Storlandstinget och Stockholmsregionen
1964
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
346
STORLANDSTINGET OCH STOCKHOLMSREGIONEN
Den väldiga inflyttningen till stockholmsregionen och de krav den
ställer, har skärpt de kommunaladministrativa samverkansproblem
som förelåg redan under mera idylliska förhållanden. Under senare år
har en talför opinion krävt en återgång till den politik, som var Stockholms under seklets första årtionden, då man inkorporerade Brännkyrka-Enskede (1913) och Bromma (1916), men noterade bakslag
beträffande andra grannkommuner. Sedan Spånga införlivades med
Stockholm 1949, har inkorporering
endast använts för gränsjusteringar mellan Stockholm och dess grannar.
En tanke att bilda en särskild sekundärkommun för de för StorStockholm gemensamma angelä-
genheterna framfördes först i en
riksdagsmotion 1928 men stannade
såväl den gången som vid senare
tillfällen, då den aktualiserades, på
diskussionsplanet. I stället har det
utvecklats en rik flora av interkommunala organ för samverkan
på olika områden mellan dels
Stockholm och förortskommunerna
dels dessa senare inbördes. I en del
fall sker samverkan i kommunalAv direktör IGOR HOLMSTEDT
förbundets lagreglerade form, i
andra genom organ som vilar på
avtal eller genom enkla överenskommelser. Särskilt intresse tilldrar sig två nämnder, som kommit
att erhålla mera allmänna uppgifter och fungerar som centralorgan
för samverkan inom regionen. Den
ena är Slackholms förorters samarbetsnämnd (förortsnämnden),
bildad 1946 och omfattande de 18
kommunerna i inre förortsområdet
samt 8 kommuner i det yttre förortsområdet. Nämnden är som
framgår av dess namn förorternas
eget forum för överläggningar och
allmän samverkan. Dess löpande
ärenden handläggs av en vid årsmöte utsedd styrelse. Förortsnämndens viktigaste uppgift har emellertid på senare år blivit att fungera
som de inre förortskommunernas
gemensamma basorganisation för
samverkan med Stockholm i den
andra ovan åsyftade nämnden,StorStocklwlms planeringsnämnd (planeringsnämnden). Stockholms representanter i planeringsnämnden
utses av stadens stor-stockholmsdelegation, och förorternas av förortsnämnden. Varken planeringsnämnden eller förortsnämnden har
legalt reglerad status. Huvuduppgiften för planeringsnämnden –
men långt ifrån den enda uppgiften – är planering och samordning
av bostadsproduktionen. De båda
femårsplanerna för bostadsförsörjningen, ”aktionsprogrammen”, har
upprättats av nämnden. Planeringsnämndens organisation rustas för
närvarande upp för att effektivare
kunna fylla sin uppgift. Även inom
förortsnämnden pågår en översyn
av uppgifter och organisation.
Av särskild betydelse är vidare
stockholmstraktens regionplaneförbund, som till skillnad från de
båda förut berörda nämnderna är
ett kommunalförbund enligt 1957
års lag. Förbundets styrelse (regionplanenämnden) upprättar genom förbundets kansli (regionplanekontoret) regionplanen för
stockholmstrakten – den första
planen fastställdes 1960 av Kungl.
Maj :t och revideras för närvarande.
Det förefaller nu som om detta,
i olika former organiserade samarbete i det väsentliga står inför
avlösning genom en obligatorisk
samverkan inom en för Stockholm
och förortsområdet gemensam sekundärkommun, till vilken primärkommunerna skulle avstå vissa befogenheter.
Vid statdebatten i Stockholms
stadsfullmäktige i december 1963
ägnade borgarrådet Hjalmar Mehr
en betydande del av sitt tal åt de
interkommunala frågorna i StorStockholm. Med samma patos som
vid en rad tillfällen under de sena- 347
re åren hävdade herr Mehr den
kommunala självstyrelsens betydelse ooh värde, och avvisade därmed tanken på en enhetskommun
för regionen, d.v.s. ett återupptagande av inkorporeringslinjen.
Denna förklarades för övrigt vara
orealistisk och bör väl nu vara
borta ur diskussionen. Efter reverenser för det frivilliga samarbetet
framförde herr Mehr därefter förslaget om ett »storlandsting». Nå-
got annat alternativ på längre sikt
nämndes icke.
Det nuvarande systemet med
planeringsnämnden som centralt
utredande och planerande organ,
med kommunalförbund för större
gemensamma serviceanläggningar
och i övrigt avtalsreglerad samverkan innebär att man väljer verktyg efter uppgiften, och att endast
de kommuner medverkar, som har
ett påtagligt intresse i det aktuella
sammanhanget. Det är ett smidigt
system och kan ge snabba resultat
och större engagemang. Ju tätare
nätet blir, desto naturligare måste
det dock te sig att samordna de olika organen på ett mera påtagligt
sätt. Det kan sägas vara ett intresse, att medborgaren någorlunda
skall kunna överblicka de former,
i vilka samhällsfunktionerna utö-
vas. Det rikt utvecklade interkommunala samarbetet inom storstockholmsområdet är ju ett klart
uttryck för behovet av gemensamma insatser på ett plan över kommunerna. Det torde vara medvetandet härom, som gjort att försla- 348
get om ett storlandsting knappast
föranlett någon diskussion. Förslaget ter sig som ett uppsamlande av
ett antal funktioner, som kommunerna redan handlägger i särskild
form. Avgörande blir vilka funktioner det gäller, och hur vittgående befogenheterna blir på dessa
områden. Det kan stanna på vissa
områden vid en planerande och
samordnande uppgift, medan man
i andra avseenden helt övertar en
tidigare primärkommunal uppgift.
