Utrikesnämnd eller utrikesutskott

UTRII{ESNÄMND
ELLER UTRIKESUTSKOTT?
ETT LIBERALT DILEMMA I FÖRFATTNINGSHISTORISK BELYSNING
Av professor FREIJRI/1: L1GERROTH, Lund
FÖH svensk politisk självstyrelse har alltsedan riksdagens första
tillkomst dess maktställning och sammansättning varit – det ligger i sakens natur – av lika stor betydelse. En riksförsamling,
som är allena maktägande men ej inrymmer representanter för
folkets breda lager, kan lika litet konstituera en demokrati som
en, som rekryteras genom allmän rösträtt men saknar viktiga
rättsliga befogenheter. Också har, så länge en svensk författningshistoria existerat, det konstitutionella maktdelningsproblemet och
det sociala representationsproblemet i lika grad fångat författningshistorikernas uppmärksamhet.
Till en representativ demokratis nödviindiga rekvisita höra
emellertid även sådana former för riksförsamlingens överläggningar och beslut, som garantera, att de senare bliva ett sant
uttryck för dess verkliga mening. Annars hinner den legala demokratien icke utöver skenkonstitutionalismens stadium. För den
svenska riksdagen har dess organisation, vad man rätteligen bör
kalla riksdagsskicket, varit en lika viktig angelägenhet som dess
maktställning och sammansättning. Dock har den av historikerna
mera iakttagits ur teknisk än principiell synpunkt. Knappast har
den setts i sekulärt perspektiv.
Under svensk författningsutveckling ha två principer tävlat
med varandra om rätten att prägla riksdagsskicket Osökt kan
man kalla dem den gustavianska och den frihetstida. Också kan
man med tanke på de riksdagsordningar, vari dc var för sig mest
stilrent utgestaltats, tala om 1617 och 1723 års ideer. Den förra
principen går ut på att riksdagen, i plena eller i utskott, förhand- 24
Utri/,:esniimnd eller utrikesutskott?
lar och beslutar under konungens ledning. Enligt den senare utgör riksdagen en inom sig fast sluten enhet, som endast som så-
dan träder i en alltigenom opersonlig relation till konungen.
Principerna ha först turvis innehaft makten för att 1809 förenas
i en oorganisk kompromiss. Den frihetstida principen tog därvid
lejonparten, men vad den gustavianska fick behålla var betydelsefullt nog för att hiir kunna påkalla en stunds uppmärksamhet.
Det förslag till riksdagsordning, Gustav II Adolf framlade för
1617 års riksdag, har historieforskningen av rädsla för ett anakronistiskt betraktelsesätt bedömt alltför välvilligt ur konstitutionell synrmnkt. I själva verket betecknar den en reaktion mot en
rätt framskriden konstitutionell ordning av motsatt typ. Karl IX
hade efterhand ställt de personliga förhandlingarna mellan konung och ständer på avskrivning och tillåtit de senare att under
inbördes samarbete lägga grundvalarna till den organisation av
gemensamma utskott, som sedan oberoende av om vi haft ståndsrepresentation eller tvåkammarsystem förblivit karakteristisk för
svensk riksdag och skänkt den dess stora självständighet gentemot regeringen. Gustav Adolf åter rälmar i nämnda förslag icke
med att stånden sammanträffa annorstädes än å rikssalen, fordrar
av dem separata svar på dc kungliga propositionerna och bjuder
dem muntligen försvara desamma under gemensamma överläggningar inför konungen. Man har också underskattat syftningen i
de yrkanden, som från ofrälse håll göras om att nya svar skulle
få avges skriftligen. Därigenom skulle ju de fyra stånden fått
tillfälle att ostört jämka svaren efter varandra, tills enighet vore
uppnådd, och udden brutits av konungens ifrågasatta rätt att godtaga det svar, han fann bäst. Man kan icke heller underlåta att
förvåna sig över att konungen, när han godtager de yrkade föriindringarna, ändock underlåter att utfärda det reviderade förslaget som lag. :F’aktum är att Axel Oxenstierna praktiserar detsamma oförändrat för att kujonera ständerna de år han har den
inställningen.
