheter. Vilja vi över
huvud taget fatta ståndpunkt till den politiska ideologien och till
den allt överskuggande frågan om världens pacificering, måste vi
nödvändigtvis och i första hand fördomsfritt granska staten som
livsform – d. v. s. de nuvarande staternas förmåga att någorlunda riktigt giva uttryck åt de värderingar och önskemål, som
göra sig gällande i det nutida samhället med dess teknik och ekonomiska struktur, med dess socialgrupper och livsintressen.
118
staternas decentralisering
Därvid kan man ej nog starkt understryka, att Europas nuvarande statsbildningar nästan utan undantag tillkommit på ett förindustriellt stadium – de flesta och viktigaste äro produkter av
1500- och 1600-talens dynastiska strider och av kartans omformning efter den napoleonska jordbävningen. ·Endast i ett fåtal stormakter har kolonial expansion och intern centralisering förlöpt
parallellt med industrialiseringen, men nationalitetskamperna i
mitten av det förra århundradet grundades icke på det industriella
samhällets krav utan på den språkliga överensstämmelsen och delvis på den historiska traditionen. Europas stater äro alltså praktiskt taget alla utformade under en tid, som fullständigt skiljer
sig från den nuvarande: förbindelsen mellan styrande och styrda,
förvaltningens organisation, nationalförsamlingarnas sammansättning och de departementala och lokala förvaltningsorganen ha alla
tillkommit för att lösa politiska, sociala och ekonomiska problem,
vilka numera icke ha någon motsvarighet i den av teknisk utveckling – framför allt kommunikationernas oerhörda förbättring – och social omgruppering förvandlade verkligheten. Visserligen ha modifikationer oavbrutet tillkommit, men dessa ha icke
förändrat lösningen av de centrala frågorna och icke tagit ställning till centralisations- och decentralisationsfrågan i dess internationella aspekter.
Granskar man de realiteter, som äro sammanförda inom den politiska kartans röda gränslinjer, kommer man överallt att finna
heterogena inslag. Geografiskt läge, historisk tradition, natur- och
klimattyp, naturtillgångar och näringsliv ha inriktat staternas
skilda delar i mycket olika riktningar och det tvång, som den statliga livsformen påtvingar de skilda landsdelarna, torde i betydande utsträckning bilda de sprängämnen, vilka tid efter annan
leda till krigiska förvecklingar. Liksom maktens centralisering i
statsledningens topp och produktionens koncentration på framställningen av direkta och indirekta krigsmaterial är det utmärkande för det moderna kriget, så äro centraliseringstendenserna
och kapprustningen det karakteristiska för de perioder, vilka föra
fram till allt mer katastrofala krig.
Om vi hålla oss till länder, där dessa företeelser äro minst framträdande och där vår tes skulle ha det svagaste verklighetsunderlaget, nämligen de nordiska staterna, så kan man dock påvisa de
djupgående olikheterna mellan Norrland och Skåne, mellan Nordland och Smålenene, mellan Jylland och Själland. Dessa lands- 119
–
Å…,__…..,._
– – – – – – – – – – – – –
Johan Åkerman
delar förvaltas dels lokalt i kommunerna, dels av länsstyrelser
eller motsvarande departementala organ, dels centralt genom riksdag och regering. Den kommunala förvaltningen har vikt, den
centrala en stor och ständigt stigande, men det andra ledet –
landskapet eller länet – har i alla europeiska länder karaktären
av mellaninstans utan större självständighet. Och dock är det
just denna »mellaninstans», som representerar en homogen verklighet av sådan betydenhet, att hela det sociala och ekonomiska
livet där som regel utkristalliserat till en typ. Vilken centraliserad stat kan uppvisa en homogenitet sådan som det svenska Bohuslän, det engelska Lancashire, det franska Bretagne, det tyska
Sachsen~
Och ändå ha dessa enda naturliga, d. v. s. homogena, samfundsbildningar av betydenhet som regel ingen egen representation,
ingen egen »riksdag». storstäderna utgöra i stort sett de enda
undantagen, ty i motsats till landstinget och dess motsvarighet i
alla länder ha de stora städernas förvaltning ett forum för gemensam debatt, som i viss mån går utanför de knappa, av statsmakterna uppdragna linjerna. Kunde man åt landskapen, länen
eller departementen giva en verklig och i stor utsträckning autonom, övervägande och beslutande, förvaltningsorganisation, skulle
man för första gången på långliga tider ha nått till kongruens
mellan styrande och styrda, mellan de faktiska intressena och de
av myndigheterna representerade intressena.
