Sven Johansson; Länsdemokratin

SVEN JOHANSSON:
Länsdemokratin
Länsberedningen, som bl a behandlar
frågan om en utökning au ansvarsområdet
för landstingen, kommer snart att
presentera vissa resultat. Ordföranden i
Förvaltningsutskottet i Stockholms läns
landsting, landstingsrådet Sven Johansson,
tar i anslutning härtill upp frågan om
länsdemokrati, d us kommunal själustyrelse på regional nivå. En ökad
länsdemokrati skulle inte bara leda till
ökad decentralisering och fler aktiva i det
regionala samhällsarbetet utan också till
bättre insyn och därmed möjlighet att
utkräva politiskt ansvar.
Socialdemokraterna intar emellertid
en negativ attityd och man kan vänta
strid i dessa frågor. Problemet diskuter·as
för övrigt vid de båda kommunförbundens kongresser just i dessa dagar.
En avgörande anledning till att så många
väljare övergav socialdemokraterna i 1973
års val är utan tvivel att SAP alltmer har
kornmit att identifieras med makten –
byråkratin – översåtarna i samhället. Reaktionen mot en alltmer oöverskådlig och
opåverkbar statsapparat har naturligt nog
drabbat det parti som främst bär ansvaret
för denna apparats framväxt och sätt att
fungera.
Det vore emellertid felaktigt att slå sig
till ro med konstaterandet att denna reaktion enbart är socialdemokratins problem. De senaste årens debatt har klart visat, att mycket av missnöjet med oåtkomliga och svårpåverkade makthavare riktar
sig mot den kommunala sektorn där alla
partier i större eller mindre grad är med
och delar ansvaret.
Primärkommunerna har under de senaste två decennierna i många hänseenden radikalt ändrat karaktär. Kommunsammanslagningarna, som säkerligen i
många fall gått alltför långt, har resulterat i att antalet primärkommuner på tio
a fernton år reducerats från ca 2 500 till
knappt 300. Detta kornmer att ställa allt
större krav på översyn även av kommunernas interna organisation. Från allt fler
håll väcks krav på exempelvis kornmundelsråd, kommunala folkomröstningar etc.
Denna artikel skall emellertid diskutera
den kommunala självstyrelsen på regional
nivå – länsdemokratin. Huvudfrågan blir
sålunda: Hur vill vi ha den politiska organisationen ordnad för att lösa sådana
samhällsproblem där det är nödvändigt
med samverkan över kornmungränserna
– de regionala frågorna?
Länsstyrelser och landsting
Man kan schematiskt särskilja tre huvudformer av politisk och administrativ styrning på den regionala nivån – länsnivån:
Statlig regional ledning genom länsstyrelserna, vilka närmast kan jämställas med
ämbetsverk i traditionell mening, landstingen, samt samarbetsorgan mellan lä-
nets primärkommuner i form av kommunalförbund, gemensamt ägda aktiebolag
etc. Jag skall här helt koncentrera mig på
en diskussion kring gränsdragningen mellan länsstyrelser och landsting eller annorlunda uttryckt: Vilka frågor skall staten
ansvara för genom sitt regionala verk och
vilka frågor skall länets invånare själva
bestämma över via sitt valda organ –
landstinget?
Den offentliga förvaltningen i vårt land
är idag i hög grad uppbyggd efter den sk
sektoriella principen, som innebär att ämbetsverk svarar för var och ett sitt klart
avgränsade område och gör det på central, regional och lokal nivå. Denna typ av
organisation präglas främst av två problem. Dels innebär den svårigheter att utkräva politiskt ansvar för genomförda åtgärder, dels leder den lätt till något av
vattentäta skott mellan de olika sektorerna av samhällslivet – verken slår vakt
. .om sma revir.