Även om landstingens i dag helt
dominerande uppgift är hälso- och
sjukvården och vid sidan därav
framför allt viss utbildning och socialvård, så ger landstingslagen
stor frihet att välja uppgifter. Dessutom finns ju möjligheten till speciallagstiftning för Stor-Stockholm.
Om man vill nå större koncentration av de interkommunala uppgifterna och eventuellt även delegera befogenter, så kan man emellertid också gå vidare på den inslagna vägen med en utbyggnad av
planeringsnämnden. Herr Mehr fö-
reslog i själva verket, att så skulle
ske, i avvaktan på genomförandet
av förslaget om storlandsting. Planeringsnämndens uppgifter kan
preciseras och utökas, och den kan
ombildas till ett kommunalförbund, varigenom medlemskommunerna binds till ekonomiska bidrag enligt förbundsordningen och
förbundets budget. Det är naturligtvis också möjligt att genom
speciallagstiftning ge planeringsnämnden den organisation samt de
uppgifter och befogenheter den
finnes behöva.
Det hade varit naturligt, om en
förutsättningslös utredning skett
av dessa frågor, och man därvid
hållit valet öppet mellan de olika
vägar, som onekligen finns. I mars
sammanträdde emellertid representanter för stockholrus stad och
stockholrus läns landsting och beslöt att »förutsättningslösa utredningar skulle företagas om regional, lagbunden samverkan, och att
därvid storlandstinget skulle godtas preliminärt som administrativ
form i avvaktan på resultatet av
detaljutredningar och framtida definitiva ställningstaganden». Formuleringen är dunkel, men nog
förefaller ”förutsättningslösheten”
vara begränsad. Sammansättningen av den 10-mannakommitte,
»Storlandstingskommitten», som
skall leda och sammanhålla utredningsarbetet, talar inte heller för
att man skulle avse någon annan
lösning än den kommittens namn
anger. Förutom Stockholms representanter ingår i kommitten de
fem ledamöterna i landstingets
ordförandeberedning. Veterligt har
förortsnämnden icke beretts tillfälle att yttra sig om denna form
och inriktning för en utredning,
som så avgörande berör dess medlemmar och nämndens verksamhet.
Man kan förstå, att ledningen
i Stockholm irriterats av den hätska kampanj, som krävt krafttag
mot förortskommunerna, och därför velat visa, att nu, just 1964,
händer det något. När det nu ändå
gäller en utredning, och det förutses, att utredningstiden kommer
att kräva intensifierad verksamhet
i nuvarande former, hade det emellertid varit nyttigt för denna viktiga frågas belysning, att man också
tagit upp alternativet med en fortsatt utveckling på denna grund.
Det kan ha sitt intresse att se
vilka frågor det är som föranlett
initiativet, och hur samverkan nu
är ordnad på dessa områden. Herr
Mehr angav i sitt anförande följande sex uppgifter för det tilltänkta
storlandstinget:
l) regionplanering;
2) samordning av och stöd åt
kommunernas bostadsbyggande;
3) gemensam planläggning av
vattenförsörjning och avloppssystem;
4) den kollektiva trafiken i samverkan med staten;
5) sjukvården;
6) pl·aneringen av skolväsendet
ovanför grundskolan.
Av dessa uppgifter anges tre bestå i planering, varmed väl avses
att primärkommunerna även i fortsättningen skall på dessa områden
ha samma •ställning som för närvarande.
En av de övriga, sjukvården, berör inte alls förortskommunernas
kompetensområde, även om dess•a
kommuner naturligtvis måste vara
intresserade av att den fungerar
effektivt. De parter, som här skall
samordna sin verksamhet är bara
349
två, Stockholms stad och landstinget. När det gäller planeringen,
har dessa parter redan en gemensam stab, sjukvårdsberedningen,
med erforderligt kansli. Kan man
komma längre i fråga om planeningen? I direktiven för den pågående utredningen nämnes också samordning av projekteringen. Om man
går på landstingslinjen, måste väl
detta innebära, att det gemensamma landstinget blir huvudman för
sjukvården även i Stockholm, och
staden kommer då lika litet ·SOm
övriga kommuner att ha något ansvar för vare sig planering, projektering eller förvaltning över huvud taget på detta område. Eller är
tanken, att för Stockholms stads
del genomföra en uppdelning av
sjukvården, så att det nya landstinget just på detta område får
mindre kompetens än det nuvarande? – Utredningen har i vad det
rör sjukvården uppdragits åt sjukvårdsberedningen.
Samordning av planeringen av
skolväsendet ovanför grundskolan
åligger för närvarande planeringsnämnden, som tillsatt dels en förtroendemannakommitte, dels en
expertdelegation för planering av
det icke-obligatoriska skolväsendet. – Storlandstingskommitten
har här lämnat sitt utredningsuppdrag till nämnda expertdelegation.
– Det bör kanske påpekas, att redan genom gällande regler om intagningsområden spelar kommungränserna ingen roll för intagningen till gymnasiet. Även för yrkes- 350
skolan gäller avsevärd rörelsefrihet över kommungränserna.
Samordning av planeringen av
vattenförsörjning och avloppssystem är också något som planeringsnämnden sysslar med. Det
sker genom förtroendemannakommitteer och expertdelegationer för
Stor-Stockholms vattenförsörjning
respektive avloppssystem. – Det
är dessa delegationer, som också
fått storlandstingskommittens utredningsuppdrag. – På inget av
de av utredningen berörda områdena har den interkommunala samverkan inom regionen nått längre
än i fråga om vattenförsörjning
och avlopp. De vackraste exemplen
är stockholmstraktens vattenverksförbund, bildat 1926, som med 13
medlemskommuner svarar för vattenförsörjningen inom huvuddelen
av norra förortsområdet, och Käppalaförbundet, som fyller motsvarande funktion på avloppssidan för
11 medlemskommuner. Käppalaförbundet är ett företag med anläggningskostnader på c:a 120 miljoner kronor. Sedan ett förslag
framlagts 1955 kunde förbundet
bildas 1957 och arbetena igångsättas. Det är ett resultat, som vittnar
om effektiviteten i den frivilliga
samverkan.
