Strandägares marker förblir värdelösa

Strandskyddsutredningen (SOU 2020:78) lämnade i december sitt betänkande till regeringen. I den särskilda utredarens uppdrag ingick bland annat att föreslå hur strandskydden skulle kunna göras om i grunden och motivera hur de skulle kunna uppfattas som legitima. Utredaren har dessvärre misslyckats i båda dessa avseenden, vilket delvis, men bara delvis, kan skyllas på regeringens undermåliga utredningsdirektiv, skriver Claes Sjölin.

2019 tillsatte regeringen två utredningar med fokus på skyddsformer av mark och vatten. Den ena handlar om synen på äganderätten i skogen medan den andra skulle göra en översyn av strandskydden. Vid en genomgång av direktiven till de båda utredningarna tittar bockfoten fram. I skogsdirektiven (”Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen”, Dir. 2019:46) sägs uttryckligen att utredningen skall belysa hur äganderätten kan stärkas. I översynen av strandskydden (Dir. 2019:41) sägs däremot ingenting om att det i utredarens uppdrag skulle ingå att se över hur äganderätten kan stärkas. Varför äganderätten skulle vara mer värd i skogen än på stranden framgick inte av direktiven. Å andra sidan innebar direktiven inte något förbud för utredaren att analyserna äganderättens betydelse för att legitimera modifierade strandskydd. 

Man hade alltså kunnat förstå strandskyddsdirektiven på så sätt att äganderättsfrågor naturligt måste rymmas i uppdraget att motivera äganderättsingreppens legitimitet. Den särskilda utredaren valde dock oturligt att inte uppfatta sitt uppdrag på det viset. Problematiska äganderättsfrågor, som rätten till ersättning då staten inskränker användningen av mark, eller då hanteringen av ersättningsanspråk tar för lång tid, har utredaren regeringslojalt lämnat därhän. Det är olyckligt särskilt som utredningen syftade till att försöka ge strandskyddsreglerna den rättsliga stadga och legitimitet de saknar idag.

I ett rättsstatligt perspektiv är rätten till enskilt ägande och rätten till ersättning när dessa rättigheter angrips några av de viktigaste grundstenarna vår rättsordning värnar. Strandskyddsregler som gör strandägares marker värdelösa kan därför aldrig uppfattas som legitima om markägarna inte får ersättning när staten kränker deras äganderätt.  

Lagreglerat äganderättsskydd

Den svenska rättsordningen har två regelverk till skydd för äganderätten. Det ena återfinns i regeringsformen[1]. Det andra och starkare skyddet finns i Europakonventionens regler och främst i tilläggsprotokoll nr 1, men också i konventionens processuella skyddsregler i art 6 (rätten till en rättvis rättegång inom ”skälig tid”) och art 13 (rätten till effektiva rättsmedel). Utan regler som verkligen tryggar allas rätt till en rättvis rättegång riskerar rättighetskataloger, hur vackert de än må vara formulerade, att falla platt till marken. Rättegångsregler fungerar som ett lackmustest på om en stat verkligen kan betecknas som en rättsstat i västerländsk mening, eller ej. Att fuska med rättegångsregler är en enkel väg för den stat som vill urholka innehållet i pampigt formulerade rättighetskataloger; en kedja blir aldrig starkare än den svagaste länken, så här gäller att vara på sin vakt.  

RF:s regler tillförsäkrar enskilda rätten till ersättning när staten inskränker användningen av mark eller byggnad om pågående användning avsevärt försvåras av inskränkningen. I äganderättsskyddet under första tilläggsprotokollet saknas det rekvisitet. Här framhålls istället att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag. Ett ingrepp i egendomsskyddet måste vara proportionerligt (i konventionens autonoma betydelse) samtidigt som åtgärden måste genomföras på ett sådant sätt att den inte innebär en oskälig börda för den enskilde. Att en i övrigt legitim äganderättsinskränkning skall ersättas fullt ut är axiomatiskt.