Den starka maktställning, den svenska riksdagen uppnått redan under 1600-talet, har den tillkämpat sig under emancipation
från Gustav Adolfs riksdagsordning och under fortsatt utbyggande
av de redan före hans tid grundlagda gemensamma utskotten. Ej
ens den karolinska tiden betecknar någon rubbning av denna utveckling. Personligen var Karl XI för blyg för att kunna övertaga Gustav Adolfs roll. De ingripanden i ståndens förhandlingar,
25
Fredrik Lagerroth
han tillåtit sig, voro alltför spasmodiska för att åstadkomma nå-
gon varaktig skada. Så behövde den ingående frihetstiden endast
utveckla och kodifiera principer, som 1600-talet knäsatt. De förslag, konungen ville framlägga för ständerna, måste enligt 1723
års RO alla vara med råds råde utfärdade och behörigen kontrasignerade. Det personliga mötet mellan konung och ständer på
rikssalen, som även frihetstiden tillstadde, hade endast ceremoniell karaktär. Och de tyskfödde kungarna hade icke möjlighet
ens på denna väg inverka på ständerna. De tego i tronstolen lika
väl som Karl XI.
A v den andre Gustav tog den tredje de metoder i arv, som han
använde för att behärska ständer, som han ej kunnat beröva alla
legala befogenheter. Han har konsekventare utvecklat dem, men
förvanskat dem har han icke. Det anakronistiska i hans åtgärd
att 1778 återuppliva 1617 års RO får icke dömas för hårt. Sagda
riksdagsordning var otidsenlig redan vid sin tillkomst, och de
medel, man hittade på 1778 för att förebygga att konungen drog
för stor vinst av ståndssplittringen – mellan stånden växlade
protokollsutdrag – voro icke mer komplicerade än att de redan
kunna ha föresvävat 1617 års ständer som surrogat för de gemensamma utskott, de ej mer fingo använda sig av. Först därutinnan
har Gustav III velat gå längre än Gustav.Adolf att de viktigaste
propositionerna skulle besvaras av stånden omedelbart inför honom på rikssalen, utan att dessförinnan ens en omgång separata
ståndsförhandlingar under sedvanliga talmäns ordförandeskap
skulle vara lovliga. Då sådant icke lyckades honom utom 1772
och 1789, har han fallit tillbaka på det av honom ledda hemliga
utskottet såsom en central för hela riksdagsarbetet. Också för ett
sådant ordförandeskap kunde han åberopa prejudikat från Gustav
Adolfs dagar.
Vad här kallats den gustavianska principen hade 1809 icke förlorat sin aktualitet. Tvärtom kan man säga att det är om den
striden då står. Inför tanken att i föreliggande situation ändra
riksdagens sammansättning har man överlag resignerat. I den
konstitutionella maktdelningsfrågan rådde ingen principiell skillnad mellan interimsregering och konstitutionsutskott. Vad som
gjorde det förras bud i författningsfrågan, det Håkanssonska förslaget, så osympatiskt för det senare var att det behärskades av
· 1617 års ideer. Ett hemligt, av konungen lett utskott hade icke
blott gjorts till främsta utredningsorgan utan också fått sig till- 26
Utrikesnämnd eller utrikesutskott?
erkänd rollen av medlare mellan stånden i vissa finansfrågor.
Och bevillningsfrågor kunde till sist avgöras i plenum plenorum
på rikssalen under konungens ordförandeskap.