Läget på dessa tre områden kan
inte ha påkallat det Mehrska utspelet. Om av andra skäl ett storlandsting kommer till stånd, får
detta naturligt hand om sjukvården, och det kan heller inte vara nå-
got att invända mot att de båda
planeringsuppgifterna förs dit. Om
det sedan visar sig lämpligt att till
landstingets förvaltning överföra
de interkommunala vattenverken,
huvudvattenledningarna, reningsverken och avloppstunnlarna, låter
sig detta lätt göra. Det finns då
ytterligare interkommunala uppgifter, exempelvis i fråga om destruktionen av sopor, som kunde
komma ifråga. Men fortfarande
gäller att uppgifterna också kan
tänkas lösta genom samplanering
mellan Stockholm och landstinget,
då det gäller sjukvården, och i övrigt genom planeringsnämndens
centrala planering och olika kommunalförbunds förvaltning.
De återstående områdena – bostadsförsörjningen samt de därmed
sammanhängande frågorna kring
regionplanens upprättande och den
kollektiva trafikens anordnande —
bildar tillsammans ett komplex,
där förhållandena vållat stor irritation bland allmänheten, vilken
irritation kanaliserats i kritik mot
den kommunala indelningen
Stor-Stockholm. Kan inrättandet
av ett storlandsting ge något bidrag
till lösningen av dessa problem, och
vilka befogenheter krävs i så fall?
Enligt byggnadslagen upprättas
regionplan efter beslut av Kungl.
Maj :t genom ett regionplaneförbund, konstruerat som ett kommunalförbund. Kungl. Maj :t har också lämnat utan åtgärd en hemställan att i vederbörande landstings
regi få upprätta regionplan för ett
helt län (Örebro län). Det är svårt
att se vad som skulle stå att vinna
på att överföra – genom särskild
lagstiftning? – denna uppgift till
landstinget.
Regionplanens funktion är ju
väsentligen att ge vägledning och
underlag för upprättande av generalplaner och stadsplaner. Den
medför ingen skyldighet för kommunerna att upprätta sådana planer eller att eljest ta initiativ till i
planen angiven bebyggelse.
Samordning av och stöd åt kommunernas bostadsbyggande är givetvis den punkt där effekten för
bostadsförsörjningens del skulle
inträda. Samordningen har hittills
skötts av planeringsnämnden, som
är de berörda kommunernas eget
gemensamma organ. Är det säkert,
att ett landstingsutskott blir effektivare? Samordningen har bestått i
de av nämnden upprättade femårsplanerna, aktionsprogrammen, som
numera kompletteras av de i varje
kommun upprättade, detaljerade
och varje år reviderade bostadsbyggnadsprogrammen. Den förstärkning av planeringsnämndens
organisation, som nu sker, avses ge
nämnden ökade möjligheter att
kontinuerligt följa programmens
genomförande ute i kommunerna
för att kunna medverka till undanröjande av de proppar, som kan
uppstå. Det innehåll herr Mehr i
sitt anförande gav åt denna punkt
var att stockhalms stads kommunala bostadsföretag och andra »allmännyttiga» byggnadsföretag som
HSB och Riksbyggen skulle ställa
351
»sin tekniska och administrativa
apparat till förfogande för att planera och leda en omfattande byggnation». Herr Mehr underströk,
»att det här icke är fråga om att
lägga över ett ökat byggande i detta
företags» – Svenska Bostäder –
»händer utan att få en administration för den nödvändiga planeringen före själva byggandet». I den
mån det gäller kommuner, som
inte har resurser för dessa uppgifter, och vederbörande kommun
så önskar, torde denna möjlighet
redan stå öppen. Den praktiseras
ju på sina håll. Men man kan också tänka sig, att planeringsnämnden tillhandahåller en sådan apparat.
Svårigheterna på bostadsmarknaden i Stor-Stockholm beror som
alla vet, och allt flera erkänner,
främst därpå, att denna marknad
inte tillåts fungera. Det är numera
ett banalt konstaterande, att man
inte kan bygga bort bostadsbristen
i Stor-Stockholm. Det som med all
rätt gör allmänheten upprörd är
följdverkningarna av bostadsköerna, som i sin tur består på grund
av hyresregleringen, denna konserveringsapparat för social orättvisa och bostadsnöd. En sammanslagning av alla köerna till en enda
jättekö är ingen lösning. Så länge
den nuvarande låtsasleken fortsätter, och man inte vågar angripa
sjukan där den sitter, kommer
symptomen att fortsätta att sprida
sig.
Om man ser till kvantiteten pro- 352
ducerade bostäder, har kommunerna i regionen löst de av aktionsprogrammen ställda uppgifterna
på ett sätt, som särskilt för de
mindre kommunernas del är värt
allt erkännande. Bostadsproduktionen kan inte isoleras från ekonomiska konjunkturer och följderna
av exempelvis bristen på kvalificerad teknisk och administrativ personal. Det 1är heller inte önskvärt,
att den ,sker i sådan takt, att planläggningen och kvaliteten i övrigt
eftersättes. Det är en viss risk, att
produktion i den skala det gäller,
kan bli standardiserad enformighet. En fördröjande faktor på planeringssidan har nog varit den
reaktion, som kommit till uttryck i
de senare årens miljödebatt. Man
kan ifrågasätta, om inte själva takten i utbyggnaden alstrat ett psykologiskt motstånd. När målen
sätts allt högre kvantitativt, bör
man också medge en sådan marginal, att kvaliteten även i fortsättningen kan hållas. Den uppdrivna
takten tillsammans med bygg- och
hyresreglering måste också ha en
tendens att lyfta kostnaderna för
både mark och produktion i höjden.