Svensk HD-praxis

Högsta domstolen har poängterat att Europakonventionen utgör enbart ett minimiskydd för fri- och rättigheter; svenska regler skall med en viss säkerhetsmarginal leva upp till de krav som följer av konventionen och Europadomstolens praxis[2]. Vi skall alltså aldrig behöva riskera att ens hamna i riskzonen att fällas för konventionsbrott i Europadomstolen.

Att staten är skadeståndsskyldig vid konventionskränkningar även utan direkt lagstöd vet vi sedan länge[3].

Av rättspraxis[4] följer att avsaknaden av effektiva rättsmedel (art 13) vid brott mot regeln om rättvis rättegång (art 6) konstituerar två konventionsbrott[5], vilka båda är skadeståndsgrundande. HD har också fastslagit att statens skadeståndsrättsliga ansvar att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel utlöses ”så fort”[6] en konventionsrättighet kränkts, vilket är ett strängare krav än vad som följer av rätten till en rättvis rättegång ”inom skälig tid” enligt art 6. Om staten av en eller annan anledning kränker en konventionsrättighet skall det alltså gå fort att få sin sak prövad rättvist i domstol.  

Länsstyrelsebeslut med rätt att överklaga till regeringen (exempelvis efter beslut om utvidgade strandskyddsområden) kan i sin tur fullföljas till Högsta förvaltningsdomstolen genom så kallad rättsprövning. Lagen om rättsprövning innehåller emellertid inte oväsentliga processuella begränsningar, som innebär att den som klagar inte kan få sin sak fullständigt prövad[7]. Enligt lagen om rättsprövnings ordalydelse tillförsäkras alltså en klagande inte de rättigheter om en rättvis rättegång som följer av konventionens art 6. I ett beslut 15 juni 2017[8] framhåller HD dock att reglerna om fullständig prövning i en rättvis rättegång gäller i alla rättegångar i domstol och således även i rättsprövningsmål i HFD. Detta betyder alltså att de processuella begränsningar som talas om i lagen om rättsprövning saknar rättsligt stöd eftersom den lagen är underställd både RF och Europakonventionen.

Här finns anledning erinra om att en förfördelad part efter processande i förvaltningsdomstolsvärlden utan att få sina grundläggande rättigheter respekterade, kan få sin sak prövad i allmän domstol[9]. Viljan att ge sig in i nya rättegångar med staten som motpart efter mångårigt processande i förvaltningsdomstolsvärlden är sannolikt begränsad, men frågeställningen sätter fingret på hur viktigt det hade varit om utredningen hade ägnat i vart fall någon uppmärksamhet åt dessa frågor.

Det måste bli tydligt i ny lag att alla skall ha en effektiv möjlighet att överklaga myndighetsbeslut till domstol (inte till regeringen) ”så fort” staten kränker en konventionsrättighet och att man i den domstolen tillförsäkras en rättvis rättegång. Detta vet man på justitiedepartementet. Där säger man sig ”följa rättsutvecklingen noga”, vilket dock i klartext betyder att man håller emot så länge man kan och att det inte blir tal om några lagändringar förrän staten förlorar en rättighetstvist i allmän domstol. En sådan attityd hör inte hemma i en rättsstat.

Från rättsstatliga utgångspunkter kan rimligen andra slutsatser inte dras än att Strandskyddsutredningen haft påtagligt goda skäl att ta sig an frågan hur lagreglerat äganderättsskydd och därtill knuten rättspraxis påverkar strandskyddsingreppens legitimitet. Men utredningen gjorde inte så. Även om regeringen genom sina utstuderat begränsande utredningsdirektiv bär huvudansvaret är utredningens tillkortakommanden djupt beklagliga.