På dessa den legitima royautens pretentioner följer som en vass
replik bestämmelsen i 1809 års RF § 55, att riksens ständer icke
må i konungens närvaro över något ämne besluta och att deras
utskott i gemen icke kunna inför konungen hålla några överläggningar. Frigjort från kungligt inflytande kom utskottsväsendet
att åter antaga den frihetstida typen. Rimligtvis ökas dess konstitutionella betydelse av att de sex ständiga utskott, som redan i regeringsformen konstituerats, svara mot ständernas olika grundlagsenliga befogenheter och icke, såsom till en del varit fallet
med de utskott, som sedvanerättsligt uppvuxit i hägnet av 1723
års RO, mot det kungliga kansliets ur sakliga synpunkter från
varandra avskilda expeditioner.
Helt ha dock icke det nya statsskickets grundläggare kasta-t 1617
års ideer överbord. De ha berett dem ett par reservationer.
Mindre förvånar att konungen enligt 1810 års RO möter ständerna på rikssalen vid riksdagens öppnande och avslutning och
därvid har möjlighet att tala till dem. Ett sådant skattande åt det
ceremoniella förekom ju också under frihetstiden. Rent ceremoniell karaktär ha ock de talrika, först 1933 helt avskaffade möten
mellan konung och ständer på rikssalen, vari lagstiftningsarbetet
i de flesta fall mynnar ut. Mera underlig och mindre ofarlig ter
sig däremot bestämmelsen i RF § 54 att ständerna, när konungen
så önskar, utvälja ett utskott, med vilket han kan överlägga i ärenden, som ej tillhöra annat utskotts befattning och han prövar böra
hemliga hållas. Säkerligen har man ansett ett undantag från den
i RF § 55 uttalade principen mindre vådlig, då den blott avser
överläggning och därur framsprungna yttranden men icke beslut.
• ••
Huru har det nu under den fortsatta utvecklingen gått med bestämmelser, som från början haft karaktär av medgivanden åt
en gången tids åskådning~ Ha de förlorat i betydelse allt efter
hand som avståndet ökats mellan den tid, som är inne, och den, av
vilken den gustavianska principen är ett barn. Eller har en reaktion till deras förmån ägt rum~
Mot förmodan är det senare alternativet riktigt. Bestämmelser,
27
Fredrik Lagerroth
som ovan betecknats som reservationer, ha två gånger om visat
sig expansiva och det på tillskyndan av det parti, som det närmast tillkommit att slå vakt om konstitutionalismens principer.
Första gången något sådan inträffade var under Karl Johanstiden, då liberalerna, inspirerade av den för sina »brittiska»
sympatier kände F. B. von Schwerin, sökte till det trontal, konungen håller vid riksdagens öppnande, anknyta en adressdebatt,
varunder »ministärens» politik skulle efter stora linjer kritiseras
av »oppositionen». De skiftande försöken ebbade efter hand ut,
då man kom till insikt om att kritiken med hänsyn till att trontalet
icke är kontrasignerat skulle rättsligt sett rikta sig mot konungens
person och därigenom arbeta det personliga regementet i händerna. I bästa fall skulle den föregripa den omsorgsfulla granskning av regeringens åtgärder, RF § 107 ålagt konstitutionsutskottet. Försöken att på sådant sätt utbygga den tillsynes menlösa
§ 26, nu § 34, i riksdagsordningen omnämnes här allenast för att
ge nödig relief åt vad i vår tid inträffat.
Vid 1916 års riksdag väcktes av socialdemokrater förslag om
utökande av våra ständiga utskott med ett utrikesutskott. Naturligt nog uppfattade högern genast en sådan institution som en
gengångare från frihetstiden och sade resolut nej. De liberala
åter, vilkas ledare presiderade i konstitutionsutskottet, sökte sig,
strax åtföljda även av det socialdemokratiska partiet, fram på en
reformlinje, som öppnade möjligheter att med desavouerande av
ett tidevarv, de sällan våga erkänna sin frändskap med, skapa
något som på en gång var nytt och bevarade kontinuiteten med
vad som redan fanns. Hemliga utskottet skulle i det väsentliga
bevaras men under ett namn, som bättre än det gamla markerade
skillnaden mellan den konsultativa delegationstyp, det företrädde,
och de utredande utskotten, exempelvis förtroendenämnd. Fortfarande skulle det förhandla under konungens personliga ledning.
