Vem skall besluta i kommunerna

STEN E. KJELLGREN:
Vem skall besluta
i kommunerna?
l Lidingö har en kommitte utrett
frågan om utökning av antalet heltidssysselsatta förtroendemän (kommunalråd). Kommitten föreslår att ytterligare
två kommunalråd skall engageras från
och med den 1 januari 1971. (F. n. är
drätselkammarens ordförande heltidsengagerad.) Moderata samlingspartiets
ledamöter anser emellertid att antalet
kommunalråd bör fastställas först
efter 1970 års val.
Kommittens sekreterare, fil. kand.
Sten E. Kjellgren, behandlar i denna
artikel med utgångspunkt från
kommittens material frågan om
förtroendemännens möjligheter att även
i realiteten styra den långsiktiga
inriktningen av politiken. Vilka förtroendemannaorgan har ansvaret
för denna styrning, hur skall olika
nämnder och ”nivåer” inom den kommunala organisationen samverka och
genom vilka åtgärder kan garantier
skapas för att kommunalråden inte blir
politiskt allenarådande?
En livlig debatt har blossat upp om
medborgarnas inflytande – speciellt i
samhand med stadsplaneringen. Hur
skall de blivande bostadskonsumenterna
komma till tals? skallet mot den kommunala beslutsprocessen är mycket intensivt. Utgångspunkten för denna artikel är
a. kritiken bör tas på allvar och förbättringar bör prövas speciellt när
det gäller insyn och information.
h. beslutanderätten tillkommer – och
skall även framdeles förbehållas –
valda förtroendemän 1 ansvang
ställning.
Det vore ingen konst att göra en
stadsplan om enbart miljösynpunkterna,
endast de tekniska synpunkterna eller
bara hänsynen till ekonomiska realiteter
skulle behöva tillgodoses. Svårigheten är
givetvis att åstadkomma en rimlig avvägning mellan alla dessa synpunkter.
En stadsplan bearbetas av arkitekter,
vägtekniker, vatten- och avloppstekniker, ekonomer, skolledning och hälsovårdsexperter. Idrotts- och friluftsintressen, naturvårdssynpunkter och miljöproblem, även av sociologisk och psykologisk natur, skall tillgodoses. I hela
detta invecklade maskineri är det förtroendemännen som – utan att vara
experter- skall väga de olika synpunkterna mot varandra och fatta de slutliga besluten. Därför är det nödvändigt,
att förtroendemännen har möjligheter
att på ett tidigt stadium styra utvecklingen.
262
Förtroendemännen skall på grundval
av expertföredragningar fatta ståndpunkt. De måste kunna styra experternas arbete i enlighet med väljaropinionens intentioner. Förtroendemännen bör
även ha förmåga att vinna opinionens
stöd för nödvändiga åtgärder, som kanske inte accepteras spontant. En kommunal förtroendeman måste alltså motsvara något av Churchills definition på
en statsman: han får inte nöja sig med
att sticka upp ett finger och känna efter
varåt det blåser; han måste vara beredd
att ställa sig i spetsen för opinionen och
vägleda den!
Behov av information
Det behövs informationsflöden mellan
de olika expertkategorierna och mellan
experter och förtroendemän och deras väljare. Här betyder en fri press,
olika intresseorganisationer såsom hyresgästföreningar, villaägarföreningar,byalag m. m. oerhört mycket. Till uppgiften att lyssna på olika expertkategorier
kommer alltså kraven att förtroendemännen skall lyssna till olika intresseorganisationer och väga deras krav mot
varandra.
Ett fruktbringande samarbete förutsätter emellertid, att parterna förstår
och respekterar varandras roll i beslutsprocessen. Experterna är skyldiga att
servera fakta och göra det på ett sådant
sätt att både allmänheten och de valda
förtroendemännen bereds tillfälle att ta
ställning till utredda alternativ. Pressen
och olika organisationer har stora uppgifter såsom bevakare av allmänhetens
intressen. Förtroendemännen slutligen
skall förmedla information åt alla håll,
lyssna på och värdera en stor mångfald
synpunkter och slutligen fatta beslut
och bära ansvaret för dessa beslut.