Den sk länsdemokratiutredningen i slutet av 60-talet framförde i sitt betänkande
tanken att i större utsträckning bygga samhällets organisation utifrån principen om
ett decentraliserat beslutsfattande med ett
237
större mått av demokratisk kontroll. Utredningen ville utveckla denna princip genom att ge landstingen radikalt utvidgade arbetsuppgifter. Regeringen greps dock
av märkbar oro inför detta perspektiv och
begravde frågan tillsammans med en del
andra som länsförvaltningens organisation
m m i en ny utredning, den sk länsberedningen. Nu lär länsberedningen vara färdig att presentera vissa resultat under
1974. Allt talar för att frågan om ett utökat ansvarsområde för landstingen i det
sammanhanget kommer att bli den stora
knäckfrågan i debatten om hur den kommunala självstyrelsen skall vara organiserad i framtiden och vad den skall omfatta.
Från kretsar som står den socialdemokratiska regeringen nära hör man ofta att
anhängare av länsdemokratin är emot i
stort sett varje form av statlig administration på regional nivå. Självfallet är så inte fallet. Givetvis måste sådana utpräglade statliga uppgifter som tillämpningen av
vår omfattande förvaltningsrätt, taxeringsväsendet, beredskapsfrågorna (bensinransoneringen!) ha sin regionala organisation. Vad debatten i första hand gäller är
vilka konsekvenser man bör dra för den
regionala administrationen med utgångspunkt från statens allt större engagemang
ifråga om arbetsmarknads- och regionalpolitik, riksplaneringen och trafikfrågorna. Här går på många punkter meningarna starkt isär mellan de politiska partierna. Debatten gäller dock mera medlen än
målen – att ifråga om arbete och välfärd skapa största rättvisa mellan olika
238
delar av landet.
Utökad länsdemokrati
Från de borgerliga partiernas sida har
man under de senaste åren kornmit att
engagera sig hårdare till förmån för tankarna om en utökad länsdemokrati. Ett
bevis för detta var när de tre partierna
under vårriksdagen 1972 drev igenom en
begäran om tilläggsdirektiv till länsberedningen. Denna skulle komma med förslag
till hur landstingen skall ges en ökad betydelse som regionalt organ.
När de moderna landstingen inrättades
1862 var utgångspunkten att de skulle bli
något av länsparlament. Utvecklingen följde emellertid inte ”grundlagsfädernas”
tankar, utan landsting blev i stort sett liktydigt med sjukvårdshuvudman och är så
än idag. I normallandstingets budget upptar sjukvården regelmässigt ca 80 %. Under det senaste decenniet har dock landstingens uppgift vidgats. Dels har ytterligare tunga delar av vårdsektorn såsom omsorgsvården genom riksdagsbeslut helt eller delvis tillförts deras ansvarsområde.
Dels har några landsting själva tagit på
sig uppgifter utanför det traditionella reviret. Som exempel på detta kan nämnas
insatser på miljövårdsområdet och stöd åt
företagsamheten inom regionen.
Frågan om hur gränsdragningen skall
ske mellan länsstyrelser och landsting är
ytterst en fråga om vilken syn man har
på demokrati och inflytande för de enskilda medborgarna över konkreta beslut som
berör dem i deras vardagsliv. Att hävda
landstingens roll i beslutsfattandet på regional nivå är samtidigt att hävda principen om att det för väljarna skall finnas
möjlighet att utkräva politiskt ansvar av
sina beslutsfattare. Att tala för länsstyrelserna som det tunga regionala organet är
att förfäkta principen om en utpräglad
centraliserad statsmakt och med öppna
ögon acceptera förhållandevis snäva ramar för det medborgerliga inflytandet.
Från socialdemokratiskt håll framförs
ofta i debatten om länsdemokrati och
kommunal självstyrelse i allmänhet ett resonemang, som jag skulle vilja beteckna
som ett troligen omedvetet men dock avståndstagande från den kommunala självstyrelsen. Man hävdar att ett demokratiskt samhällssystem kräver att majoritetens uppfattning, såsom den uttrycks i
riksval och riksdag, slår igenom överallt
på alla nivåer i samhället och i alla delar
av landet. Underförstått menar man så-
ledes att alla försök att inskränka riksledningens auktoritet och kontroll är ett angrepp på demokratin. Slutsatsen av resonemanget måste då också bli att alla federativa statsbildningar är odemokratiska.