Skillnaden mellan hemliga utskottet och dess arvtagare skulle vä-
sentligen bestå däri, att medan det förra blott tillsattes, när konungen så önskade, och kunde sysselsättas med vilka hemliga
ärenden som helst, som icke hörde under ständigt utskott, den senare skulle utses vid varje riksdag men – antingen det skedde
vid eller mellan riksmötena- blott lägga hand vid utrikesärenden.
Som bekant blev det detta program, som omsider tog gestalt i
våra grundlagars bestämmelser om utrikesnämnden. Lanserade
av män, hos vilka en fientlig inställning till det personliga
28
Utrikesnämnd eller utrikesutskott?
kungadömet varit att vänta, hade 1617 års ideer på en viktig valplats hemburit segern över sina medtävlare av 1723. Oväsentligt är härvid icke att den man, under vars ledning det liberala
programmet fördes i hamn, i sin ungdom givit den positiva framställning av 1617 års RO, mot vilken ovan med lätt hand polemiserats. Större betydelse, när man vill förklara, huru liberalerna velat gå fram i spår, som bort förskräcka, har dock, att de handlade
under det intryck, vår nuvarande konungs sätt att leda hemliga utskottets förhandlingar efterlämnat. Hans lojalitet hade varit för stor för att han såsom ännu Oskar I skulle velat fortsätta
gustavianska arbetsmetoder och via utskottet vinna inflytande
över plena. Detta hade fått lov att fungera som kontrollinstitut
Hans realitetssinne hade ocksit visat sig för starkt, för att konungens
uppträdande i utskottet skulle, som fallet varit ännu under Oskar
II, taga gestalt av ett med öppningsceremonien å rikssalen besläktat paradnummer. Så förledde de sista, om icke de första intryck, tillämpningen av den gustavianska principen efterlämnat,
samma princips s. a. s. naturliga fiender till ett bejakande därav,
som måste förvåna.
Har då utrikesnämnden under de mer än femton år den redan
existerat tagit en sådan gestalt, att det finns skäl giva liberalerna
absolution för deras konstitutionella syndafall~ Ingalunda. De
vittnesbörd, representativa män, som deltagit i dess arbete, avgivit om densamma, visa, att den är samma andas barn som de
iildre författningsinstitut, till vilka dess ·härstamning letts tillbaka. Den författningshistoriskt orienterade känner så väl igen
den kritik, för vilken den utsatts, att han ofrivilligt utropar de
gamla orden: intet nytt under solen.
Bäst framträda utrikesnämndens olägenheter i den expressiva
karakteristiken av densamma som en förgylld råttfälla. Förgyllningen har, som riktigt anmärkts, konungen, om ock ofrivilligt,
bestått. Så stor social pondus har tydligen ännu i det tjugonde
seklet en svensk konung, att hans närvaro lägger en viss sordin
på de sexton nämndemännens röster. Mera betyder dock, att sakkunskapen hos de statsråd, av vilka konungen regelbundet eskorteras, enkannerligen ministern för utrikesärenden, är för överväldigande, för att icke nämndens ledamöter, obekanta som de ofta
äro med ärendena, skola ornedelbart falla till föga. Men därmed
ha de i förtid bundit icke blott sig själva utan också de partier,
som givit dem förtroendet. Med dem ha de tack vare sekretessen
29
Fredrik Lauerroth
avklippt förbindelserna. De vända, har det sagts, ryggen åt riksdagen. Som kontrollinstitut har nämnden tämligen misslyckats.
Den är, vitsordas det, väl så påpassad av regeringen som regeringen av nämnden. Förgäves har tidigt yrkats – yrkandet på-
minner osökt om de ofrälse ståndens betänkligheter mot 1617 års
RO-, att nämnden skulle tillåtas hålla enskilda sammankomster
under egen ordförande för att på egen hand »knäcka» frågorna,
innan rådplägningen med regeringen tar vid. Man har hyst betänkligheter mot att regelbinda konungens verksamhet utöver vad
redan skett genom regeringsformens bestämmelser om statsrådet.