I det här aktuella sammanhanget gäller det emellertid den fördel
ur effektivitetssynpunkt, som
landstingsalternativet kan erbjuda
framför åtgärder genom planeringsnämnden. Det är svårt att
finna, att några sådana redovisats.
Den återstående punkten i listan
över tilltänkta uppgifter för storlandstinget är ,den kollektiva trafiken i samverkan med staten».
Redan i rubriceringen ligger ett
konstaterande, att en av de viktigaste faktorerna är undandragen
både stockholros och förortskommunernas förfogande. stommen i
regionens kollektiva trafiknät är
tunnelbanan och SJ:s spårbundna
förortstrafik. Om dessa byggs ut i
tillräcklig omfattning utan att hejdas vid kommungränserna, torde
de återstående problemen inte erbjuda några större svårigheter.
Men tunnelbanan drivs av stockholros spårvägar, som dels redovisar enorma underskott, dels tilllämpar en politiskt infekterad
taxa, som försvårat en samordning
och en samverkan. Både Stockholm
och SJ begär ekonomisk medverkan av förortskommunerna, och i
det förra fallet kan detta te sig som
en inbjudan att dela underskott,
vilka av politiska skäl är större än
de borde vara. Om tunnelbanan
vore en särskild enhet och avgiftsfinansierad, skulle problemet inte
existera. Om de härför erforderliga
avgifterna skulle bli så höga, att
resefrekvensen på tunnelbanan avsevärt påverkades, skulle detta innebära, att framkomligheten för
yttrafiken ytterligare minskades.
Här finns ett samband mellan avgifterna på tunnelbanan och kostnaderna för övrig trafik, som gör
det motiverat med statsbidrag till
tunnelbanans utbyggnad.
Problemet med den kollektiva
trafiken i Stor-Stockholm är en
fråga om finansiering av framför
allt tunnelbanans utbyggnad. Kan
den saken ordnas, så är frågan om
det gemensamma företaget inte av
avgörande betydelse, även om man
med herr Mehr kan tycka att det
ter sig som en naturlig slutpunkt
för utvecklingen. Omvänt kan man
säga, att varje administrativ förändring, som inte ger en lösning
på finansieringsproblemet, är utan
större betydelse. På denna punkt
kan storlandstinget kanske erbjuda
en smidigare lösning än något annat alternativ.
Vilken väg man än går måste
man vidare ha statens medverkan
dels för att SJ skall göra sina insatser, dels i form av statsbidrag
till tunnelbanans utbyggnad. Kanske kan det även i detta sammanhang vara en fördel att landstinget
medverkar.
Ovanstående schematiska resonemang kring Stor-Stockholms
kommunal-administrativa problem
har avsett att belysa dessa ur förortskommunernas synpunkt med
målet satt i ett bevarande av deras
självständiga ställning. En frivillig
samverkan genom en utveckling
och effektivisering av nuvarande
former är då i och för sig att föredra framför storlandstinget, som
ter sig som ett första steg mot det
engelska systemet, där staten och
landstingens motsvarigheter betyder nästan allt och kommunen i
regel har en mycket begränsad
kompetens. Skall man ha en mellaninstans, så är detta verkligen
353
ett område, där det bör krävas ett
direkt och klart »kommunalt samband». Den svenska kommunalrätten anvisar flera smidiga vägar
härför, som också är prövade med
framgång.
Om man bortser från den kollektiva trafikens problem, tycks
inte storlandstinget på någon av
de punkter herr Mehr anvisat ge
någon konkret och klar fördel, och
den kollektiva trafiken skulle
landstinget kunna åtaga sig utan
att ta övriga angivna nya uppgifter. Det utesluter inte, att en utredning kan visa, att storlandstinget
bjuder väsentliga fördelar. För
landstingslinjen talar den större
administrativa redan. Man slipper
en utbyggd planeringsnämnd vid
sidan av landstinget. Även om
landstinget med nuvarande uppgifter inte dubblerar en sådan
nämnd, så reduceras dock antalet
förvaltningar med en. Däremot kan
man inte vänta sig, att landstingslinjen gör all samverkan grundad
på kommunalförbund och avtal
överflödig.
Man kan väl dock utgå från att
de faktorer, som varit avgörande
för valet av organisation, är landstingets beskattningsrätt och den
förvaltningsapparat, som landstinget har och som lätt kan utbyggas för de nya uppgifterna – kanske delvis genom överförande från
Stockholm till den gemensamma
organisationen.
En principiellt viktig skillnad
blir att den representativa försam- 354
lingen i
kommer att
val och icke
landstingsalternativet
utses genom direkta
genom uppdrag från
vederbörande kommuner.
Det är slutligen uppenbart, att
därest på det statliga förvaltningsplanet det blir en sammanslagning
av Stockholms överståthållarskap
och Stockholms län, så talar detta
i sin mån för en lösning av de kommunaladministrativa problemen
enligt landstingsalternativet.
Vilken väg man än väljer för
lösningen av samverkansfrågan i
Stor-Stockholm, kommer dock det
avgörande att vara vilka uppgifter,
som tilldelas det gemensamma organet och vilka befogenheter det
därvid erhåller. Detta gäller även
med tanke på de aktuella övervä-
gandena rörande landstingens
verksamhetsformer över huvudtaget, vilka självfallet kan väntas
röna avsevärt inflytande från den
linje man väljer i stockholmsregionen.