Den formella ansvarsfördelningen
Kommunens styrelse skall enligt kommunallagen leda förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha inseende
i övriga nämnders förvaltning. Styrelsen skall ”såsom namnet anger utan att
inkräkta på fullmäktiges beslutanderätt
– utgöra kommunens styrelseorgan, en
verklig regering, som inför fullmäktige
i främsta rummet bär ansvaret för den
kommunala förvaltningen” (SOV 1952:
14 sid. 180).
”Styrelsen har i följd härav att bl. a.
svara för att erforderlig långtidsplanering på det ekonomiska området samarbetas med annan planering på byggnads-, skolans-, social- och hälsovårdens
m. fl. områden samt för framskaffande
av erforderligt material till bedömande
av angelägenhetsgraden hos olika aktuella investeringsprojekt.” (Ur Kaijsers
kommentar till § 305 kommunallagen.)
Förarbetena till nuvarande byggnadslagstiftning redovisar i stort sett samma
synpunkter på ansvarsfördelningen mellan kommunala organ. I 1951 års byggnadsutrednings betänkande ”Förenklad
byggnadslagstiftning” (SOU 1957:21)
anfördes bl. a. följande:
”Bebyggelseplaneringen och kommunens allmänna ekonomiska planering
måste alltid gå hand i hand. I allt fall
får det ej bli så, att bebyggelseplaneringen går före den ekonomiska planeringen, så att kommunens beslutande
myndigheter ställs inför projekt, vilkas
ekonomiska konsekvenser de ej kan
överblicka. Det är naturligt, att fackmyndigheter såsom byggnadsnämnder,
hälsovårdsnämnder, skolstyrelser osv. är
de som tar initiativ i frågor på sina resp.
områden. Men själva målet för verksamheten och takten i utvecklingen bör
icke få bestämmas av dem. Om så sker
blir konsekvensen att kommunen tappar
kontrollen över sina investeringar och
blott har att acceptera de beslut, som
fattas av fackmyndigheterna. För att
undvika detta måste kommunens fullmäktige och styrelse hålla kontinuerligt
samband med fackorganen och redan på
utredningsstadiet se till att kommunens
ekonomiska planering håller jämna steg
med vad som planeras inom fackorganen.”
Byggnadslagstiftningen kan i princip
sägas vara ”uppbyggd från den förutsättningen, att det i första hand är kommunens sak att bestämma, vart bebyggelsen bör lokaliseras och hur den till
sina huvuddrag bör utformas”.
Kommunikationsministern har i mars
1968 tillkallat sakkunniga för översyn
av byggnadslagstiftningen. Ur direktiven återges följande: ”Med hänsyn till
de många intressen som skall sammanvägas vid den kommunala planläggningen talar starka skäl för att kommunens styrelse i stället för byggnads- 263
nämnden får ansvaret för arbetet med i
vart fall kommunplanen” (ny beteckning för generalplan). En sådan ordning
skulle också befordra den nödvändiga
samordningen mellan den fysiska, den
sociala och den ekonomiska planenngen.
När fattas besluten?
När KL i 4 § säger att kommunens beslutanderätt utövas av dess fullmäktige,
avses med beslut det slutliga avgörandet
i en lång process, under vilken ett stort
antal avgörande ståndpunkter intagits
redan under beredningen. Det slutliga
beslutet i fullmäktige (eller motsvarande beslut i kommunens styrelse eller
kommunal nämnd) har betydelse för
kommunens medlemmar även såtillvida
att besvär enligt 76 § KL endast kan
anföras mot slutliga avgöranden av
kommunalt organ. I 76 § KL sägs uttryckligen ifrån, att talan ej kan föras
mot beslut av rent förberedande eller
verkställande art. Vidare grundar endast en av fullmäktige antagen och av
länsstyrelsen eller regeringen fastställd
stadsplan rätt för den enskilde att krä-
va inlösen av honom tillhörig mark som
berörs. Så är icke fallet beträffande dispositionsplan eller icke faställd generalplan. Detta kan ha stor betydelse för
den enskilde.
Den kommunala beslutsprocessen
Civilekonomen Karl Erik Westlund vid
Göteborgs stads organisationskontor
hävdar, att en stor del av de normer,
264
som kännetecknar aktuell kommunal
administration i Sverige, hänför sig till
regler, som inskrivits i författningar i
början på 1860-talet eller vunnit stadga
i praxis från den tiden.