Ett demokratiskt system måste naturligtvis fungera såväl lokalt som regionalt i
samhället. Det inser alla som inte endast
är ute för att legitimera sin maktfullkomlighet. Som medborgare kan jag ha en
uppfattning om hur landets kommunikationssystem skall vara utformat i princip.
Jag är då villig att acceptera av riksdag
och regering angivna ramar och regler för
trafikens bedrivande över hela landet. Som
invånare i regionen A kan jag dock ha
fullt fog för att hävda att vissa konkreta
vägproblem i regionen skall lösas på ett
visst sätt och följaktligen ett berättigat
intresse att ha direkt påverkan på dem
som beslutar om vägarna i min region.
För att i någon mån möta kraven på en
fördjupad länsdemokrati genomförde regeringen den l juli 1971 en delvis ny organisation för länsstyrelserna. Man beslöt
att länsstyrelsen skulle ledas av en lekmannastyrelse med landshövdingen som
ordförande. Av de tio övriga ledamöterna
skulle landstingen välja fem. Regeringen
hanterade emellertid frågan så att resterande fem ledamöter alltid utsågs på så-
dant sätt att en socialdemokratisk majoritet garanterades i länsstyrelserna och detta oavsett vilken partimajoritet som fanns
inom respektive län. Detta må vara lämpligt ur statsmakternas synpunkt men har
ingenting med demokrati att göra.
Enligt underhandsuppgifter från länsberedningen diskuterar man nu diverse propåer om att vidareutveckla detta befängda system genom att låta landstingen välja samtliga ledamöter i länsstyrelsen exklusive ordföranden – landshövdingen.
Dessa ideer avslöjar en beklaglig brist på
förståelse för klarare ansvarslinjer och ordning och reda i samhällsorganisationen.
Länsstyrelsen skall vara regeringens regionala organ. Av detta följer att ledamöterna i länsstyrelsen alltid måste ha sitt huvudansvar gentemot kanslihuset. De blir
därigenom något av statens ämbetsmän
och tjänstemän.
En organisation, där en myndighet utser ledamöterna och en annan myndighet
blir arbetsgivare åt dessa innebär i sig
239
uppenbara risker för kompetenskonflikter.
Länsstyrelserna är och skall förbli ett led
i den statliga administrationen.
Planeringens år
Problemen med en icke-demokratisk regional politisk ledningsorganisation kommer med största sannolikhet att bli mycket påtagliga under de närmaste åren –
kanske redan det närmaste året. Från regeringens sida har uttalats att 1974 skall
bli ett ”planeringens år”. Konkret uttryckt
innebär detta genomförandet av länsplanering 1974, fullföljandet av den fysiska
riksplanen, iniedandet av den regionala
trafikplaneringen. När man vet att det
dessutom på en rad olika områden, statliga och kommunala, för närvarande förbereds en rad andra omfattande planeringsobjekt, må det vara tillåtet – även
för ett planeringslandstingsråd – att uttala en viss oro för att vi håller på att ta
oss vatten över huvudet på planeringsområdet Särskilt stor anledning till oro har
man när det gäller möjligheterna för våra
primärkommuner att på ett aktivt och
meningsfullt sätt delta i arbetet och lämna erforderligt basmaterial. Risken är uppenbar att både kommuner och medborgare kommer att få uppleva brist på reellt
inflytande över planeringen och svårigheter att överhuvudtaget få grepp om de för
dem avgörande frågorna. En bra planering förutsätter en verkligt god förankring
ute i primärkommunerna. Till detta kommer att planeringsarbetet måste ske på så-
dant sätt att människorna känner sig engagerade i arbetet.