Betraktar man den europeiska författnings- och förvaltningshistorien i fågelperspektiv måste man förvånas över den utomordentliga tidsfördröjning, som gjort sig gällande mellan faktisk
social och ekonomisk struktur å ena sidan och förvaltningsapparatens anpassning till denna struktur å den andra. Medeltidens ·
fyrståndsgruppering blev först på 1800-talet ersatt av två-kammarsystem, århundraden efter det att samhället lämnat feodalismens
sociala förhållanden bakom sig. När riksdagsreformerna så verkligen genomfördes, hade dess grundläggande ideer, framförda under det förindustriella 1700-talet, redan hunnit bli inaktuella. staten som livsform, folkrepresentationen som levande förvaltningsorgan, det politiska sambandet mellan de stora och de mindre enheterna, ha med andra ord nästan genomgående visat brist på
kongruens. Hur vore det för övrigt möjligt, att 1700-talets politiska
ideer, 1800-talets representationssystem och 1900-talets tekniska,
ekonomiska och sociala realitet skulle kunna överensstämma~
120
staternas decentralisering
Resultatet av denna inkongruens har nödvändigtvis blivit, att
alla beslut av vikt samlats inom centralförvaltningen, ty tack vare
kommunikationsmedlens accelererade förkortning av tid och rum
inom staten har det icke i yttre måtto mött några hinder att driva
nivelleringen och centraliserigen vidare. Kommunerna ha fått
taga hand om sina detaljfrågor inom en knappt tillmätt ram –
allt övrigt har koncentrerats inom centralförvaltningens ämbetsverk och i en folkrepresentation, som sammanför deputerade och
senatorer från helt olikartade distrikt. Det är detta förhållande,
som mer än något gjort det sociala och ekonomiska lagstiftningsarbetets resultat så abstrakt – reformarbete på konkret underlag
och verkningar svarade mot motiven skulle däremot ofta kunna
nås inom de homogena landskapen eller departementen.
Tänker man denna tanke till slut, finner man att den leder till
en stat, i vilken »landskapsförsamlingar» övertagit mycket av de
nuvarande nationalförsamlingarnas uppgifter och därjämte fått
tillfälle att realisera strävanden, som nu sakna forum. Nationalförsamlingarna skulle i en sådan decentraliserad stat dels bestå
av landskapsrepresentanter, dels av korporationsrepresentanter
och båda grupperna sammantagna skulle till antalet betydligt understiga de nuvarande parlamentens numerär.
Låt oss nu till sist betrakta den decentraliserade staten från
det internationella samarbetets synpunkt. Om vi då anknyta till
den föregående diskussionen om ett förnyat Nationernas Förbund,
så kan man säga, att delegaterna i församlingen i ett sådant folkförbund borde hämtas uteslutande från »landskapsförsamlingarna», medan rådet i detta förbund uteslutande borde bestå av
representanter för nationalförsamlingarna. På det politiska planet
skulle man på detta sätt ha nått fram till en nyordning av det
politiska internationella samarbetet, som vilar på realistiska förutsättningar. Församlingens ledamöter skulle verkligen representera påtagliga och ensartade intressegemenskaper i stället för de
abstraktioner, som utformats i det nutida statsbegreppet. Om dessa
representanter äro medvetna om de sociala, ekonomiska och politiska strävanden, som göra sig gällande i deras enhetliga områden,
ha de säkerligen möjlighet att sätta sig in i de synpunkter, som
framföras från andra, representanter av samma typ. Det finnes
möjlighet för de allmänmänskliga synpunkterna att göra sig gällande i en församling, som representerar faktiska mänskliga intressen. Men det finnes ringa verklighetsunderlag och föga psyko- 121
Johan Akerman
logisk bärkraft i en Kellogg-pakt, som undertecknas av representanter för stater, vilka uppfattas som oföränderliga abstraktioner
i en oföränderlig politisk mekanism.