Nuläget karaktäriseras av en alltför
stor anhopning av detaljbeslut med kortsiktiga perspektiv på fullmäktigenivån.
Beslutsfattandet i dylika ärenden bör
delegeras ned till ”produktionsnivån”,
dvs. till nämnder och förvaltningschefer. Fullmäktige och stadens styrelse bör
ägna betydligt större del av sin tid åt
översiktlig, långsiktig planering. Detta
kräver ett helt nytt sätt att presentera
utredningar och underlagsmaterial.
Kritiken riktar sig även mot den
kommunalrättsliga doktrinen att fullmäktige icke är överordnade nämnderna, när det gäller deras avgörande av
konkret fråga. Härigenom saknar den
kommunala organisationen formellt erkända niv~er, vilka erfordras för en
begriplig och nödvändig vertikal arbetsfördelning. Lagstiftarens intentioner,
där styrelsens ledande ställning framhä-
ves, motsäger dock delvis Westlunds
kritik.
Den kommunala förvaltningens omfattning har emellertid ökat i sådan
grad, att nya grepp måste övervägas för
att vidmakthålla kraven på effektivitet
och samtidigt garantera förtroendemännens ledande roll vid utformningen av
kommunernas politik. Aven om de nuvarande detaljbesluten i fullmäktige enligt gällande kommunallag är nödvändiga, måste själva styrningen av verksamheten ske genom mera generella metoder. Detaljbeslutet i exempelvis en
stadsplanefråga blir då i realiteten en
kontroll av att tidigare uttalade intentioner följts.
De administrativa kraven inom den
kommunala förvaltningen kan enligt
Westlund sammanfattas följande
punkter:
– Krav på översikt över nuvarande
och framtida verksamhet. Tillväxttakten särskilt beträffande serviceanspråken medför ökad konkurrens
mellan knappa finansiella, personella och andra resurser.
Kraven på långsiktighet i beslut och
beslutsförberedelser tilltar kraftigt.
Krav på strukturering av frågeställningar som presenteras fullmäktige, stadens styrelse, nämnder, förvaltningschefer och andra beslutsfattare infinner sig som en följd av
att en arbetsfördelning måste tillgripas och hävdas mera konsekvent
mellan organ, som företräder helheten respektive delverksamheter.
Kommunal långtidsplanering
Det hävdas ofta att förtroendemännen
i huvudsak bör ägna sig åt översiktlig
planering och att det löpande arbetet
bör skötas av tjänstemännen. Det är
emellertid inte möjligt att konstruera
någon exakt gräns mellan förtroendemän och anställda experter vid planläggningsarbetet; experterna måste alltid inta en framträdande position i detta arbete. Det gäller alla nivåer inom
organisationen från stadsfullmäktige till
nämnder och styrelser. Resultatet blir en
produkt av ett samspel, där initiativen
kan komma från båda sidor. Flertalet
chefstjänstemän är för övrigt enligt sin
instruktion skyldiga att ta erforderliga
initiativ inom sitt område.
Nyckeln till ökat förtroendemannainflytande är en inkoppling av förtroendemännen på ett tidigt stadium, då
ett fullständigt utredningsmaterial inte
föreligger och då beslutet måste begränsas till direktiv inför det fortsatta utredningsarbetet. Denna teknik användes
i växande utsträckning i Lidingö. Det
har med all rätt påpekats, att syftet
med att förelägga fullmäktige eller drätselkammaren ett preliminärt material
måste vara, att förtroendemännen verkligen tar ställning till och ansvaret för
inriktningen av den fortsatta detaljplaneringen, så att dyrbara utredningar
kan inbesparas och tid kan vinnas.
Kommittens allmänna inställning till
långtidsplaneringens roll som styrinstrument skall här illustreras med utgångspunkt från den fysiska planeringen.
Förslag till åtgärder
I direktiven till pågående översyn av
byggnadslagstiftningen föreslås kontinuerlig överarbetning av översiktsplanerna – benämnda kommunplaner –
exempelvis vart femte eller vart tionde
år. Härigenom bör utvecklingen kunna
ledas på ett betydligt bättre och mera
samlat sätt än om planarbetet återupptas först sedan behovet blivit akut.