STORLANDSTINGET OCH STOCKHOLMSREGIONEN
Den väldiga inflyttningen till stockholmsregionen och de krav den
ställer, har skärpt de kommunaladministrativa samverkansproblem
som förelåg redan under mera idylliska förhållanden. Under senare år
har en talför opinion krävt en återgång till den politik, som var Stockholms under seklets första årtionden, då man inkorporerade Brännkyrka-Enskede (1913) och Bromma (1916), men noterade bakslag
beträffande andra grannkommuner. Sedan Spånga införlivades med
Stockholm 1949, har inkorporering
endast använts för gränsjusteringar mellan Stockholm och dess grannar.
En tanke att bilda en särskild sekundärkommun för de för StorStockholm gemensamma angelä-
genheterna framfördes först i en
riksdagsmotion 1928 men stannade
såväl den gången som vid senare
tillfällen, då den aktualiserades, på
diskussionsplanet. I stället har det
utvecklats en rik flora av interkommunala organ för samverkan
på olika områden mellan dels
Stockholm och förortskommunerna
dels dessa senare inbördes. I en del
fall sker samverkan i kommunalAv direktör IGOR HOLMSTEDT
förbundets lagreglerade form, i
andra genom organ som vilar på
avtal eller genom enkla överenskommelser. Särskilt intresse tilldrar sig två nämnder, som kommit
att erhålla mera allmänna uppgifter och fungerar som centralorgan
för samverkan inom regionen. Den
ena är Slackholms förorters samarbetsnämnd (förortsnämnden),
bildad 1946 och omfattande de 18
kommunerna i inre förortsområdet
samt 8 kommuner i det yttre förortsområdet. Nämnden är som
framgår av dess namn förorternas
eget forum för överläggningar och
allmän samverkan. Dess löpande
ärenden handläggs av en vid årsmöte utsedd styrelse. Förortsnämndens viktigaste uppgift har emellertid på senare år blivit att fungera
som de inre förortskommunernas
gemensamma basorganisation för
samverkan med Stockholm i den
andra ovan åsyftade nämnden,StorStocklwlms planeringsnämnd (planeringsnämnden). Stockholms representanter i planeringsnämnden
utses av stadens stor-stockholmsdelegation, och förorternas av förortsnämnden. Varken planeringsnämnden eller förortsnämnden har
legalt reglerad status. Huvuduppgiften för planeringsnämnden –
men långt ifrån den enda uppgiften – är planering och samordning
av bostadsproduktionen. De båda
femårsplanerna för bostadsförsörjningen, ”aktionsprogrammen”, har
upprättats av nämnden. Planeringsnämndens organisation rustas för
närvarande upp för att effektivare
kunna fylla sin uppgift. Även inom
förortsnämnden pågår en översyn
av uppgifter och organisation.
Av särskild betydelse är vidare
stockholmstraktens regionplaneförbund, som till skillnad från de
båda förut berörda nämnderna är
ett kommunalförbund enligt 1957
års lag. Förbundets styrelse (regionplanenämnden) upprättar genom förbundets kansli (regionplanekontoret) regionplanen för
stockholmstrakten – den första
planen fastställdes 1960 av Kungl.
Maj :t och revideras för närvarande.
Det förefaller nu som om detta,
i olika former organiserade samarbete i det väsentliga står inför
avlösning genom en obligatorisk
samverkan inom en för Stockholm
och förortsområdet gemensam sekundärkommun, till vilken primärkommunerna skulle avstå vissa befogenheter.
Vid statdebatten i Stockholms
stadsfullmäktige i december 1963
ägnade borgarrådet Hjalmar Mehr
en betydande del av sitt tal åt de
interkommunala frågorna i StorStockholm. Med samma patos som
vid en rad tillfällen under de sena- 347
re åren hävdade herr Mehr den
kommunala självstyrelsens betydelse ooh värde, och avvisade därmed tanken på en enhetskommun
för regionen, d.v.s. ett återupptagande av inkorporeringslinjen.
Denna förklarades för övrigt vara
orealistisk och bör väl nu vara
borta ur diskussionen. Efter reverenser för det frivilliga samarbetet
framförde herr Mehr därefter förslaget om ett »storlandsting». Nå-
got annat alternativ på längre sikt
nämndes icke.
Det nuvarande systemet med
planeringsnämnden som centralt
utredande och planerande organ,
med kommunalförbund för större
gemensamma serviceanläggningar
och i övrigt avtalsreglerad samverkan innebär att man väljer verktyg efter uppgiften, och att endast
de kommuner medverkar, som har
ett påtagligt intresse i det aktuella
sammanhanget. Det är ett smidigt
system och kan ge snabba resultat
och större engagemang. Ju tätare
nätet blir, desto naturligare måste
det dock te sig att samordna de olika organen på ett mera påtagligt
sätt. Det kan sägas vara ett intresse, att medborgaren någorlunda
skall kunna överblicka de former,
i vilka samhällsfunktionerna utö-
vas. Det rikt utvecklade interkommunala samarbetet inom storstockholmsområdet är ju ett klart
uttryck för behovet av gemensamma insatser på ett plan över kommunerna. Det torde vara medvetandet härom, som gjort att försla- 348
get om ett storlandsting knappast
föranlett någon diskussion. Förslaget ter sig som ett uppsamlande av
ett antal funktioner, som kommunerna redan handlägger i särskild
form. Avgörande blir vilka funktioner det gäller, och hur vittgående befogenheterna blir på dessa
områden. Det kan stanna på vissa
områden vid en planerande och
samordnande uppgift, medan man
i andra avseenden helt övertar en
tidigare primärkommunal uppgift.