På det handelspolitiska området skulle staternas decentralisering avskära den gordiska knut, som inga mest-gynnad-nationsklausuler och inga internationella handelskonferenser kunnat upplösa – det faktum, att staterna innesluta skilda ekonomiska områden med ofta diametralt motsatta intressen. Jordbrukstullar
stödja de landskap, som ha lantbruk till huvudnäring, men skada
industriområdena; motsatta förhållandet gäller för tullar på industrivaror. Vore den ekonomiska enheten icke landet eller staten
med dess disparata ekonomiska element utan de från ekonomisk
synpunkt som regel homogena landskapen eller departementen, så
funes det utomordentligt mycket större utsikter till internationell
handelspolitisk anpassning. De gemensamma agrara, respektive
industriella intressena skulle finna varandra över staternas gränser, och en ekonomisk lösning skulle kunna nås, vilket som regel
är uteslutet, då staterna först måste företaga en »medeltalberäkning» för agrara och industriella intressen inom varje nation. Om
det är så, att industrialismen gjort människornas livsföring i
första hand beroende av de ekonomiska förhållandena, så är det
uppenbart, att staternas decentralisering på det handelspolitiska
planet skulle innebära, att den politiska eller snarare ekonomiskpolitiska kartan föres a jour med de faktiska tekniska och kommersiella realiteterna.
Det må slutligen framhållas, att decentralisationssträvandena
naturligtvis måste komma i konflikt med många såväl ekonomiska
och sociala som politiska tendenser, vilka troligen icke komma att
få minskad betydelse. Man kan sålunda fråga sig, huru kraven
på ekonomisk planering på lång sikt kunna förenas med staternas
överlåtande av en del av beslutanderätten till statsdelarna, då en
koncentration av de ekonomiska resurserna- naturtillgångar och
sparande – måste bilda underlag för varje form av omfattande
realkapitalbildning. Men de senaste två årtiondena ha lärt oss en
hel del beträffande sambandet mellan planhushållning och fri konkurrens och därmed också om de politiska och ekonomiska organisationsformernas plasticitet. Det finnes intet i dessa erfarenheter, som tyder på, att de fördelar som skulle vinnas med ökad decentralisering, måste köpas med minskad effektivitet på den ekonomiska utvecklingens område. Man kan här hänvisa till ett myc- 122
staternas decentralisering
ket lärorikt exempel, vilket levererats av den enda stormakt, som
för närvarande tillämpar decentralisationens princip, Förenta
staterna. Både 1920-talets liberalistiskt grundade »prosperity»,
som förde fram till industrialismens svåraste depression, och 1930-
talets socialiserande New Deal, som icke svarade mot förväntningarna, visa, att det icke så mycket är det ekonomiska systemet
som sådant, utan i stället dess konsekventa tillämpning och plastiska anpassning till rådande förhållanden, som är avgörande.
Vi mena alltså, att frågan om fortsatt centralisation eller decentralisering från intern synpunkt icke i första hand är en ekonomisk fråga. Indirekt kan en statlig decentralisering väl tänkas
leda till ett frigörande av nu latenta krafter inom de av den centrala statsmakten bundna landskapen eller departementen, varigenom den allmänna ekonomiska utvecklingen starkt befordras.
Men detta kan icke anses vara det primära, ty det viktigaste resultatet skulle inom staten vara att finna på det kulturella området, genom de nivellerande och mekaniserande tendensernas begränsning, och på det internationella planet utmärkas av en möjlighet till politiskt och ekonomiskt samarbete och samförstånd
mellan landsdelar och befolkningsgrupper, vilka kunna betraktas
som enhetliga och fria från de jäsningsferment, som äro till finnandes i de flesta moderna, heterogent sammansatta, staterna.
Vill man på de senaste 150 årens historia tillämpa en katastrofteori, och hålla före, att teknisk utveckling och ständigt ökad politisk spänning naturnödvändigt för fram till en serie av allt svå-
rare kriser, vilka till sist icke med några medel kunna botas, så
äro överväganden av ovanstående art visserligen utan betydelse.
Man har då endast att viljelöst utlämna sig åt den desorganisation,
som följer med imperialismens och den absoluta centralisationens
fullständiga genombrott.
Menar man å andra sidan, att kulturen och civilisationen kan
försvaras och att reformtankar om samhällsföreteelserna nu som
fordom kunna visa sig vara levande krafter av oerhörd styrka
och uppbyggande förmåga, finnes det intet, som kan motivera en
passiv resignation inför de faror som hota. År centraliseringstendensen en kärnlinje i det händelseförlopp, som fört till det obegränsade kriget, måste vi, sedan stundens allt överskyggande försvarsproblem blivit löst, arbeta för en decentralisering av statens uppgifter och en centralisering av de allmänmänskliga intressena.
123