265
Kommitten i Lidingö har föreslagit,
att generalplanen skall föreläggas fullmäktige vart sjätte år, vare sig revision
är erforderlig eller ej. ”Här föreslagen
metodik ger dels ett sakunderlag för den
politiska debatten, dels ökade möjligheter för stadsfullmäktige och drätselkammare att styra utvecklingen på längre
sikt.”
Kommitten finner en fortsatt övergång till presentation av ärenden i det
skede, då program formuleras inför detaljplaneringen motiverad. Här återstår
emellertid uppgiften, dels att ange gränsen mellan översiktsplanering och detaljplanering, dels att framlägga synpunkter på vilken betydelse ett ärende
måste ha för att föras fram till drätselkammaren eller stadsfullmäktige redan
på ett förberedande stadium. Om flertalet ärenden behandlades på detta sätt,
skulle en radikal utökning av arbetsvolymen inom förvaltningarna bli följden,
samtidigt som den åsyftade förstärkningen av förtroendemannainflytandet
skulle förfuskas genom att även ärenden
av relativ detaljkaraktär skulle föras
upp på högsta nivå vid två tillfällen.
Utredningen skiljer mellan egentlig
planering och förverkligandet, varvid
själva stadsplanearbetet inräknas i förverkligandet. Den egentliga planeringen omfattar under rubriken verksamhetsplanering bostadsbyggnadsprogram,
saneringsplaner samt planer för utbyggnad av anläggningar för trafik, va,
sjukvård, skolor, institutioner inom socialvården, anläggningar inom idrotts- 266
och fritidssektorn etc. och under rubriken fysisk planering generalplanearbete, dispositionsplaner, trafikledsplaner
etc.
Om detta knyts samman med resonemanget om drätselkammarens ledande
ställning enligt förarbetena till nu gällande lagstiftning, blir slutsatsen, att
denna ledande funktion bör utövas genom vad som betecknas som egentlig
planering. Genom bostadsbyggnadsprogrammen, den ekonomiska långtidsprognosen och en fortlöpande generalplanedebatt erhåller såväl drätselkammaren
som stadsfullmäktige underlag för en
ständig anpassning av långsiktsplaneringen (den egentliga planeringen) till
den faktiska utvecklingen.
Ledning och insyn
Kan kraven på insyn och medinflytande förenas med en nödvändig enhetlig
ledning och en målinriktning av verksamheten?
Om förtroendemännen verkligen skall
kunna styra den framtida utvecklingen
i en kommun, måste de påverka besluten innan färdiga detaljförslag serveras
kommunens styrelse eller fullmäktige.
Det intressanta här är, att insiktsfulla
tekniker och administratörer hävdar,
att även effektivitetsaspekten kräver
ställningstagande av förtroendemän under ett programskede och innan stora
kostnader lagts ned på detaljutredningar. Kven tidsförlusten vid återremiss av
en stadsplan är en tungt vägande kostnadspost!
Är det då möjligt att ett stort antal
förtroendemän deltar i den långsiktiga
planeringen, eller bör denna skötas av
några heltidsengagerade förtroendemän,
kanske representerande de största partierna i kommunen? Det framgår av det
sagda, att kommitten i Lidingö tänkt
sig, att stadsfullmäktige skall ange den
allmänna inriktningen av politiken genom en fortlöpande generalplanedebatt.
Vidare föreslås, att möjligheterna att
styra det långsiktiga handlandet med
hjälp av den ekonomiska långtidsprognos, som årligen presenteras i samband
med budgeten, skall ägnas ökad uppmärksamhet.
På grundval av denna långsiktiga
planering föreslås, att fastställaodet av
program och dispositionsplaner (eller
”kommundelsplaner” som de kallas i direktiven inför pågående översyn av
byggnadslagstiftningen) skall föregå
detaljplaneskedet. Detta sker givetvis
alltid – det nya är förslaget att dessa
program och dispositionsplaner skall
fastställas av drätselkammaren. Vid avvikelser från långtidsplaneringen skall
programmet enligt förslaget föras upp i
fullmäktige.
För programarbetet föreslås följande
handläggning:
1. Med utgångspunkt från generalplanen och gällande bostadsbyggnadsprogram tillställes berörda nämnder
och styrelser uppgifter om den förestående exploateringens omfattning,
fördelningen mellan olika typer av
lägenheter m. m.