Även om landstingens i dag helt
dominerande uppgift är hälso- och
sjukvården och vid sidan därav
framför allt viss utbildning och socialvård, så ger landstingslagen
stor frihet att välja uppgifter. Dessutom finns ju möjligheten till speciallagstiftning för Stor-Stockholm.
Om man vill nå större koncentration av de interkommunala uppgifterna och eventuellt även delegera befogenter, så kan man emellertid också gå vidare på den inslagna vägen med en utbyggnad av
planeringsnämnden. Herr Mehr fö-
reslog i själva verket, att så skulle
ske, i avvaktan på genomförandet
av förslaget om storlandsting. Planeringsnämndens uppgifter kan
preciseras och utökas, och den kan
ombildas till ett kommunalförbund, varigenom medlemskommunerna binds till ekonomiska bidrag enligt förbundsordningen och
förbundets budget. Det är naturligtvis också möjligt att genom
speciallagstiftning ge planeringsnämnden den organisation samt de
uppgifter och befogenheter den
finnes behöva.
Det hade varit naturligt, om en
förutsättningslös utredning skett
av dessa frågor, och man därvid
hållit valet öppet mellan de olika
vägar, som onekligen finns. I mars
sammanträdde emellertid representanter för stockholrus stad och
stockholrus läns landsting och beslöt att »förutsättningslösa utredningar skulle företagas om regional, lagbunden samverkan, och att
därvid storlandstinget skulle godtas preliminärt som administrativ
form i avvaktan på resultatet av
detaljutredningar och framtida definitiva ställningstaganden». Formuleringen är dunkel, men nog
förefaller ”förutsättningslösheten”
vara begränsad. Sammansättningen av den 10-mannakommitte,
»Storlandstingskommitten», som
skall leda och sammanhålla utredningsarbetet, talar inte heller för
att man skulle avse någon annan
lösning än den kommittens namn
anger. Förutom Stockholms representanter ingår i kommitten de
fem ledamöterna i landstingets
ordförandeberedning. Veterligt har
förortsnämnden icke beretts tillfälle att yttra sig om denna form
och inriktning för en utredning,
som så avgörande berör dess medlemmar och nämndens verksamhet.
Man kan förstå, att ledningen
i Stockholm irriterats av den hätska kampanj, som krävt krafttag
mot förortskommunerna, och därför velat visa, att nu, just 1964,
händer det något. När det nu ändå
gäller en utredning, och det förutses, att utredningstiden kommer
att kräva intensifierad verksamhet
i nuvarande former, hade det emellertid varit nyttigt för denna viktiga frågas belysning, att man också
tagit upp alternativet med en fortsatt utveckling på denna grund.
Det kan ha sitt intresse att se
vilka frågor det är som föranlett
initiativet, och hur samverkan nu
är ordnad på dessa områden. Herr
Mehr angav i sitt anförande följande sex uppgifter för det tilltänkta
storlandstinget:
l) regionplanering;
2) samordning av och stöd åt
kommunernas bostadsbyggande;
3) gemensam planläggning av
vattenförsörjning och avloppssystem;
4) den kollektiva trafiken i samverkan med staten;
5) sjukvården;
6) pl·aneringen av skolväsendet
ovanför grundskolan.
Av dessa uppgifter anges tre bestå i planering, varmed väl avses
att primärkommunerna även i fortsättningen skall på dessa områden
ha samma •ställning som för närvarande.
En av de övriga, sjukvården, berör inte alls förortskommunernas
kompetensområde, även om dess•a
kommuner naturligtvis måste vara
intresserade av att den fungerar
effektivt. De parter, som här skall
samordna sin verksamhet är bara
349
två, Stockholms stad och landstinget. När det gäller planeringen,
har dessa parter redan en gemensam stab, sjukvårdsberedningen,
med erforderligt kansli. Kan man
komma längre i fråga om planeningen? I direktiven för den pågående utredningen nämnes också samordning av projekteringen. Om man
går på landstingslinjen, måste väl
detta innebära, att det gemensamma landstinget blir huvudman för
sjukvården även i Stockholm, och
staden kommer då lika litet ·SOm
övriga kommuner att ha något ansvar för vare sig planering, projektering eller förvaltning över huvud taget på detta område. Eller är
tanken, att för Stockholms stads
del genomföra en uppdelning av
sjukvården, så att det nya landstinget just på detta område får
mindre kompetens än det nuvarande? – Utredningen har i vad det
rör sjukvården uppdragits åt sjukvårdsberedningen.
Samordning av planeringen av
skolväsendet ovanför grundskolan
åligger för närvarande planeringsnämnden, som tillsatt dels en förtroendemannakommitte, dels en
expertdelegation för planering av
det icke-obligatoriska skolväsendet. – Storlandstingskommitten
har här lämnat sitt utredningsuppdrag till nämnda expertdelegation.
– Det bör kanske påpekas, att redan genom gällande regler om intagningsområden spelar kommungränserna ingen roll för intagningen till gymnasiet. Även för yrkes- 350
skolan gäller avsevärd rörelsefrihet över kommungränserna.
Samordning av planeringen av
vattenförsörjning och avloppssystem är också något som planeringsnämnden sysslar med. Det
sker genom förtroendemannakommitteer och expertdelegationer för
Stor-Stockholms vattenförsörjning
respektive avloppssystem. – Det
är dessa delegationer, som också
fått storlandstingskommittens utredningsuppdrag. – På inget av
de av utredningen berörda områdena har den interkommunala samverkan inom regionen nått längre
än i fråga om vattenförsörjning
och avlopp. De vackraste exemplen
är stockholmstraktens vattenverksförbund, bildat 1926, som med 13
medlemskommuner svarar för vattenförsörjningen inom huvuddelen
av norra förortsområdet, och Käppalaförbundet, som fyller motsvarande funktion på avloppssidan för
11 medlemskommuner. Käppalaförbundet är ett företag med anläggningskostnader på c:a 120 miljoner kronor. Sedan ett förslag
framlagts 1955 kunde förbundet
bildas 1957 och arbetena igångsättas. Det är ett resultat, som vittnar
om effektiviteten i den frivilliga
samverkan.