Under sådana förhållanden är det icke underligt att tanken på
ett utrikesutskott av samma självständiga typ som andra ständiga utskott åter kommit till heders. Varningarna för en ny frihetstid ha till sist blivit fåfänga. Betänkligheterna ha mestadels
haft sin grund i svårigheterna att skaffa ett sådant utskott tillräckligt mycket att göra. Man har sett sig om i grundlagarna och
konstaterat, huru många utskott ur skilda aspekter behandla utrikesfrågor – konstitutionsutskottet granskar utrikes statsrådsprotokoll, statsutskottet bereder tredje huvudtiteln, bevillningfmtskottet och lagutskotten resp. tull- och lagkonventioner, andra
ärenden att förtiga- och reflekterat på möjligheten att överföra
åtminstone de två förstnämnda till det nya utskottet. Till sist
drog man sig dock att fortsätta den omläggning av utskottsvä-
sendet ur sakliga synpunkter, som redan som resultat avsatt ett
jordbruksutskott, ett andra lagutskott och budgetarbetets fördelning på tre utskott, och lät utrikesutskottet åtnöjas med vad förut
varit en bisyssla för konstitutionsutskottet: att utreda från plena
remitterade frågor, som angå rikets förhållande till främmande
makter och ej tillhöra annat utskotts behandling. En överflyttning dit av utrikes dechargefrågor hade dock varit i bästa överensstämmelse med frihetstida traditioner. Vid 1726-27 års riksdag överflyttades nämligen granskningen av utrikes rådsprotokoll
från sekreta deputationen till vårt utrikesutskotts rätta föregångare, mindre sekreta deputationen.
Ur det dilemma, vari konkurrensen mellan utrikesnämnd och
utrikesutskott tidigare försatt de liberale, redde sig de eller deras
efterföljare 1936 på så sätt att de bejakade båda. De, som i konstitutionsutskottet sade nej till utrikesutskottet och yrkade på en
reformering av utrikesnämndens arbetsformer, voro högermän.
Utrikesnämnd och utrikesutskott skola existera sida vid sida och
30
Utrikesnämnd eller utrikesutskott?
bestå av samma ledamöter. En underlig kontamination av 1617
och 1723 års ideer har kommit till stånd, som rimligtvis icke kunnat undgå att bli påtalad i de debatter, som föregingo grundlagsändringen. Då samtliga utskottsledamöter under namn av utrikesnämnd kunna uppkallas till slottet för rådplägning i utrikesärenden, är realiter den princip uppgiven, vilken sedan utrikesnämndens tillkomst gällt undantagslöst, nämligen att utskott icke få
överlägga i konungens närvaro. Genom det tillstånd, som lämnats utrikesministern att meddela utrikesutskottet muntliga upplysningar, har även formellt undantag gjorts från regeln att statsråd icke få deltaga i utskott. Och då utskottsledamöterna skola genom utlåtanden ge riksdagen råd med avseende på de propositioner, som remitterats till dem, äventyra de att finna sig redan
bundna av råd, de tidigare som nämndens ledamöter, kanske i förhastande, givit statschefen. På en rad punkter ha barriärer upprivits, som riksdagen i enlighet med 1723 års ideer upprest till
sitt värn mot första statsmakten. Vad detta kan komma att få
för följder för vårt parlamentariska liv i den nya fas, vari det
tydligen nu ingått, är vanskligt att yttra sig om. Det må de inlåta sig på, som bättre känna de personliga och sociala krafter,
som däri äro verksamma. Det må dock tillåtas en akademiker,
som av Fontus Fahlbeck lärt sig jämföra statsformer och byggnadsstilar, att fästa uppmärksamheten på stilvidrigheterna.
31
3- ~7838. Srcnslc Tidskrift 1938.
r