240
Samhällsplaneringen är enkelt uttryckt
en teknik för att i ordnade och lagbundna
former lösa målkonflikter och avväga
motstridiga intressen. Planering får därtill
som en av sina mer påtagliga konsekvenser att verksamheter och handlande binds
upp för kortare eller längre perioder. Mot
den bakgrunden är det av stor vikt att de
enskilda medborgarna via politiska organ
kan påverka planeringens utformning och
innehåll.
Detta leder till slutsatsen att landstingen borde bli ansvariga för all samordningsplanering inom respektive län. Detta
skulle på intet sätt stå i strid med behovet
av en aktiv statlig regional lokaliseringspolitik. statsmakterna skall som nu genom
allmän ekonomisk politik, regler för lokaliseringsstöd, fördelning av medel över
landet m fl åtgärder lägga fast ramarna
för landstingets planering. Landstingen
skall sedan inom länen fördela tilldelade
medel och upprätta planer för dess utveckling.
Det nuvarande regionplaneinstitutet är
dock i sig ett alltför bristfälligt instrument
eftersom det i huvudsak innebär en passiv
markanvändningsplanering. En logisk konsekvens vore därför att regionplanen utvecklas till ett länsprogram, d v s en plan
för den inomregionala fördelningen av bostäder, arbetsplatser och service av den
typ som länsstyrelserna idag ansvarar för.
En logisk konsekvens av att landstingen
blev huvudman för en utvecklad regionplanering vore också att de finge uppgifter att inom regionen fördela såväl de
statliga vägpengar som tillfaller regionen
som de bostadskvoter som fastställts för
regionen. Ifråga om bostadskvoterna bör
dock påpekas att bostadsbyggandet i första hand är en primärkommunal angelä-
genhet. För Stockholms län finns för övrigt ett speciellt arrangemang genom det
primärkommunala samarbetsorganet Storstockholms planeringsnämnd. Samspelet
mellan primärkommunala samarbetsorgan
och ett för den utvecklade regionplaneringen ansvarigt landsting torde dock vara fullt möjligt att reglera.
Ett mera renodlat planeringsansvar för
landstingen på sätt som skisserats ovan
skulle underlätta för dem att göra mer
betydande och effektiva åtgärder på ett
område som av många landstingspolitiker
idag upplevs som det kanske mest centrala – regionens arbetsmarknad. Sysselsättningsfrågan spelar en framträdande roll i
all politisk debatt, och landstingspolitiker
känner stark press från sina väljare ”att
göra något” på regional nivå. Samtidigt
är deras möjligheter ytterst begränsade i
och med att landstinget i praktiken inte
har någon kompetens i dessa frågor.
Kollisionsrisker
Det skall inte fördöljas att det på detta
område finns kollisionsrisker mellan det i
länet folkvalda organet och de statliga
myndigheterna, vilka ytterst har sina direktiv från den likaledes folkvalda riksdagen. Alla regeringar oberoende av politisk
färg har ett välgrundat intresse av att kunna föra en samlad, effektiv och nationell
sysselsättningspolitik. Även om landstingen således blir primärt ansvariga för samordningsplaneringen inom länet, måste
därför även i fortsättningen de statliga
myndigheterna bära huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiken i dess konkreta utformning.
Ett ökat landstingsinflytande över den
inomregionala planeringen medför en konsekvens som kan vara en av anledningarna till socialdemokraternas motstånd mot
en utökad länsdemokrati. Den statliga
styrningen måste i ett sådant system i mycket högre grad än vad som idag är fallet ske via generella medel. Det är den
logiska följden av att man arbetar i ett
system med utvecklad kommunal självstyrelse, där riksledningen överlåtit vissa
uppgifter och därav följande handlingsfrihet till kommunala folkvalda församlingar.