Läget på dessa tre områden kan
inte ha påkallat det Mehrska utspelet. Om av andra skäl ett storlandsting kommer till stånd, får
detta naturligt hand om sjukvården, och det kan heller inte vara nå-
got att invända mot att de båda
planeringsuppgifterna förs dit. Om
det sedan visar sig lämpligt att till
landstingets förvaltning överföra
de interkommunala vattenverken,
huvudvattenledningarna, reningsverken och avloppstunnlarna, låter
sig detta lätt göra. Det finns då
ytterligare interkommunala uppgifter, exempelvis i fråga om destruktionen av sopor, som kunde
komma ifråga. Men fortfarande
gäller att uppgifterna också kan
tänkas lösta genom samplanering
mellan Stockholm och landstinget,
då det gäller sjukvården, och i övrigt genom planeringsnämndens
centrala planering och olika kommunalförbunds förvaltning.
De återstående områdena – bostadsförsörjningen samt de därmed
sammanhängande frågorna kring
regionplanens upprättande och den
kollektiva trafikens anordnande —
bildar tillsammans ett komplex,
där förhållandena vållat stor irritation bland allmänheten, vilken
irritation kanaliserats i kritik mot
den kommunala indelningen
Stor-Stockholm. Kan inrättandet
av ett storlandsting ge något bidrag
till lösningen av dessa problem, och
vilka befogenheter krävs i så fall?
Enligt byggnadslagen upprättas
regionplan efter beslut av Kungl.
Maj :t genom ett regionplaneförbund, konstruerat som ett kommunalförbund. Kungl. Maj :t har också lämnat utan åtgärd en hemställan att i vederbörande landstings
regi få upprätta regionplan för ett
helt län (Örebro län). Det är svårt
att se vad som skulle stå att vinna
på att överföra – genom särskild
lagstiftning? – denna uppgift till
landstinget.
Regionplanens funktion är ju
väsentligen att ge vägledning och
underlag för upprättande av generalplaner och stadsplaner. Den
medför ingen skyldighet för kommunerna att upprätta sådana planer eller att eljest ta initiativ till i
planen angiven bebyggelse.
Samordning av och stöd åt kommunernas bostadsbyggande är givetvis den punkt där effekten för
bostadsförsörjningens del skulle
inträda. Samordningen har hittills
skötts av planeringsnämnden, som
är de berörda kommunernas eget
gemensamma organ. Är det säkert,
att ett landstingsutskott blir effektivare? Samordningen har bestått i
de av nämnden upprättade femårsplanerna, aktionsprogrammen, som
numera kompletteras av de i varje
kommun upprättade, detaljerade
och varje år reviderade bostadsbyggnadsprogrammen. Den förstärkning av planeringsnämndens
organisation, som nu sker, avses ge
nämnden ökade möjligheter att
kontinuerligt följa programmens
genomförande ute i kommunerna
för att kunna medverka till undanröjande av de proppar, som kan
uppstå. Det innehåll herr Mehr i
sitt anförande gav åt denna punkt
var att stockhalms stads kommunala bostadsföretag och andra »allmännyttiga» byggnadsföretag som
HSB och Riksbyggen skulle ställa
351
»sin tekniska och administrativa
apparat till förfogande för att planera och leda en omfattande byggnation». Herr Mehr underströk,
»att det här icke är fråga om att
lägga över ett ökat byggande i detta
företags» – Svenska Bostäder –
»händer utan att få en administration för den nödvändiga planeringen före själva byggandet». I den
mån det gäller kommuner, som
inte har resurser för dessa uppgifter, och vederbörande kommun
så önskar, torde denna möjlighet
redan stå öppen. Den praktiseras
ju på sina håll. Men man kan också tänka sig, att planeringsnämnden tillhandahåller en sådan apparat.
Svårigheterna på bostadsmarknaden i Stor-Stockholm beror som
alla vet, och allt flera erkänner,
främst därpå, att denna marknad
inte tillåts fungera. Det är numera
ett banalt konstaterande, att man
inte kan bygga bort bostadsbristen
i Stor-Stockholm. Det som med all
rätt gör allmänheten upprörd är
följdverkningarna av bostadsköerna, som i sin tur består på grund
av hyresregleringen, denna konserveringsapparat för social orättvisa och bostadsnöd. En sammanslagning av alla köerna till en enda
jättekö är ingen lösning. Så länge
den nuvarande låtsasleken fortsätter, och man inte vågar angripa
sjukan där den sitter, kommer
symptomen att fortsätta att sprida
sig.
Om man ser till kvantiteten pro- 352
ducerade bostäder, har kommunerna i regionen löst de av aktionsprogrammen ställda uppgifterna
på ett sätt, som särskilt för de
mindre kommunernas del är värt
allt erkännande. Bostadsproduktionen kan inte isoleras från ekonomiska konjunkturer och följderna
av exempelvis bristen på kvalificerad teknisk och administrativ personal. Det 1är heller inte önskvärt,
att den ,sker i sådan takt, att planläggningen och kvaliteten i övrigt
eftersättes. Det är en viss risk, att
produktion i den skala det gäller,
kan bli standardiserad enformighet. En fördröjande faktor på planeringssidan har nog varit den
reaktion, som kommit till uttryck i
de senare årens miljödebatt. Man
kan ifrågasätta, om inte själva takten i utbyggnaden alstrat ett psykologiskt motstånd. När målen
sätts allt högre kvantitativt, bör
man också medge en sådan marginal, att kvaliteten även i fortsättningen kan hållas. Den uppdrivna
takten tillsammans med bygg- och
hyresreglering måste också ha en
tendens att lyfta kostnaderna för
både mark och produktion i höjden.