2. Nämnderna lämnar in sina program
beträffande skolor, barnstugor, fritidsanläggningar m. m. till drätselkammaren.
3. Materialet beredes på sedvanligt sätt
av qanstemän. Planberedningen,
som i Lidingö består av drätselkammarens arbetsutskott och byggnadsnämndens presidium, behandlar
ärendet som första förtroendemannainstans och förelägger drätselkammaren ett förslag till program och
dispositionsplan.
4. Detaljplanearbetet omhänderhas som
hittills av byggnadsnämnden.
Nämndemas medverkan under planeringsprocessen, inkopplingen av drätselkammaren under programstadiet och
frambävandet av fullmäktiges ansvar
för angivaodet av de allmänna ramarna
för planeringen garanterar ett avgörande inflytande för alla berörda förtroendemän. Även pressen, olika organisationer och allmänheten tillförsäkras information i ett tidigt skede av planeringen.
Kvar står frågan om den enhetliga ledmogen.
Redan lagstiftningen anger att kommunens styrelse skall utöva den ledande funktionen vid planeringsarbetet.
Önskemålet att förtroendemän verkligen skall leda planeringsverksamheten
kan inte tillgodoses inom en så stor församling som en drätselkammare eller
kommunalnämnd. Arbetsutskott, beredningsutskott eller liknande är därför
vanliga och nödvändiga. I kommuner,
där flera kommunalråd behövs, bör des- 267
sa tillhöra kommunens styrelse och dess
arbetsutskott. Arbetsutskottet bör även
vara budgetberedning och representera
styrelsen i organ av planberedningens
typ för samordning av styrelsens och
byggnadsnämndens planering. Om en
enhetlig ledning och en verklig målinriktning av verksamheten skall kunna
garanteras, är personalunioner av antytt
slag nödvändiga. Kommitten i Lidingö
varnar mycket eftertryckligt för att sö-
ka lösa problemet med den växande arbetsbelastningen för vissa förtroendemän genom fördelning av de centrala
funktionerna på flera händer. Det är
här kommunalråden kommer in i bilden.
Makt och ansvar
slutligen skall några principiella synpunkter framföras på kommunalrådens
plats i systemet. Ett stort antal kommuner, som infört kommunalråd har diskuterat frågan om maktkoncentration
hos kommunalråden. Ett sätt att förebygga maktkoncentration är bestämmelser om att kommunalråd inte bör
tillhöra vissa förtroendemannaorgan. I
Stockholm och Göteborg är de sålunda
inte ledamöter av styrelsen, dvs. stadskollegiet. I Stockholm är borgarråden
ordförande i samtliga facknämnder.
Det framgår av denna artikel, att
kommitten i Lidingö ansett att kommunalråden bör tillhöra drätselkammaren
i dess egenskap av stadens främsta politiska organ under stadsfullmäktige.
Kommunalråden bör enligt kommittens
mening ha ett kollektivt ansvar för den
268
långsiktiga planeringen i sin egenskap
av ledamöter av drätselkammarens arbetsutskott och planberedningen. Varje
kommunalråd skall inför drätselkammaren vara föredragande i sina ärenden.
Förvaltningen föreslås uppdelad i en
finans- och planeringsrotel, en teknisk
rotel {i vilken byggnadsnämnden ingår)
samt en kultur- och socialrotel. Drätselkammarens ordförande skall även vara
ordförande i planberedningen och övriga kommunalråd i minst en s. k. tung
nämnd inom sin rotel. De båda ”fack”-
kommunalråden skall svara för att drätselkammaren får för långtidsplaneringen erforderligt underlagsmaterial från
nämnder och styrelser inom roteln och
även vid sin föredragning av ärenden
från nämnderna bevaka att långtidsplaneringens intention följes eller att långtisplaneringen revideras när behov därav uppstår.
Kommitten i Lidingö säger, att kommunalråden under alla förhållanden får
en stark ställning och då bör de också
kunna ställas till politiskt ansvar såsom
valda ledamöter av de viktigare politiska organen. Maktbalansen mellan
kommunalråd och andra förtroendemän
bör garanteras genom den föreslagna beslutsprocessen, där både fullmäktige och
facknämnderna får medverka vid uppdragandet av riktlinjer för det framtida
handlandet.