Tjänstefel

Att inte tillämpa reglerna som värnar äganderätten (att låtsas som om de inte existerar) innebär att vederbörande tjänsteman gör sig skyldig till tjänstefel enligt brottsbalken[10]. Att ignorera regler i våra grundlagar bör rimligen innebära att brottet bedöms som grovt (fängelse ingår i straffskalan). Här finns anledning påminna om att besluten 2014 om utvidgade strandskyddsområden baserades på länsstyrelsers felaktiga rättsliga antaganden att artikel 1 i tilläggsprotokoll nr 1 av någon anledning (någon motivering gavs inte) inte skulle vara tillämplig, varav skulle följa att drabbade fastighetsägare skulle gå miste om rätten till ersättning[11]. 

Något om utredningens bristfälliga underlag och miljöpolitikens orimliga proportioner

Den fastighetsägare som påtvingas inskränkningar i rätten att sköta sin fastighet saknar incitament att vårda sin mark, särskilt om staten vägrar ersättning för ingreppen i äganderätten. En hittills obesvarad fråga är hur stora arealer det handlar om som staten på det ena eller andra sättet avhänder landets fastighetsägare.

Utredningen hade vunnit på om man tagit reda på hur det rent faktiskt förhåller sig, särskilt när det gäller hur stora vatten- och markområden som träffas av strandskyddsinskränkningarna; en i sammanhanget inte alltid uppmärksammad omständighet gäller att de utvidgade skyddsområdena oftast omfattar inte 300 utan 600 meter (2 x 300), då angivna 300 meter gäller åt ”båda hållen” från strandlinjen (såväl ut i vatten som in på land), vilket en och annan bryggägare tvingats notera.

För att ge underlag för proportionalitetsbedömningar hade utredningen bort redovisa hur stora arealer som på det ena eller andra sättet är miljöskyddade, det vill säga avhänts sina ägare, med eller utan ekonomisk ersättning. Att en tredjedel (sannolikt mer) av landets totala yta (vattenområden inte inräknade) är belagd med olika miljörestriktioner är anmärkningsvärt[12]. En växande klyfta mellan en politisk elits visioner och verkligheten bådar inte gott. Att vår samhällsapparat brister i handlingskraft och saknar ansvarskännande ledarskap gör inte saken bättre.

Claes Sjölin är affärsjurist

[1] 2 kap. 15 §

[2] Jfr NJA 2012 s. 211 I, p. 19

[3] Jfr t.ex. NJA 2015 s. 899

[4] Högsta domstolens dom 21 december 2012 i mål B 1982-11 punkt 9; att brott mot artiklarna 6 och 13 medför rätt till skadestånd följer av punkt 11 i samma dom

[5] Dels ett primärt mot artikel 6 och dels ett sekundärt mot artikel 13

[6] NJA 2015 s. 899, punkten 35

[7] Lagen om rättsprövning tillkom som ett hafsverk sedan Sverige fällts i Europadomstolen i Sporrong-Lönnroth-målen 1982

[8] Mål nr T 3957–15, punkten 13

[9] Lindskog, Bertil Bengtsson 90 år, s. 317 ff. om Straffliknande ekonomiska påföljder utom straffrätten, jfr, noterna 7, 10, 14 och 34.

[10] BrB 20 kap. 1 §

[11] Från rättsliga och politiska utgångspunkter kan det hållas för visst att länsstyrelser inte skulle beslutat om utvidgade strandskyddsområden om man gjort klart för sig och öppet redovisat att detta skulle medföra rätt till ekonomisk ersättning för drabbade fastighetsägare. Länsstyrelsernas vårdslösa rättsliga villfarelser hade bort observeras av Strandskyddsutredningen, vilket hade möjliggjort ett rättmätigt politiskt ”omtag” av hela strandskyddsproblematiken, vilket låg i förväntningarna på utredningens arbete.     

[12] Jfr. Sjölin, Realtid 2020-06-13; https://www.realtid.se/debatt/miljopolitikens-orimliga-proportioner