I det här aktuella sammanhanget gäller det emellertid den fördel
ur effektivitetssynpunkt, som
landstingsalternativet kan erbjuda
framför åtgärder genom planeringsnämnden. Det är svårt att
finna, att några sådana redovisats.
Den återstående punkten i listan
över tilltänkta uppgifter för storlandstinget är ,den kollektiva trafiken i samverkan med staten».
Redan i rubriceringen ligger ett
konstaterande, att en av de viktigaste faktorerna är undandragen
både stockholros och förortskommunernas förfogande. stommen i
regionens kollektiva trafiknät är
tunnelbanan och SJ:s spårbundna
förortstrafik. Om dessa byggs ut i
tillräcklig omfattning utan att hejdas vid kommungränserna, torde
de återstående problemen inte erbjuda några större svårigheter.
Men tunnelbanan drivs av stockholros spårvägar, som dels redovisar enorma underskott, dels tilllämpar en politiskt infekterad
taxa, som försvårat en samordning
och en samverkan. Både Stockholm
och SJ begär ekonomisk medverkan av förortskommunerna, och i
det förra fallet kan detta te sig som
en inbjudan att dela underskott,
vilka av politiska skäl är större än
de borde vara. Om tunnelbanan
vore en särskild enhet och avgiftsfinansierad, skulle problemet inte
existera. Om de härför erforderliga
avgifterna skulle bli så höga, att
resefrekvensen på tunnelbanan avsevärt påverkades, skulle detta innebära, att framkomligheten för
yttrafiken ytterligare minskades.
Här finns ett samband mellan avgifterna på tunnelbanan och kostnaderna för övrig trafik, som gör
det motiverat med statsbidrag till
tunnelbanans utbyggnad.
Problemet med den kollektiva
trafiken i Stor-Stockholm är en
fråga om finansiering av framför
allt tunnelbanans utbyggnad. Kan
den saken ordnas, så är frågan om
det gemensamma företaget inte av
avgörande betydelse, även om man
med herr Mehr kan tycka att det
ter sig som en naturlig slutpunkt
för utvecklingen. Omvänt kan man
säga, att varje administrativ förändring, som inte ger en lösning
på finansieringsproblemet, är utan
större betydelse. På denna punkt
kan storlandstinget kanske erbjuda
en smidigare lösning än något annat alternativ.
Vilken väg man än går måste
man vidare ha statens medverkan
dels för att SJ skall göra sina insatser, dels i form av statsbidrag
till tunnelbanans utbyggnad. Kanske kan det även i detta sammanhang vara en fördel att landstinget
medverkar.
Ovanstående schematiska resonemang kring Stor-Stockholms
kommunal-administrativa problem
har avsett att belysa dessa ur förortskommunernas synpunkt med
målet satt i ett bevarande av deras
självständiga ställning. En frivillig
samverkan genom en utveckling
och effektivisering av nuvarande
former är då i och för sig att föredra framför storlandstinget, som
ter sig som ett första steg mot det
engelska systemet, där staten och
landstingens motsvarigheter betyder nästan allt och kommunen i
regel har en mycket begränsad
kompetens. Skall man ha en mellaninstans, så är detta verkligen
353
ett område, där det bör krävas ett
direkt och klart »kommunalt samband». Den svenska kommunalrätten anvisar flera smidiga vägar
härför, som också är prövade med
framgång.
Om man bortser från den kollektiva trafikens problem, tycks
inte storlandstinget på någon av
de punkter herr Mehr anvisat ge
någon konkret och klar fördel, och
den kollektiva trafiken skulle
landstinget kunna åtaga sig utan
att ta övriga angivna nya uppgifter. Det utesluter inte, att en utredning kan visa, att storlandstinget
bjuder väsentliga fördelar. För
landstingslinjen talar den större
administrativa redan. Man slipper
en utbyggd planeringsnämnd vid
sidan av landstinget. Även om
landstinget med nuvarande uppgifter inte dubblerar en sådan
nämnd, så reduceras dock antalet
förvaltningar med en. Däremot kan
man inte vänta sig, att landstingslinjen gör all samverkan grundad
på kommunalförbund och avtal
överflödig.
Man kan väl dock utgå från att
de faktorer, som varit avgörande
för valet av organisation, är landstingets beskattningsrätt och den
förvaltningsapparat, som landstinget har och som lätt kan utbyggas för de nya uppgifterna – kanske delvis genom överförande från
Stockholm till den gemensamma
organisationen.
En principiellt viktig skillnad
blir att den representativa försam- 354
lingen i
kommer att
val och icke
landstingsalternativet
utses genom direkta
genom uppdrag från
vederbörande kommuner.
Det är slutligen uppenbart, att
därest på det statliga förvaltningsplanet det blir en sammanslagning
av Stockholms överståthållarskap
och Stockholms län, så talar detta
i sin mån för en lösning av de kommunaladministrativa problemen
enligt landstingsalternativet.
Vilken väg man än väljer för
lösningen av samverkansfrågan i
Stor-Stockholm, kommer dock det
avgörande att vara vilka uppgifter,
som tilldelas det gemensamma organet och vilka befogenheter det
därvid erhåller. Detta gäller även
med tanke på de aktuella övervä-
gandena rörande landstingens
verksamhetsformer över huvudtaget, vilka självfallet kan väntas
röna avsevärt inflytande från den
linje man väljer i stockholmsregionen.