Landstingen skulle utan att träda den
nationella arbetsmarknadspolitiken för när
kunna göra en del viktiga insatser för att
stödja denna och befrämja sysselsättningen i respektive region. En möjlighet skulle
följa av ansvaret för den inomregionala
planeringen. Redan nu, och säkerligen
kommer detta i framtiden att än mer accentueras, är företagen speciellt för sin
långtidsplanering i behov av kvalificerade
utredningar rörande samhällsutvecklingen. Naturligt är då att landstingen i sin
regi bygger upp kunskaps- och informationsbanker rörande regionens utveckling.
Genom en på detta sätt kvalificerad utredningsverksarnhet kan landstingen ge
viktig service till regionens näringsliv.
Det borde vidare vara självklart att det
inom varje landstingsområde finns ett sär- 241
skilt samrådsorgan mellan näringslivet, arbetsmarknadens parter och landstinget för
att hålla kontinuerlig kontakt om konkreta frågor och problem som berör sysselsättnings- och näringsliv i länet. En viktig
del av detta samrådsarbete är självfallet
samverkan mellan landstinget och företagarföreningen i länet. För att åstadkomma
maximal samordning mellan olika samhällsorgan är det likaledes naturligt att
landstingen är representerade i det statliga specialorganen för sysselsättningsfrågor.
Den socialdemokratiska regeringens ganska reserverade inställning till ett ökat engagemang från landstingens sida på sysselsättningspolitikens område tar sig många
uttryck. Bl a belyses det av det faktum att
man icke föreslagit att landstingen skall
vara representerade i de regionala beredningar, som med anledning av det s k informationssystemet näringsliv och samhälle skapats på regional nivå för behandling
av s k ”intressanta fall”, d v s företag vars
utveckling synes ställa särskilda krav på
insatser från något samhällsorgan. Landstingen borde redan idag vara självklara
deltagare i dessa beredningar och blir det
än mer i en mer utvecklad länsdemokrati.
Ökade uppgifter åt landstingen ställer
självfallet också större krav på landstingen och dess organisation. Dagens landstingsorganisation är i hög grad färgad av
att landstingens huvuduppgifter fortfarande i första hand ligger på vårdområdet.
Säkerligen finns det idag flera landsting
som inte är organisatoriskt vuxna att ta
emot dessa ökade uppgifter. Dessa svårigheter torde dock inte vara större än att
242
man genom målmedvetet organisationsarbete kan övervinna dem på ganska kort
tid.
För många kan debatten om länsdemokratin – om vem som t ex skall bestämma om vägpengar och länsplanering –
förefalla som ett byråkraternas inbördes
käbbel om vem som skall ha platsen närmast den regionala köttgrytan. Kommentarer av typen ”det är klart att landstingspolitikerna vill ha mer makt” ligger nära
till hands.
Jag har emellertid i denna artikel nå-
got försökt belysa de principiella motiveringarna för varför en utveckling i riktning mot ökad länsdemokrati är ett så viktigt led i arbetet på att slå vakt om den
kommunala självstyrelsen i detta land.
Kort sammanfattat skulle man genom
länsdemokratin nå fem värdefulla syften
till gagn för demokratin i stort.
l) En högre grad av decentralisering
– beslut läggs närmast dem som direkt
berörs av dem.
2) Fler aktiva i det regionala samhällsarbetet. (Antalet förtroendemän i AB läns
landsting har ökat från ca 250 1971 till
nu drygt 400).
3) Ökade möjligheter för medborgarna
att identifiera vilka beslutsfattarna är.
4) Bättre möjligheter för medborgarna
till insyn; samt därmed att utkräva politiskt ansvar.
5) En bättre maktbalans i samhället
genom en bredare fördelning av ansvaret
inom samhällsförvaltningen.
Länsdemokratin kan vara en av flera
åtgärder för att ’bryta den känsla av vanmakt vad gäller möjligheterna att påverka sina egna förhållanden, som utan tvivel
blivit en realitet hos många människor i
dagens samhälle.